涉非公经济控告申诉案件办理困境及纾解

张广超　许洪

摘 要：涉非公经济控告申诉案件的办理，是营造优良法治化营商环境的重点内容，关系到非公经济主体合法权益的保护和非公经济健康发展。针对办理涉非公经济控告申诉案件过程中所面临的线索发现难、案件定性难、相关配套机制不完善等现实问题，检察机关应当转变办案理念，通过建立公检法信息共享機制等措施拓宽涉非公经济主体控告申诉线索渠道，提升自身能力素质、邀请专家学者案件研讨等解决案件定性难问题，完善专题会商、联合培训以及案件质量评查等相关配套机制，为非公经济良好有序发展“保驾护航”。

关键词：涉非公经济控告申诉 立案监督 线索发现 定性处置 机制完善

党的二十大报告提出，毫不动摇鼓励、支持、引导非公经济的发展。2022年11月16日，最高检发布第三批检察机关涉非公经济控告申诉典型案例，以更好指导各地检察机关办理此类案件，服务保障非公经济持续健康发展。［1］其中，重庆市渝北区人民检察院（以下简称“渝北区院”）办理的“某商贸公司申请撤案监督案”入选该批案例，本文围绕该案办理的重点问题与典型意义，对司法实践中认真贯彻落实“办案和监督并重”理念，高质效办理好涉非公经济控告申诉案件等问题进行探讨，以期为相关案件的办理提供借鉴。

一、基本案情及办理过程

2014年，尹某某、黄某某挂靠某建设公司承包住宅项目。2015年1月，二人以该公司名义与某商贸公司就前述项目签订《钢材购销合同》，某商贸公司向前述项目供应钢材。履行过程中，尹某某、黄某某分两次向某商贸公司支付钢材预付款387万。某商贸公司收款后，尹某某、黄某某将其中的337万元以项目缺乏资金为由要求退回，用于上述项目资金周转。2019年初，某建设公司和某商贸公司就该337万元是否作为已付钢材款产生分歧。2019年1月，某建设公司向重庆市公安局两江新区分局（以下简称“两江分局”）报案。同年3月，两江分局以某建设公司被合同诈骗案刑事立案。某商贸公司于2019年4月起诉至安徽省合肥市某区法院，要求某建设公司支付货款本息1200余万元，安徽省合肥市某区法院以两江分局已对某建设公司被合同诈骗一案立案侦查为由，裁定驳回某商贸公司的起诉。某商贸公司不服两江分局立案决定，请求检察机关督促公安机关撤案。2021年5月，该案被交由渝北区院办理。

受案后，渝北区院控告申诉检察部门经审查后，认为需要两江分局说明立案理由。此外，鉴于该案系涉非公经济控告申诉，处理结果可能关系到涉案企业正常运转，渝北区院决定由副检察长包案，并抽调控告申诉检察部门、刑事检察部门办案骨干组成跨部门办案组协同办理本案。包案领导带领办案组听取涉案单位意见，调取收集相关证据，询问相关证人后查明：某商贸公司并未参与合同诈骗，其要求某建设公司支付货款本息一案被法院驳回后经营困难；两江分局立案侦查后2年内未对犯罪嫌疑人采取强制措施。

渝北区院认为，两江分局应当撤案而未撤案，故于2021年6月向其发出《要求说明立案理由通知书》。该局回复：尹某某、黄某某具有共同诈骗的主观故意和行为。

经审查，渝北区院认为某商贸公司并未参与合同诈骗，立案理由不能成立，同时两江分局在立案后的2年内未对犯罪嫌疑人采取任何强制措施，也未将案件移送审查起诉或者依法作其他处理，故于2021年7月28日依法向两江分局发出《通知撤销案件书》。次日，两江分局撤销案件。撤案后，渝北区院控告申诉检察部门与刑事检察部门对两家涉案企业开展释法说理工作，某商贸公司签署《息诉罢访承诺书》，同时打消了某建设公司担心公安机关撤案后对本案其他人员涉嫌其他刑事犯罪亦不追究的疑虑。

