政务信息化项目中系统集成费快速估算模型研究

文/杨杰 王翠 李赫 任河

一、概述

随着信息技术高速发展，新产品及其功能日趋专业且多样，用户难以从单一厂商获取所需的全部产品。为了防止过度依赖，用户也会考虑多厂商的产品。如何将多厂商的产品整合为满足用户需求的统一系统，催生了计算机信息系统集成服务。

关于计算机信息系统集成定义， ITAA（美国信息技术协会）认为是将多种产品和技术整合成一个完整方案的过程； IDC（国际数据公司）认为是将软件、硬件和通信技术组合起来为用户解决信息处理问题的业务。徐进鸿认为“系统集成既要从个体出发选择各个适当的计算机软硬件设备，更要从全局考虑，组合、搭配、联结硬件设备、软件系统、数据库系统和网络系统”[1]；徐晓新认为是“将不同的软、硬件产品根据用户需求构建成统一的系统，并在此基础上为用户开发专门定制的应用软件，以满足用户的个性化需求”[2]。《计算机信息系统集成资质管理办法(试行)》(信部规〔1999〕1047号)中定义，计算机信息系统集成是指“从事计算机应用系统工程和网络系统工程的总体策划、设计、开发、实施、服务及保障”。

由此可见，信息系统集成是一项综合性工作，涉及范围广、专业类别多，工作量和复杂度难以衡量，费用也难以快速精确计算。本文针对政务信息化项目的系统集成费计取进行分析。

二、系统集成费计取现状分析

系统集成费是指在政务信息化项目实施中，信息系统集成工作的相关费用。目前，系统集成费计取暂无国家标准[3][4]，各地在政务信息化项目中，对于系统集成费的计取基数和计取比例也各有不同。

（一）地市层面

柳州市、福州市等地市先后出台了相关的管理办法，给出了系统集成费计取的指导意见。《柳州市本级信息化建设项目预算支出标准（试行）》（柳财审〔2020〕16号）规定：以“软硬件设备费用总和”为计费基数，施工地点较为集中的项目，按照3%～6%的区间计取，施工地点较为分散的项目，按照4%～8%的区间计取。《福州市政府投资信息化项目管理办法》（榕政综〔2021〕366号）将系统集成和培训费合并，按不高于工程费用5%的比例取费。

（二）省级层面

各省、直辖市在系统集成费计取方面也进行了探索，2006年《上海市市本级信息化项目支出预算编制及管理指南（试行）》规定“系统集成费的取费一般不超过系统软硬件购置费的8%”；北京市政务信息化项目通常按照“软硬件设备购置费”的6%～8%计取系统集成费。

山西省、湖北省和辽宁省陆续出台了相关政策。其中，山西省发布的《省直部门信息化建设项目支出预算方案编制规范和预算编制标准》（晋财建〔2018〕182号），规定系统集成费“以软件产品购置费为取费基础，按照8%～15%的费率计取”；《湖北省省级信息化类项目支出预算编制标准(试行)》(鄂财预发〔2020〕43号)规定“系统集成费以软件产品购置费为取费基础，按照6%～8%的费率计取”；《辽宁省省级政务信息化建设项目预算申报指南》（辽财办函〔2021〕382号）规定系统集成费费率“综合考虑系统规模、系统复杂度、设备数量、部署难度等因素按5%～8%计取”。

（三）国家层面

国家层面，2007年国家发展改革委公布的《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》（现已废止）中，附表4项目投资估算表的附注描述为“系统集成费为硬件设备购置费和系统软件购置费合计的 6%～8%”。

2020年，工业和信息化部规划司委托编制的《信息化项目建设预算定额》中，参照“建筑工程类”预算定额计算方式，将系统集成工作细化为硬件集成、软件集成和系统集成三大类，并针对每种设备给出了集成工作所需的人工、材料和机械的数量及单价[4]。

（四）存在的问题

由于系统集成费计取暂无国家标准，各地在估算和评审方面存在一定差异，计取较为随意，评审时的依据也不充分，存在一定的人为操作空间。 《信息化项目建设预算定额》中的计算过程较为复杂，不适用于投资估算，同时，未考虑项目性质、项目类型、建设地点等因素对于系统集成工作的影响。

