涉组织未成年人进行违反治安管理活动犯罪案件办理

董蕙竹　于红燕

办案要旨

检察机关立足未成年人全面综合司法保护，在依法办理组织未成年人进行违反治安管理活动犯罪案件的过程中，坚持从“治罪”向“治理”转变，在引导侦查、监督立案、精准定罪、依法一体履职的同时，打出“检察建议+专项报告+数字赋能”组合拳，发出诉前检察建议，督促行政机关依法履职；深挖细查案件背后的社会管理漏洞，形成专项报告，提出解决建议，向党委政府汇报，引起重视支持，填补管理“真空”；主动搭建大数据模型，深挖类案线索，实现系统治理、诉源治理。

案情回顾

［基本案情］2022年2月中下旬至5月底，陈某某作为某KTV经营者，分别与王某、任某等人合作，由王某招募多名未成年男性到该KTV进行营利性陪侍活动，由任某负责招募和管理多名未成年女性到该KTV进行营利性陪侍活动，由董某某、于某某、赵某某负责点台、收款、安排住宿等协助工作。陈某某负责店内整体经营活动，向王某、任某收取固定租金，按成本价向王某、任某提供酒水、果盘等，王某、任某负责通过未成年男性、女性陪侍客人赚取陪侍费、房间费。

［办案过程］2022年3月，山东省青岛市黄岛区人民检察院（以下简称“黄岛区院”）办理许某故意伤害案过程中，犯罪嫌疑人许某供述曾与其他未成年人共同在某地KTV从事有偿陪侍。办案检察官初步核实该线索后，列出详细的侦查取证提纲，充分发挥黄岛区院派驻公安机关“U18”警队（未成年人案件专门办理警务机构，“U18”指Under18，意为未满18周岁的未成年人）未检检察官办公室的优势条件，引导公安机关开展案件的侦查工作。经公安机关侦查，发现陈某某等6人组织10余名未成年人进行营利性陪侍活动的犯罪事实，检察机关依法监督公安机关对陈某某等人组织未成年人进行违反治安管理活动罪一案立案。案件移送审查起诉后，黄岛区院通过请示上级院、会商座谈等，逐一解决了组织未成年人进行违反治安管理活动罪中是否要求有暴力、胁迫或者诱骗等手段，组织的未成年人是否必须达到3人等问题，准确定罪量刑，对6人依法提起公诉。

在办理该刑事案件的过程中，黄岛区院围绕娱乐场所存在未成年人营利性陪侍问题开展调查核实，发现行政机关对于未成年人保护存在履职不力的情形，遂启动行政公益诉讼诉前程序，于2022年7月，依法向相关单位制发诉前检察建议，督促被建议单位及时履职。同时，黄岛区院调研发现，“酒吧”不属于娱乐场所，对于未成年人进入以酒类为主营业务、不存在歌曲点播设备的“轻吧”等场所由谁监管问题法律规定不明，遂将调研情况形成专项报告并呈报区委。

为進一步扩大治理成效，黄岛区院以本案为切入点，将监督阵地前置，构建大数据监督模型，与社会治理中心和公安机关实现数据联通，对12345涉未成年人投诉信息和110专线涉未成年人信息进行智能筛查，主动发现线索，提升对营业性娱乐场所等不适宜未成年人进入的场所违规接待未成年人案件的监管力度，实现了“办理一案、治理一片”的良好效果。

［办案结果］2022年10月31日，黄岛区院以陈某某等6人犯组织未成年人进行违反治安管理活动罪起诉至山东省青岛市黄岛区人民法院。2023年2月23日，青岛市黄岛区人民法院作出一审判决，判处该6名被告人有期徒刑1年至6个月不等刑罚，现判决已生效。在社会治理层面，黄岛区院能动履职，相关诉前检察建议均被采纳。根据黄岛区院呈报区委的专项报告，区委政法委牵头召集19家单位召开联席会议，制定专项整治方案，成立工作专班，结合检察机关建议明确了“酒吧等场所接纳未成年人情形”的监管部门为市场监管部门，弥补了法律空白。通过搭建大数据平台和数字模型，从海量数据中梳理出营业性娱乐场所违规接待未成年人等涉未成年人领域的问题共85项，经初查及监督公安机关立案，组织未成年人进行违反治安管理活动罪的案件立案数量从2021年的1件，上升至2023年8月的15件37人。

办案思考

组织未成年人进行营利性陪侍活动，侵犯未成年人的身心健康，扰乱社会管理秩序，是亟需刑法惩治的犯罪行为，也是需要系统治理的社会问题。在办理此类案件过程中，检察机关应充分发挥政治智慧、法治智慧、检察智慧，推进一体化办案、协同化履职、数字化赋能、诉源治理，提升办案质效，努力实现未成年人权益综合保护最大化。