二、检察机关办理“某商贸公司申请撤案监督案”的经验做法

涉非公经济控告申诉案件办理，事关优质法治营商环境营造和保障非公经济健康发展，对司法机关办案履职提出更多要求和挑战，本案系涉非公经济领域公安机关久侦不决的刑事“挂案”，渝北区院能动履职，以跨部门联动做实做细释法说理、监督撤案、建章立制工作，高质效办结案件，对于检察机关依法、及时办理此类涉非公经济控告申诉案件，切实维护涉非公经济合法权益，具有重要借鉴意义。

（一）增进部门协作，汇聚内部合力

办理涉非公经济控告申诉案件，检察机关控告申诉检察部门应当加强与相关业务部门的沟通衔接，在案件办理过程中相互支持、相互配合，构建更加紧密衔接的横向一体化机制，发挥内部联动优势，增强法律监督整体效能，提升监督整体效果，凸显案件办理实效。本案中，渝北区院控告申诉检察部门与刑事检察部门组建跨部门办案组，深入研究论证焦点问题，逐一厘清法律关系，查清案件事实，集聚了办案合力，提升了办案质效。一是通过询问涉案人员尹某某、黄某某、某商贸公司负责人，查阅转账记录等方式，查实了涉案337万元货款的性质、走向，证实某商贸公司涉案人员主观上并无非法占有财物的故意，客观上不存在合同诈骗的犯罪事实。二是控告申诉检察部门与刑事检察部门通过联合走访某商贸公司、调取纳税记录等客观证据、听取侦查人员意见，查明某商贸公司囿于两江分局刑事立案后久侦不决，进而无法通过民事诉讼维护自身合法权益，其生产经营已经受到严重影响。控告申诉检察部门与刑事检察部门经研究会商认为两江分局存在“挂案”情形，需要两江分局说明立案理由。

（二）强化释法说理，实质化解矛盾

加强涉非公经济控告申诉案件释法说理，是实现并让社会公众感受到司法公正的关键环节，有利于案件各方当事人、社会公众精准认识检察办案需要遵循的原则，及时、就地化解矛盾。检察机关应当将释法说理放在与监督办案同等重要的位置，推动公平正义可触可感可知。本案中，渝北区院依托院释法说理中心为某商贸公司负责人、某建设公司负责人与办案组搭建了一个面对面平等对话与相互沟通的平台，通过阐明“刑事挂案”的定义、涉案罪名构成要件以及相应的法律后果等方式，帮助当事人理解检察机关督促两江分局撤销案件的理由与依据，解开当事人“法结”和“心结”，促使商贸公司自愿息诉罢访。与此同时，针对撤案后某建设公司多次反映“本案其他人员涉嫌其他刑事犯罪”的问题，渝北区院告知其报案后倘若公安机关作出不予立案决定，亦可依法向检察机关提出立案监督申请，进而解决了该公司的后顾之忧。

（三）完善案件办理方式，巩固办案成效

检察机关应当秉持“在办案中监督，在监督中办案”的司法理念，高质效办好每一个涉非公经济主体控告申诉案件，同时坚持问题导向，有针对性地解决办案难点。本案中，渝北区院采取院领导包案形式办理该案，并组建控告申诉检察部门与刑事检察部门联合办案组，过程中充分听取了某商贸公司的撤案监督申请理由与主要诉求，调阅核实了涉案挂靠协议、供货协议、账目记录等关键性客观证据，并通过实地走访、收集经营报表等方式，对其经营规模、纳税情况、运营现状有了深入细致地了解。渝北区院经审查认定并依据《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第25条第1款第（二）项的规定，依法监督两江分局撤销案件，为某商贸公司提供了“收集反馈+受理审查+依法移送+结案答复+释法说理”等一站式检察服务，缩短了案件办理周期，助力其快速脱离刑事诉讼，扫清货款本息追讨障碍。

