论湿地保护领域中的预防性环境行政公益诉讼

陈秀萍 李志明

（河海大学法学院，江苏 南京 211100）

近年来，国家高度重视湿地保护工作，在国家和省级层面共建立起97项湿地相关制度，初步形成了湿地保护法律制度体系（蒋卫国等, 2023）。但这些制度未能实现“从后果控制到风险预防”的转型（吕忠梅, 2019），与《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）所确立的“保护优先，预防为主”基本原则并不相符。为实现湿地的全过程保护，在湿地可能遭受破坏或即将被破坏时进行预防性保护，国家应构建预防性环境行政公益诉讼制度，使其与现行湿地保护制度共同构成对湿地生态“有效且无漏洞”的保护体系。

1 以预防性环境行政公益诉讼进行湿地保护的必要性

根据行使权力的不同，可将湿地保护模式分为两种，分别是行政规制及司法规制，其中，行政规制是湿地保护的主要模式，而司法规制则发挥监督辅助作用。

1.1 以行政规制进行湿地保护的相对劣势

《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）于2022年6月1日正式实施，标志着湿地治理进入了法治化新阶段（王瑞卿等,2022）。《湿地保护法》明确了湿地定义，确立了由林业草原主管部门牵头，其他相关部门配合的湿地保护工作机制。然而，以行政规制进行湿地保护较之于司法规制，具有“行政执法人员的机会主义”“多元规制机构的协调难题”“持续性的运行成本支出”等相对劣势（张百灵, 2021）。例如，在最高检2023年6月颁布的湿地保护公益诉讼典型案例“浙江省丽水市人民检察院督促保护九龙国家湿地公园行政公益诉讼案”中（最高人民检察院,2023a），林业草原、农业农村及水行政等湿地主管部门对于丽水市即将实施的可能破坏湿地鸟类栖息地的治理提升改造工程项目“不闻不问”。后经群众举报，由丽水市人民检察院通过预防性行政公益诉讼对这一工程予以制止，由此可见，仅凭行政规制手段难以实现对湿地生态的全面保护。

1.2 以预防性环境行政公益诉讼进行湿地保护的相对优势

相较于行政规制，预防性环境公益诉讼在湿地风险的规制上具有“管辖权配置相对清晰”“法官的机会主义相对较弱”的优势。在功能定位上，预防性环境行政公益诉讼是行政规制的补充，由检察机关提起环境行政公益诉讼，有利于督促行政机关依法履职，实现湿地风险管控。

在行政诉讼内部，预防性环境行政公益诉讼能够弥补救济性环境行政公益诉讼的不足，实现风险防范。救济性环境行政公益诉讼强调“有损害才有救济”，尽管已有学者对此提出批评，强调要重视环境公益诉讼司法救济的预防性功能（唐塘,2019），但以损害结果为重心的诉讼模式仍是环境行政公益诉讼的主流模式。从最高人民检察院颁布的两批湿地保护典型案例来看，20起案例中仅有2例实现了预防性保护，其余18例皆在湿地生态遭受破坏以后才展开救济（表1），可由此见事后救济仍是湿地环境公益诉讼中的常态（最高人民检察院,2023b, 2023c）。

表1 典型案例中环境公益诉讼的运用阶段Table 1 The application stage of environmental public interest litigation in typical cases

环境行政公益诉讼之所以具有明显的事后救济特征与成熟规则有关，即环境行政公益诉讼的提起以行政行为成熟为前提。而预防性环境行政公益诉讼相较于救济性环境行政公益诉讼的最大优势在于，其能在损害可能发生或即将发生时采取措施，从而防止损害结果的出现。可以说，预防性环境公益诉讼一定程度上突破了成熟规则，能以更快捷、更灵活的手段实现对湿地生态的保护。

2 湿地保护预防性环境行政公益诉讼制度及其有效性

预防性环境行政公益诉讼是指检察机关对于可能造成重大环境风险的行为，依法提起行政公益诉讼的制度。针对湿地保护主体、客体及程序的特殊性，预防性环境行政公益诉讼可通过检察建议和环境行政公益诉讼两种方式实现对湿地的有效保护。

