国家级都市圈：中国经济高质量发展的核心增长极

晓睿

作为地理空间上的高层次和紧密型组织形态，未来国家级都市圈将扮演中国经济高质量发展主引擎和核心增长极的重要角色。

伴随着前不久广州都市圈和深圳都市圈获得国家发改委的同意批复，国家级都市圈再度扩容，并且2023年国家发改委一口气批准了五个国家级都市圈，显示启动不到三年时间的国家级都市圈落地推进显著提速；而更值得注意的是，区别于先前已获批的都市圈，广州都市圈和深圳都市圈都是一线城市都市圈，意味着上海都市圈与北京都市圈很大概率会在2024年获得政策加持。作为地理空间上的高层次和紧密型组织形态，未来国家级都市圈将扮演中国经济高质量发展主引擎和核心增长极的重要角色。

国家級都市圈的几大标配

都市圈是指以超大特大城市或辐射、带动功能性强的大城市为核心、由周边与其有密切联系的中小城市和小城镇为主体组成的具有圈层式结构特征的地域空间形态。用都市圈城市间人员往来的距离观察，都市圈往往表现出的有效活动范围为1小时通勤圈，对应的核心城市半径大约50—100公里，地域面积2万多平方公里。清华大学的研究报告据此标准整理出了全国共有34个都市圈，但不是每个都是国家级都市圈，目前官方批准的国家级都市圈12个，它们是南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈、长株潭都市圈、西安都市圈、重庆都市圈、武汉都市圈、杭州都市圈、沈阳都市圈、郑州都市圈，以及广州都市圈和深圳都市圈。与普通层级的都市圈相比，国家级都市圈一般具有以下五个显著标配。

超大经济体量。一个国家级都市圈既称得上是地方最主要的经济“粮仓”，也是全国GDP最强大的产出“富地”。在目前批准的12个国家级都市圈中，深圳都市圈经济总量最大，GDP合计4.9万亿元，最小经济规模的沈阳都市圈GDP也超过1.3万亿元，已批12个国家级都市圈GDP总量约为38.3万亿元，相当于全国GDP的32%。因空间范围相对固定，内部经济一体化更易形成，都市圈的潜在生产率也会更高。初步估算，未来10年，目前的12大国家级都市圈每年至少可为全国GDP贡献2个百分点。

超高城市能级。目前国家级都市圈均以省会城市或者中央直辖市作为核心城市进行规划和创建，核心城市也是都市圈的主中心，具有较强的辐射与带动力；主中心之外是城市副中心，可全力承接主中心分离出的非核心功能，最外围的是由中小城市和小城镇组成的卫星城，重点负责产业与劳动力要素的转移安置与创新成果的应用，因此，都市圈就是城市群的核心，借助都市圈这一新的载体，不同层次的城市能量得以实现有机与高效的交互。

超硬创新资源。都市圈是各类人才尤其是高端人才的密集地，更是先进技术创新的策源地；一个都市圈中，不仅存在着国内顶级重点大学以及在全球极具竞争力的重点学科与专业，也遍布着许多有世界级影响力的高水平技术研发机构和重大科学科研装置，各种国家重点实验室、国家工程研究中心以及区域性技术平台等集群创新资源高度策应与协同，产生重大技术聚变与创新规模效应，最终外溢而成新质生产力。

超强产业集群。与创新资源的高度集聚紧密相连，都市圈自然是成果转化的应用高地，不仅产业齐全与链条完整，而且产业与创新构成正反馈，圈内更容易高频与深度发生产业的重组与升级，市场力量对资源的优化配置不仅沉淀出了都市圈内的全国甚至全球的先进制造业基地，同时构造出了规模庞大与多样化的世界级产业集群，而且先进的产业集群撕破了行政边界，协同与共振效应显著与强烈，可以产业集聚与扩散的物化形态充分展示出来。

超能区域关联。都市圈内不仅广泛分布着由高速公路、国省干线、县乡公路等组成的城际公路网，密集蔓延着由干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路以及城市轨道结成的“四网融合”立体交通系统，而且恢宏罗列着由“通道+枢纽+网络”支撑而成的物流运行体系，同时智慧一体化交通服务平台灵敏串起与无缝组连各类交运基础设施，都市圈之间的地理边界几近消失，城市之间几乎连成一体，人们不再有行政边界的割裂感与存在感，跨城顺畅与便捷通勤成为常态。