三、办理涉非公经济控告申诉案件的困境分析

（一）涉非公经济控告申诉案件线索发现难

涉非公经济控告申诉案件的范围极为宽泛，分布于公安机关经济犯罪侦查部门或派出所、检察机关各相关业务部门、人民法院民事或行政审判部门。人民法院对于受理的涉非公经济民事或行政案件，具有自主立案、自主审理职权，案件当事人有且只有判决生效申请再审之后才可向检察机关申请监督，而检察机关对于人民法院的立案程序、审判程序无法实现同步监督，属于事后监督，具有明显的滞后性，当事人如果不及时向检察机关进行申诉，检察机关在无法实现同步监督的情况下，仅仅通过事后监督发现线索的难度较大。刑事案件亦然，依据刑事诉讼法第112条规定，公安机关认为有犯罪事实需要追究刑事责任时，其应当立案侦查。公安机关对于受理或发现的涉非公经济控告申诉线索，具有一定的立案、侦查自主性，检察机关对其立案审查程序和侦查程序同样缺乏同步介入审查和引导取证机制，检察监督亦具有滞后性。本案中，两江分局对某商贸公司涉嫌合同诈骗一案立案侦查前未听取渝北区院意见，立案后也未邀请渝北区院提前介入，某商贸公司也未及时向检察机关申请撤案监督，两江分局立案侦查后长达2年未能作出处理决定。渝北区院系收到交办案件线索后，方依法督促两江分局撤案。检察机关在仅仅依托现有的检察业务应用系统与司法办案方式，而无公安机关、人民法院紧密配合的情况下，发现涉及非公经济主体合法权益被侵害案件线索存在一定困难。此外，部分涉非公经济主体因担心有管辖权的检察机关不作为或处理不公而未直接向检察机关控告申诉，而是通过向政府信访部门、省（市）检察机关进行控告申诉，而不是直接向有管辖权的检察机关进行控告申诉，也一定程度上延误了监督线索的发现。

（二）部分涉非公经济控告申诉案件定性处置难

涉非公经济控告申诉等案件办理过程中，囿于合同诈骗、集资诈骗、职务侵占等罪名的法律规定较为笼统、缺乏实践操作性，不足以明确前述经济犯罪与一般民事经济纠纷的界限。部分涉非公經济控告申诉案件案情重大疑难复杂，刑事犯罪与经济纠纷往往交叉包容，区分罪与非罪、此罪与彼罪存在一定困难。以合同诈骗为例，对部分资金挪作他用，部分资金用于生产经营，后因疫情防控导致经营不善，到期不能归还资金的情形，认定是否具有非法占有的目的存有一定争议。前述情况下，公安机关难以精准把握案件定性，使得部分案件面临“诉、撤”两难的困境。本案中，公安机关、检察机关就相关涉案人员是否存在非法占有的主观故意存在一定争议，两江分局认为某商贸公司在明知没有供应钢材的情况下仍出具未注明款项系钢材预付款的发票，应认定其具有非法占有的主观目的，立案决定并无不当。而渝北区院在撤案监督中认为，从事实、行为、手段、后果综合来看，某商贸公司与某建设公司之间不存在合同诈骗事实，不宜因其提供了虚假发票片面认定其具有非法占有主观目的，两江分局立案理由不能成立，其自立案之日起2年以内，未能将案件移送渝北区院审查起诉或者依法作出其他处理，致使本案成为久侦未决的“挂案”。