三、信息系统集成工作重要影响因素分析

信息系统集成工作与信息化项目的特征密切相关，通过对系统集成公司、科研院所、大专院校的多位项目经理和专家学者的调研访谈，普遍认为项目性质、项目类型、建设地点、建设规模和建设内容等是影响信息系统集成工作的重要因素，如图1所示。

图1 影响信息系统集成工作的重要因素

（一）项目性质

项目性质是指项目是否涉密，相比非密项目，涉密项目对人员素质要求更高，在项目管理、实施场所和设施、实施方式、沟通方式等方面有严格要求，因此管理、人工、时间等成本相对更高。

（二）项目类型

项目类型分为新建项目和升级改造项目。新建项目无需考虑与已有系统的集成。升级改造项目需要对现状进行充分调研，了解现有系统的技术架构、网络、安全、软硬件设备及应用系统现状，并考虑与现有系统的集成问题。因此，升级改造项目的前期调研工作量较大，在系统深化设计阶段需要综合考虑现有系统的各种情况，制定利旧方案和集成方案，同等条件下，升级改造项目相较新建项目会有较大的工作量和较高难度。

（三）建设地点

建设地点主要包括数量和环境两个因素。

数量因素，是指建设地点数量（同一大楼或同一大院内的多个房间视为一个地点）。通常同等规模的建设项目，建设地点越多，交通、时间和人工成本越高。

环境因素，是指建设地点的内部环境和周边自然环境。内部环境是指设备部署地点是否具备良好的工作环境和操作空间；周边自然环境是指建设地点的具体位置，如偏远山区，交通不便，通电、接网难度大，会增加工作时间和交通成本，并需要投入更多精力防范施工的安全风险。

（四）建设规模

建设规模是指项目中涉及的软硬件设备类型和数量。通常同等规模的建设项目，设备类型和数量越多，集成工作量越大，对于人员的专业水平要求也越高。

（五）建设内容

建设内容指项目中涉及的主要内容，其中，外场设备、信息安全设备、软件开发和开源软件四项内容对集成工作影响较大，具体如下。

1.外场设备

外场设备是指视频监控、测速雷达、交通信号机、小型气象站等部署在室外的各类物联网设备，其对应的中心管理系统费用通常会计入系统集成费取费基数，而本身的购置费用则不计入，但实际集成工作中需要进行数据对接、联合调试。因此，外场设备的种类、数量越多，集成工作的复杂度和工作量越大。

2.信息安全设备

信息安全设备包括防火墙、入侵防御、安全网关、网闸等，系统集成工作需设计安全设备的防护策略以确保系统安全。同时，对于有明确等级保护要求的项目，还需要配合编制各项信息安全制度和规范。通常信息安全等级越高，所需的信息安全设备越多，复杂度和工作量越大。

3.软件开发

对涉及定制软件开发的项目，系统集成单位需配合软件开发单位进行系统部署、联合调试等工作。由于软件开发费通常不计入系统集成费取费基数，因此，系统集成费无法体现这部分工作量。

4.开源软件

部分建设项目需要使用开源软件，系统集成工作中需考虑开源软件的安装及适配，由于开源软件为免费软件，因此，系统集成费无法体现这部分工作量。

（六）影响因素重要性排序

通过对多位项目经理和专家学者的调研访谈，影响信息系统集成工作量和复杂度的因素按照重要性排序为“项目性质〉建设内容〉建设地点〉项目类型〉建设规模”。其中，项目性质的影响最高，主要是因为整体的管理方式、管理过程、人员使用不同；建设规模的影响相对最小，主要是因为规模越大、软硬件设备的投资越高，系统集成费用也越多。后续，将对影响因素按重要性排序赋予不同的分值，以辅助系统集成费的快速估算。