（一）做优一体化办案，推动整体履职能力提升

检察办案应充分发挥检察一体化机制优势，基层院对于办案中的法律适用等难题，应及时向上级检察机关请示、汇报，依托上级机关支持，增强监督力度。黄岛区院在办理陈某某等6人组织未成年人进行违反治安管理活动犯罪案中发现，公安机关对于组织未成年人进行违反治安管理活动罪的定罪标准存在困惑，尤其是组织的手段是否必须为暴力、胁迫或者诱骗等，组织的未成年人是否必须同时达到3人，持续多久构成犯罪等方面，影响了公安机关的侦查办案质效。对此，黄岛区院及时向上级院汇报，在上级检察机关的支持下，搭建了涉未成年人案件市区两级政法机关常态化会商机制，针对组织未成年人进行违反治安管理活动犯罪案件中的组织行为、主观明知、组织内容以及出罪条件等疑难问题两次会商并形成会议纪要，明确证据标准：组织未成年人进行营利性陪侍活动属于违反治安管理活动的行为，需要达到同时组织3人才符合刑法对“组织”行为的文义解释，该组织手段包括但不必然有暴力、威胁等；不必限定持续多长时间才达到犯罪的程度，要结合案件具体情况，如被组织未成年人的人数、年龄、有无色情服务等情形进行综合评判，尤其重点打击未成年人年龄低于14周岁、存在淫秽表演等情形。同时实行类案庭审观摩评议机制，邀请全市部分政法干警观摩庭审。通过会议纪要和实践实战，有力地指导了此类案件的办理，确保了刑事犯罪的精准认定。

（二）坚持协同履职，着力凝聚未成年人保护合力

未成年人保护是全社会的共同责任，单靠检察机关一家单打独斗难以形成合力，实现全面综合保护。在司法办案中，检察机关处于承上启下的中间环节，要善于发挥协同作用，努力融合多方力量。一是要强化检警融动。检察机关与公安机关要在相互配合、相互制约中形成合力，一体推进执法司法制约监督机制建设。黄岛区院针对公安机关办理未成年人案件专业办案力量不足、经验不够等问题，通过检察建议推动其成立了全省首支未成年人警务机构“U18”警队，并在该警队设立了全国首个派驻未成年人警务机构的未检检察官办公室。在案件办理中，黄岛区院充分利用这一便利条件，对于涉未成年人案件及时介入侦查引导取证、积极协作、全程监督，共同提升办案质效。该项创新做法被写入最高检《未成年人检察工作白皮书（2022）》。二是注重与相关行政部门协调联动。政府保护是未成年人的“六大保护”之一，司法办案中应加强与行政部门的协调配合，凝聚未成年人保护合力。黄岛区院在办理案件过程中，针对部分娱乐场所存在未成年人营利性陪侍问题，发出诉前检察建议，并全程做好与被建议单位的沟通协调，得到了被建议单位的充分理解和认可，保证了检察建议的落地见效。同时，对于未成年人营利性陪侍问题衍生的社会治理难点，黄岛区院在全面深入调研近年来执法司法情况的基础上，主动联系公安机关、消防大队、综合行政执法局、市场监管局等职能部门召开联席会议，群策群力剖析问题根源，集思广益寻求解决办法，为后期开展专项行动统一了思想、凝聚了合力。

（三）注重数字赋能，提升检察监督质效

检察机关办理涉未成年人案件，应当深化运用数字检察理念，利用“数字要素”推动诉源治理，赋能未成年人保护提质增效。黄岛区院在办理本案过程中发现，组织未成年人营利性陪侍已经初步形成产业链条。经进一步走访调研发现，群众对此类现象高度关注并深恶痛绝亟需检察机关进一步强化法律监督。为进一步向前拓宽法律监督线索来源，黄岛区院结合实践需求研究建立了“润心”未成年人保护法律监督模型。该模型数据来源主要包括社会治理中心12345投诉信息和公安机关110专线信息两大类，其中，社会治理中心相关数据通过统一数据端口的形式与模型联通，实现即时传送、全程共享；公安机关110专线数据通过定期导入该模型的形式，与社会治理中心数据汇集。模型中数据筛查环节，主要通过设置关键词后搜索的形式进行。数据搜索后以一个月为统计口径进行归类统计，对于同一地点出现的持续投诉进行黄、橙、红三级风险预警，出现2次的，数据筛查结果提示为黄色预警信号；出现3次的，为橙色预警；出现3次以上的，为红色预警。检察官将上述预警信息作为重点线索进行跟踪，与相关部门核实办理情况，对于其中程序上办结但实质未处理或处理不到位的情形及时开展监督，实现由传统的“被动受案、个案办理”监督模式向“主动办案、类案办理”转变。

（四）加强诉源治理，力求“以案促治”