（三）涉非公经济控告申诉案件办理的相关配套机制缺失

检察机关与公安机关、人民法院针对涉非公经济控告申诉案件办理的职责划分、定期会商、跟进监督、释法说理、司法责任追究等方面工作机制的缺失，一定程度上影响了案件办理质效。一是检察机关单兵作战现象普遍。涉非公经济控告申诉案件的办案主体包含警官、检察官、法官，办案资源分散于公检法机关，检察机关与公安机关、人民法院之间的协作不足。二是未能发挥评查导向作用。从目前来看，检察机关尚未依据案件质量评查相关法律法规，通过案件质量评查科学评价公安机关、检察机关、人民法院涉非公经济案件办理质量，加强对侦查人员、检察人员、审判人员司法办案的监督管理，缺少对“挂案”的联合评查机制，难以精准分析认定“挂案”成因。三是释法说理机制缺失。部分侦查人员、检察人员、审判人员将办案作为硬任务，认为办好案件才是硬道理，而释法说理是软任务，未将释法说理作为办案工作的有机组成部分，也未充分认识到矛盾化解工作的重要性，更未将释法说理质效作为办好案件的重要评价标准。此外，部分侦查人员、检察人员、审判人员在释法说理过程中往往套用仅需要更换案件当事人的万能模板，机械说理、生搬硬套，未能把握案件共性和个性之间的差异，事实叙述不清，未恰当运用证据，不足以针对性回应案件争议焦点。

四、对办理涉非公经济控告申诉案件的对策建议

检察机关应当依法充分履行法律监督职能，转变司法办案理念，不断加大涉非公经济控告申诉案件的清理和监督力度，探索建立和完善相关机制，努力为各类非公经济主体正常生产经营、发展壮大营造优质的营商环境。

（一）进一步拓宽涉非公经济主体控告申诉线索渠道

一是进一步加大清理与监督力度。开展检察机关“涉非公经济控告申诉”线索常态化摸排和清理工作，设置统一跨部门办案组或者指定专门检察官负责，依托控告申诉检察部门设立的12309检察服务中心、释法说理中心等涉非公经济主体“便民通道”，进一步畅通、拓宽涉非公经济主体控告申诉线索来源渠道。如渝北区院专门设立释法说理中心，由专门检察官办案组受理、审查、办理涉非公经济控告申诉线索和案件，通过专业化机构设置实现控告申诉线索的快速受理和分流，同时也拓宽和畅通了线索来源渠道。二是健全同步介入机制。与相关部门达成共识，明确涉非公经济重大、疑难、复杂、新类型民事、行政、刑事案件立案、撤案、审判、执行前常态化听取检察机关意见办案机制，助力人民法院、公安机关精准把好立案关、撤案关、审判关、执行关的同时，主动发掘涉非公经济主体控告申诉线索。如渝北区院与区公安机关、法院就涉非公经济案件的办理会签协作意见，通过提前介入和同步介入强化检察机关对涉非公经济案件办理的全流程监督，及时发现、处置相关线索，切实保障非公经济主体合法权益。三是健全信息共享机制。建立公安、检察、法院涉非公经济控告申诉案件办理一本账，调配警官、检察官、法官充实办案力量，落实专人全面排查，协同梳理汇总可能存在涉非公经济主体保护线索的常见民事、行政、刑事案件，逐步形成“线索池”。公安机关、人民法院发现涉非公经济控告申诉线索后第一时间与检察机关沟通对接，检察机关应及早将该线索导入案件受理、办理程序，努力实现“应受尽受、应办尽办”。