四、基于项目特征的系统集成费快速估算模型

本文提出，基于项目基本特征对政务信息化项目系统集成工作的重要影响，构建系统集成费快速估算模型。

（一）快速估算模型

快速估算模型以“软硬件设备购置费”为取费基数，综合考虑不同项目的特征，公式如下：

其中，Bl为计取比例下限，U为项目性质取值，C为建设内容取值，S为建设地点取值，T为项目类型取值，Q为建设规模取值。

1.计取比例

各地区的系统集成费计取通常设置上限和下限，Bl为计取比例下限，Bh为计取比例上限，B为计取比例区间，B=Bh-Bl。

2.各影响因素取值

根据重要性的高低，为不同因素赋值，项目性质5分，建设内容4分，建设地点3分，项目类型2分，建设规模1分。则各项因素的权重系数如表1所示。

各项影响因素的取值区间如图2所示。

图2 各影响因素取值区间

（二）模型应用实例

在实际工作中，对于政务信息化项目的“项目建议书”和“可行性研究报告”的编制和评审，采用“快速估算模型”，可以快速估算系统集成费，有效区分不同项目的系统集成费的计取比例，提升了工作效率，取得了较好的效果。“快速估算模型”应用实例如下。

1.计费区间（B）和快速估算模型

各地区政府投资主管部门，大多以8%作为系统集成费计取比例上限，计取比例区间主要为2%至4%。因此，实际工作中，笔者采用8%作为计取比例上限（即Bh=8%），计取比例区间选取中间值3%（即B=3%），计取比例下限为5%（Bl=Bh-B）。则对应的快速估算模型如下：

2.项目性质因素取值（U）

项目性质的取值上限为xu×B=5/15×3% =1%，则取值范围U∈[0,1%]。由于本文在项目性质方面只划分了普通项目和涉密项目两类，因此，即普通项目为0，涉密项目为1%。在实际工作中，如有需要，可以根据项目的密级在0至1%的区间内再进行详细划分。

3.建设内容因素取值（C）

建设内容的取值上限为xc×B= 4/15 × 3% =0.8%，则取值范围C∈[0,0.8%] ，建设内容中主要涉及外场设备、信息安全设备、软件开发和开源软件四项因素，每项因素按照相同权重考虑，因此，各因素的取值范围均为0至0.2%，具体如下：

其中，c1为外场设备，可结合外场设备的种类、数量多少确定具体取值；c2为信息安全设备，可根据信息安全等级的高低确定取值；c3为软件开发，可根据是否包含定制软件开发及内容多少确定取值；c4为开源软件，可根据是否包含开源软件及内容多少确定取值。各项因素的取值参考示例详见图3。

图3 各项影响因素的取值参考

4.建设地点因素取值（S）

建设地点的取值上限为xs×B=3/15×3%=0.6%，取值范围S∈[0,0.6%] ，建设地点主要涉及点位数量和环境两项因素，每项因素按照相同权重考虑，因此，各因素的取值范围均为0至0.3%，具体如下：

其中，s1为建设地点数量，数量越少取值越小；s2为建设地点环境，可根据自然环境、交通条件以及内部环境等因素确定取值，条件越好取值越小。各项因素的取值参考示例详见图3。

5.项目类型因素取值（T）

项目类型的取值上限为xt×B=2/15×3% =0.4%，取值范围T∈[0,0.4%]，即新建类项目取值为0，升级改造项目取值为0.4%。

6.项目规模因素取值（Q）

项目类型的取值上限为xq×B=1/15×3% =0.2%，取值范围Q∈[0,0.2%]，设备的类型和数量可以划分为一般、较多、非常多等三个等级，对应取值分别为0、0.1%、0.2%。

7.各项因素取值汇总

系统集成费各项影响因素的详细取值如图3所示。

实际工作中，各地区可根据当地政府投资主管部门的要求，对计取比例上限、下限进行调整，也可以根据政务信息化项目的特点，对权重分配进行调整，从而构建符合本地特征的系统集成费快速估算模型。

五、结束语

本文结合政务信息化项目特征，分析了影响系统集成工作量和复杂度的重要因素，并在此基础上，构建了系统集成费快速估算模型。该模型在政务信息化项目的“项目建议书”“可行性研究报告”的编制和评审过程中，取得了较好的效果，提升了工作效率。未来，将持续完善和优化这一模型，进一步细化政务信息化项目特征影响因素的指标体系和取值范围，提升系统集成费编、审工作效率，促进系统集成费编、审工作的精细化和标准化。