经济高质量发展的主引擎

置于全球范围观察，都市圈的创建显然不是新鲜之事，但对于中国来说却具有十分明显的战略创新意义。首先，国家级都市圈打开了经济持续增长的全新版图。都市圈是城镇化空间中人口最为密集的区域，消费群体总量大、收入水平高、消费能力强，容易叠加出更充实的经济内生发展动力；不仅如此，都市圈是技术创新策源地与应用高地，产业集群加速形成的过程也是有效投资扩张的过程，尤其是投资驱动下的战略新兴产业与未来产业不仅是经济结构优化升级的主动力，更是非常活跃的经济增长极；另外，不同梯次的产业在城市间有序转移，合理的分工与优良的布局可引导生产要素配置的边际改善，同时产业的协同共振还会引爆区域经济增长的动力源；更为重要的是，都市圈中本就存在较为强大的市场自组织能量，如产业的跨界合作，数字技术要素的跨区域流动等，而受到都市圈生态环境的催化，市场化力量必然推动各种行政化壁垒的进一步解构，市场活力也得以加速释放。

其次，国家级都市圈拓展了区域一体化与同城化以及提高资源配置效率的全新视野。按照规定，很多城市是没有资格修建地铁的，但纳入国家级都市圈后，核心城市便可将地铁延伸至圈内城市，比如武汉都市圈获批后，武汉地铁11号线并延伸至了鄂州，使得鄂州成为湖北第一个跨入“地铁时代”的地级市；同样，广州都市圈获得批准之前，广州与佛山之间早就铺设了三条地铁线，而待批中的北京和上海都市圈也是地铁先行，其中上海地铁11号线早就延伸到了苏州昆山，北京地铁22号线不久也将延伸至廊坊。另外，即便是地铁难以触达的都市圈边缘城市，也可通过市域铁路与地铁以及高铁等交通枢纽实现无缝接驳。网络化与快捷化的基础设施体系不仅打破了都市圈中的地理位置局限，缩短了要素配置的时空距离，也有效降低了要素流动成本和放大了要素配置效率。

再次，国家级都市圈扩开了提升城镇化以及公共产品与服务均等化水平的全新空间。目前我国城镇化率超过了65%，人口从乡村流向城市、从外围城市流向核心城市的特征非常明显，不少超大特大城市由此产生了房价上涨、交通拥堵、环境恶化、土地供需矛盾突出等一系列“城市病”，为此需要借助都市圈的产业转移功能予以破除与消解。一方面，高端产业继续留在核心地区，而非核心功能疏解扩散至周边中小城市，并在外围形成若干专业化产业功能区，包括人口在内的生产要素不再按照区域而流动，而是跟随着产业的位移而流转，核心城市人口聚集与公共产品供给不足的矛盾得以缓解；另一方面，教育、医疗、养老等公共设施也将跟随着产业聚集与人口流动方向进行配置扩容与升级完善，原来仅存在于核心城市的许多稀缺服务产品也广泛外溢到整个都市圈并惠及到更多人群，区域性与全国性服务均等化水平由此大幅提升。

第四，国家级都市圈搭建了城乡均衡协调发展的全新载体。都市圈的本质是高度融合的城乡生产生活空间，城乡落差是明显存在的客观事实，但好在都市圈可以为城乡融合发展提供空间载体，除了都市圈中心城市以较强的区域集聚与辐射功能对周边地区产生显著的正外部性外，小城镇及乡村地区也可以充分利用都市圈的各类资源条件，挖掘自身资源优势，建构起策应圈内不同层级城市需求的特色产业，而更重要的是，都市圈在促进基础设施通达均衡布局的同时，也能加快公共服务向乡村的延伸步伐，带动农村经济与社會的全面发展，从这个意义上说，国家级都市圈实际就是乡村振兴的重要地域依托。

最后，国家级都市圈创造了城市协同发展的全新能量。都市圈内各城市通过产业分工找到各自明确的定位和功能，借助产业协作机制实现都市圈内资源的合理高效配置，由此提高了城市的整体竞争力，同时，都市圈通过核心城市和周边城市、小城镇的交通互通与空间相向等发展态势，为城市间交换比较优势提供可能性，既可降低中小城市获取资源要素的成本，也可拓展中心城市的产业布局宽度，最终实现价值共赢；另外，目前国内存在10个城市群，但城市之间的关系较为松散，发展红利很难传递扩散，而不同的是，都市圈的空间结构扁平化，所属区域经济社会关联更为密切，人才、资金、信息、技术等创新要素具有稳定和全域流动特征，完全可以为城市群进行新的赋能加力，引导城市群迈向高质量发展阶段。

