韧性城市建设要“强基层”

郑智维

郭媛媛全国政协委员

近年来，全球气候变化加剧，城市化进程加快，各地极端天气频发。

自然灾害与极端天气频发，势必会给群众带来巨大的生命财产损失。仅2023年7月，我国因洪涝、台风、地质灾害和干旱灾害等就造成1601.8万人次不同程度受灾。其中，因灾死亡失踪147人，直接经济损失达411.8亿元。

作为人类居住的主要聚集地，城市一旦遭遇灾害就容易产生风险连锁效应，带来巨大的生命财产损失。

作为贯彻新发展理念的重要载体，城市是构建新发展格局的重要支点。实现城市安全治理关口前移，从被动应对到主动防御转变，建设韧性城市是风险防控的战略选择。

在全国政协委员、首都经济贸易大学特大城市社会发展研究院副院长郭媛媛看来，在自然、社会不确定因素、未知风险面前必须更加重视基层应急处置、动员、协同应对的“韧性”建设问题。

韧性建设存短板

韧性安全是城市运行的重要基础，是城市可持续发展的重要内容。作为推动城市安全发展的战略选择，韧性城市受到各方的普遍关注。

所谓韧性，是指城市像弹簧一样，能从容应对外界压力，并快速恢复原状。韧性城市，强调城市能够凭自身能力抵御灾害、减轻灾害损失，并合理调配资源以从灾害中快速恢复过来。

“目前来看，韧性城市的基层韧性建设还存在诸多短板。”郭媛媛表示，无论是城市社区等对突发事件的应急处置，还是公众对不确定的安全风险应对，均有薄弱环节。

郭媛媛建议，可从畅通社区基层信息数据联系、建立联动平台方面着力，进一步夯实城市应急协同、组织、动员的基础。

具体而言，通过搭建城市治理资源信息共享平台，建立常态化社会联动机制，保障社区平急两用信息交流和数据要素流动通畅。将社区内居民、单位等纳入信息系统，持续提高社区治理智慧化水平。

与此同时，建构具有动员功能的社区基层组织，从而在社区基层应急体系机制中发挥调动、组织志愿服务和志愿人员的作用。

“要建立规范、科学的社区基层平急两用组织，以及管理韧性结构、框架。”郭媛媛建议，通过完善社区网格化管理，保证灾害应急、应对时社区发布的信息能准确及时传达到居民，居民遇到困难能快速找到社区相关工作人员求助。

健全应急机制

在提升城市治理效能的同时，防范化解城市运行中的风险、提高城市的韧性重要而迫切。梳理各地的“十四五”规划纲要不难发现，上海、北京、广州、深圳等国内超大城市中都明确提出打造“安全韧性城市”目标。

随着城镇化进程加快，城市面临的不确定性因素和未知风险也在不断增加。作为一种城市风险治理的新思路，韧性城市的重点是提升城市系统自身组织、功能协调、适应不确定性的能力，从而提高城市应对外界风险的抵御能力。

“目前来看，基层政府与公众在应急协同、应对、处置的规定、标准方面仍有模糊之处。完善城市应急响应与扶助、救助体系，厘清相关各方责任、义务边界，健全应急管控机制。”郭媛媛说。

城市规模越来越大，运行越来越复杂。郭媛媛建议，以城市为应急管理的主体，通过制定专门的城市地方性法规，对城市政府管理部门及参与应急响应、扶助、救助各方在应急事务中的责任、义务、行为边界等作出明确的界定，从而使应急事务中各方主体行动、作为等有法可依。

“要强化政府主导的城市应急管控体制、机制。”郭媛媛建议，在健全灾难应急处置流程环节同时，加强城市应急管控社会治安管理能力和水平训练，强化应急管控军地协同体系、机制建设。

在灾害应急中城市内部各组织协同方面，要建立多层次、优结构的应急生态格局。

“首先要对可能出现的自然、社会性的灾害进行细化分类、分级、分层；然后制定行政协同、基层互助的应急体系、预案，在此基础上，建立跨层级、跨社区应急协调体系和行政组织、动员机制。”郭媛媛说。

提升基层应急水平

2月19日，中央全面深化改革委员会召开第四次会议，会议审议通过了《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》。

本次会议提出，健全保障机制，加大基础性投入，根据地区人口数量、经济规模、灾害事故特点、安全风险程度等因素，配齐配强应急救援力量。要强化对基层干部教育培训，提升社會公众风险防范意识和自救互救能力。

如何提升社会公众风险防范意识和自救互救能力？

“通过提升公众应急素质，可培养居民参与创建韧性城市的集体责任感；组织社区活动，可打破社区居民间的社交隔离，提高居民共同参与社区及其应急任务的主体意识；定期开展应急方面的讲座和科普活动，强化居民面对灾害风险应急意识和专业知识储备。”谈及提升公众应急水平的措施，郭媛媛说。

在自然、社会不确定因素、未知风险面前必须更加重视基层应急处置、动员、协同应对的“韧性”建设问题。

此外，提升社会公众风险防范意识和自救互救能力，还需要吸纳居委会、业委会、社会组织、居民代表、志愿者参与平常社区治理，并不定期开展防灾教育和防灾演练，提高居民自助、互助意识及应急处置能力。

自救互救能力的提升，离不开专业技能和设备的加持。为此，郭媛媛建议，探索建立每个社区一支居民应急救援队伍，应急时能组织具有专业知识的居民，参与对社区基层应急监督、协助公众，同时建设配备常规应急设备的“社区应急服务站”。