（二）练好“内功”借助“外力”解决案件定性难问题

一是通过练好“内功”，提升解决疑难复杂案件能力。针对合同诈骗等涉非公经济控告申诉案件常见罪名进行分析研究，提炼类案办理规则。如渝北区院在办理本案时，对如何认定合同诈骗犯罪中的“以非法占有为目的”，认为应主要厘清行为人是以骗取财物为目的，还是通过履行约定的民事法律行为而获得经济利益。判断行为人是否具有非法占有目的，应结合案件客观事实综合判断，从事实、行为、手段、后果等方面全面收集审查对行为人有利和不利的证据；在判断是否具有非法占有的目的时，应当根据行为人的行为是否符合刑法所规定的行为类型，综合考虑事前、事中、事后的各种主客观因素进行整体判断。渝北区院正是通过精准把握“以非法占有为目的”认定规则，为解决本案定性难提供办案基础。二是善于借助“外力”，适时开展案件研讨。对涉非公经济控告申诉案件办理存在的问题以及类案存在的定性分歧，通过邀请专家学者进行多角度、多思维的探讨论证，提升办理涉非公经济控告申诉案件能力。如渝北区院依托与辖区高校建立的刑事司法研究中心平台，就办理涉非公经济控告申诉案件常见罪名和疑难案件的证据标准等问题进行深入研讨，邀请专家学者参加案例研讨会、列席检委会等方式，为正确办理该类型案件提供专业意见。三是发挥检察一体化优势，请示汇报解决定性分歧。办理涉非公经济控告申诉案件遇到的疑难问题，积极向上级院进行请示汇报，形成办案合力，提升案件办理质效。对于案件定性分歧大的疑难案件，通过提前向上级院请示汇报可以明确政策导向和法律适用统一标准，为有效化解矛盾和解决案件分歧奠定坚实基础。

（三）完善涉非公经济控告申诉案件办理相关配套机制

一是建立公检法联席会议和联合培训制度。会同公安机关、人民法院加强案件会商研判，加快办案進度。如刑事撤案监督申请，对无侦查空间或无必要对相关嫌疑人启动刑事责任追究程序的刑事案件，检察机关应当依法督促公安机关依法作出撤销案件处理决定；对存在一定犯罪事实与证据，有进一步侦查空间的刑事案件，应当以提前介入引导侦查的方式，助力公安机关进一步搜集证据，达到移送检察机关审查起诉标准的，则应督促其尽快移送，并依法督促刑事检察部门向人民法院提起公诉。同时通过专题联合培训、公检法联合实战演练、岗位大练兵等方式，共同提升公安司法人员办理重大、疑难、复杂、新型案件的能力和水平，统一司法认识和标准。

二是以案件质量评查为依托，通过反向审视助推办案规范化。联合公安机关、人民法院对清理的“挂案”开展案件质量评查，组织专门评查组对原案办理情况开展评查工作并进行反向审视，全面查找原案在实体、程序、释法说理等方面的问题。通过联合案件质量评查精准认定“挂案”形成原因，科学评价公安机关、人民法院、检察机关办案质量，加强对三机关办案监督管理，并通过评查过程中的反向审视，探索构建长效机制，及时发现并解决案件办理过程中存在的实体认定、程序瑕疵问题，剖析问题根源，推动侦查人员、检察人员、审判人员规范办案，助力推动“挂案”清理工作。通过评查倘若存在案件原承办人因处理不当，引发涉非公经济主体控告申诉，造成恶劣影响，需要被依法追责的情形，应按照“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的要求，及时将有关情况形成书面报告并移送公安机关、人民法院或检察机关内部检务督察部门依法启动追责程序。

三是完善涉非公经济控告申诉释法说理机制。将释法说理纳入办案业绩考评范畴，充分发挥业绩考评“风向标”作用，着力解决司法实践中长期存在的不愿释法说理、不敢释法说理、不善释法说理等突出问题，改变过去就案办案、简单办案、机械办案的做法，将明确案件事实、阐明法理、讲明情理、分清主次、准确表达的释法说理要求体现和落实在办案质效考评中，既要做案件的办理者，更要做案件的释法说理者，促进社会和谐，增强检察工作透明度，提升司法公信力，实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

*重庆市渝北区人民检察院第二检察部主任、四级高级检察官［401120］

**重庆市渝北区人民检察院第七检察部四级检察官助理［401120］

［1］ 参见《最高检发布第三批检察机关涉非公经济控告申诉典型案例》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202211/t20221116_592881.shtml，最后访问日期：2023年12月28日。