协同是都市圈运行的主旋律

按照国家发展改革委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，到2025年，要形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居并具有全球影响力的现代化都市圈，同时，已批的12个国家级都市圈均公布目标清晰的建设规划，接下来的关键就是落实与推动，尤其是都市圈的利益协同与动能共振将成为检验宏观政策与微观规划成色与效用的最重要指标。

都市圈辖不同城市，而城市嵌入于行政区内，且南京都市圈还跨越了省行政边界，待批的北京与上海都市圈跨界范围更广，其中很可能发生扭曲市场的行政干预现象；即便是在同一都市圈内，不同城市基于自身利益的最大化，也难免不会展开零和博弈，诸如产业趋同的沉疴痼疾势必愈演愈烈；与此同时，核心城市的产业转移存在周期抑制，资源要素溢出过程中不排除会产生“虹吸效应”，使得中小城市与中心城市的差距进一步拉大，城市与区域经济协调发展的正常程序以及一体化进程由此被打断。基于此，亟需建立起推动都市圈建设的协同治理制度与机制。

首先，要创建多层级的政府协调体系。针对不同的跨界区域，都市圈可以建立省级或者跨省发展委员会或专项机构，实施联席会议制度，对跨界合作建设等有关重大事项进行指导、协调和提供支持，在此基础上，建立市级实体工作机构作为执行协调层，同时市辖各区成立协调小组；为防止协同过程中出现“搭便车”与“公地悲剧”，必须明确各层级协调机构的权责内容与界限，同时提高决策与沟通信息以及执行反馈结果的及时性与透明度。

其次，要创建多维度的协同制度体系。一方面，都市圈范围内的城市规划部门可合作建立“共编、共审、共管”的一体规划机制，提升跨界协同规划实施效率和质量，并在市级层面构建统一的规划管理信息平台，推动基础资料数据、各级各类规划成果动态共享和规划管理信息的通报、备案，同时强化规划横向传导，推动都市圈规划与城市群规划、城市规划等有效衔接；另一方面，可鼓励不同城市跨界共同组建合作集团或创新联合体，并从最高协调机构层面对实体合作机构进行奖励与补贴；此外，可充分引入市场化力量， 支持社会主体共建合作园区以及区域协同创新平台，鼓励智库参与都市圈建设决策咨询，建立健全第三方评估机制。

再次，要创建多功能的利益分配体系。土地、财税与投资的平衡协调是都市圈跨界合作过程中最为敏感的三大利益点位。对于土地资源，可在跨界合作区内推进创新土地发展权协调机制，其中针对重点发展区域的土地束缚情况，可向都市圈发展委员会提出申请，通过跨区域增减挂钩等形式在合作区其他行政区域内进行平衡，实现要素向优势地区集中。对于财税收益，可建立利益保障机制，通过签订协议等方式，就跨界合作项目的税收分配范围、分配办法等达成共识，以稳定合作各方的预期，最大程度降低地方政府单方面对收益分配的干预。对于投资管理，可考虑以参股的形式成立政府引导基金，以城市税收额确定参股比例，同时组建对跨市域投融资平台，专项负责跨市重大设施投资、建设与运营。

最后，要创建多渠道的耦合开放体系。“都市圈”不是“势力圈”与“封闭圈”，而是“市场圈”与“开放圈”，虽然单一国家级都市圈不可随意扩大边界，但每一个都市圈可以“破圈”，“双圈”之间更可联动与耦合，实现空间结构的相互重组，由此带动周边节点城市的加入，相应叠加出都市圈的更多网络节点、更强网络结构与更高的网络密度，通过都市圈自身的扩展效应、都市圈作为增长极的带动效应、都市圈核心城市连接形成发展轴的拓展效应、网络化的结构效应，不断提升城市能级，辐射带动外围城市逐渐成长为次级核心城市，由单中心都市圈向多中心都市圈迈进，最终形成由多中心—网络化城市群簇拥的国家级都市圈。