检察机关在依法履职过程中，要坚持问题导向，多视角、多维度深入开展调查研究工作，剖析办案数据背后的深层次问题，精准提出治理的措施和对策，必要时主动向党委政府汇报，发挥党委政府“法治参谋”作用，进一步深化治理成效。黄岛区院通过深入调研发现，实践中“未成年人进入酒吧由谁监管”难以破题。尽管《中华人民共和国未成年人保护法》第58条明确规定酒吧属于不适宜未成年人活动的场所，但在该法的罚则部分，并未明确哪个部门行使对酒吧的处罚职责，而仅在第123条以列举形式规定“由文化和旅游、市场监督管理、烟草专卖、公安等部门按照职责分工责令限期改正”。针对酒吧扰民等方面的投诉，文旅部曾先后两次进行答复称，酒吧、慢摇吧等以酒类为主要业务的场所不属于娱乐场所，故不应属于《娱乐场所管理条例》的管理范畴。由此，针对未成年人进入酒吧的监管陷入真空地带。黄岛区院在全面调研的基础上分析认为，《青岛西海岸新区三定方案》对有关市场监督管理部门的职责明确规定为“负责市场秩序的监督管理，依法监督管理市场交易、网络商品交易及有关服务行为”。因此，对于酒吧等不适宜未成年人进入的场所合法经营的监管职责应当归属市场监督管理部门。对此，黄岛区院及时撰写专项报告呈报区委。区委采纳了检察机关的建议，明确由市场监管局为责任部门，同时由区委政法委牵头召集19家单位召开联席会议，制定了专项整治方案，成立了工作专班，开展专项整治。市场监管局全面落实相关职责，在全区酒吧张贴“禁止未成年人进入”的标语，并开展不定期执法检查，弥补了酒吧监管的空白，保障了未成年人权益，净化了社会环境，实现了预防、监督、治理的多重效果。

点评

章春燕

（浙江省湖州市人民检察院第六检察部主任、四级高级检察官）

“最有利于未成年人原则”作为构建和发展我国未成年人法律体系的“帝王条款”，既是个案办理的权衡标准、法律解释的重要依据，也是弥补法律滞后性、由点及面从整体上推动未成年人保护制度发展与体系建构的动力。黄岛区院在本案办理中，以“最有利于未成年人原则”为指引，积极践行特殊、优先保护的司法理念，充分释放未成年人检察制度效能，在强化协同履职、推动数字化类案监督、促进诉源治理方面开展了积极探索。

一是将“理念原则”应用至“司法裁量”。2009年《中华人民共和国刑法修正案（七）》中增设了组织未成年人进行违反治安管理活动罪后，由于理论界和实务界对“组织”“等”立法语言的不同解释、在个案中对人身法益和秩序法益等犯罪客体价值的不同判断衡量，导致司法实践中出现了“同案不同判”现象。本案中，黄岛区院充分利用一体化办案优势，将“最有利于未成年人原则”适用于具体法律场景中，通过会议纪要和实践实战，补足该罪在罪状描述上的抽象缺陷，明确具体司法活动中对组织者、组织对象行为认定的标准和范围，在综合考量、审慎权衡各方利益的基础上，选择最有利于未成年人的解释方案，采取最有利于未成年人的协同举措，从而实现未成年人利益最大化。

二是從“个案智慧”推广至“类案经验”。自2018年1月至12月最高检开展未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作，未成年人检察开启了回应型能动司法的探路之旅。正如本案中，黄岛区院在系统解析个案的基础上，深化“侦查、调查、审查”的融合牵引，通过强化检警融动等创新性举措，聚焦“未成年人有偿陪侍初成产业化”的群众关切，改变传统监督过度依赖卷宗材料的静态、事后监督模式，主动出击，推进涉未成年人数据共享，构建“润心”未成年人保护法律监督模型，通过分级预警发现、锁定异常数据，筛查跟踪重点监督线索，发挥大数据对法律监督工作的提质增效作用，通过能动履职，加大保护力度，拓宽保护范围。

三是从“办案监督”延伸至“治理保护”。未成年人禁入场所监管缺位难题在酒吧治理上确为突出，如何将监督职责延伸到政府管理职能的行使或酒吧行业的运行当中，推进落实全面综合司法保护是检察机关的履职难点所在。本案中黄岛区院敢于担当，善于破题，坚持未成年人保护治罪与治理并重，将办案关口前移，针对类案发生的政府监管原因开展诉源治理。通过深入调研，精准把脉，主动向党委政府汇报争取，全方位凝聚共识汇聚合力，一定程度上堵塞社会治理漏洞，消除诱发未成年人犯罪和侵害未成年人合法权益的潜在隐患。这也启示我们，检察办案要勇于运用“最有利于未成年人原则”，善于在个案和实践中发现问题，填补未成年人保护的空白和盲区，不断完善未成年人保护的制度供给。

*山东省青岛市黄岛区人民检察院检察委员会委员、第三检察部主任、一级检察官［266555］

**山东省青岛市黄岛区人民检察院检察业务管理部副主任、一级检察官［266555］