2.1 湿地保护的特殊性

2.1.1 湿地保护主体的特殊性在于主体多元化《湿地保护法》第4条规定，湿地保护的主体是县级以上地方人民政府，但人民政府本身是一个高度集合概念，其下涵盖了多个部门。故《湿地保护法》第5条规定对湿地保护主体进行了明确，确立了由国务院林业草原部门主管，国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等多部门相配合的综合性湿地保护机制。由此可见，湿地保护主体多元化且依旧存在“九龙治水”的可能。

2.1.2 湿地保护客体的特殊性在于湿地一旦遭受破坏修复成本巨大湿地保护的客体即湿地，湿地保护的目标是维护湿地生态功能及生物多样性，保障生态安全。湿地作为环境公益诉讼的保护客体，一旦遭受破坏，具有恢复成本高、难度大、生态功能恢复速度缓慢、针对湿地生境的损害不可逆的特征（戴适云, 2022）。

2.1.3 湿地保护程序的特殊性在于需多部门协调《湿地保护法》确立了由林业草原部门主管，其他部门相配合的湿地管理模式，但这一模式在本质上仍属于“多头管理”。在行政层级上，林业草原部门与水行政、住房城乡建设、农业农村等行政主管部门平级，这意味着林业草原部门的建议对其它行政部门而言并不具备强制力。最终会导致湿地保护程序能否全方位启动的关键在于当地政府，而非林业草原部门。政府作为国家权力的执行机关，考虑的因素众多，因而湿地保护能否作为当地政府考虑的第一事项有待商榷。

2.2 预防性环境行政公益制度对湿地保护的价值

预防性环境行政公益诉讼在湿地领域具有保护湿地及监督行政的双重功效。在湿地保护领域，离不开行政执法与公益诉讼关系的探讨，从现有研究来看，学界普遍认为二者的关系密不可分。例如，有观点认为“对政府行为进行约束与监督是环境公益诉讼制度功能的首要方面” （陈海嵩, 2014），更有观点直接指出“行政执法在公益救济方面的内在缺陷是公益诉讼兴起的根源” （巩固, 2019）。就湿地保护而言，行政执法高度依赖林业草原、水行政、住房城乡建设等有关部门的执法能力和意愿，考虑到“湿地问题”对地方政绩影响较小，湿地修复周期长且需要较高投入，还有可能面临技术、价值、利益等方面的争议，执法者往往“习惯性懒惰”、缺乏积极性。有鉴于此，应发挥检察机关的法律监督职能，通过预防性环境行政公益诉讼督促林业草原等湿地主管部门积极履职，切实维护湿地生态。

当湿地生态遭受破坏以后再进行救济、修复，无疑是“亡羊补牢”。换言之，损害行为终止或损害结果出现以后再进行相应的救济，不仅会违背环境保护“保护优先，预防为主”的基本原则，而且也会造成湿地生态公益的极大破坏，增加湿地保护和湿地生态治理恢复的成本。考虑到湿地生态修复难度大、时间长、成本高等特点，应尽量避免事后救济，宜采用预防性措施，从源头对湿地进行风险管控，防止湿地生态遭遇破坏。

预防性环境行政公益诉讼通过独特的诉前程序能够督促行政机关履行职责、启动湿地保护程序。行政公益诉讼的诉前程序要求检察机关在提起行政公益诉讼前必须向相应的行政机关提出检察建议，以督促其依法履职。在湿地保护领域，检察机关通过检察建议对湿地主管部门予以“警告”，能够切实增强行政机关依法行政的主动性和积极性。换言之，检察机关在湿地被破坏之前即可通过检察建议的方式督促林业草原、水行政、农业农村等湿地主管部门积极履职，防止湿地生态遭受破坏。行政机关收到检察建议后仍不采取行动的，检察机关可提起环境行政公益诉讼。

3 湿地保护预防性环境行政公益诉讼制度的构建

通过预防性检察环境行政公益诉讼能够充分贯彻落实《湿地保护法》，增强各方主体的湿地保护意识，维护湿地生态环境，破解湿地保护领域行政机关多头管辖、行政不作为的“历史性顽疾”。具体而言，应通过立法或司法解释，明确预防性环境行政公益诉讼的提起范围、提出时机和诉讼程序。

3.1 湿地保护预防性环境行政公益诉讼的受案范围

在已有的预防性行政诉讼研究成果中，有不少学者提议要在我国建立预防性行政诉讼制度，但其建议往往限定了提起范围，建议将少量的、可能损害公益的案件作为预防性行政诉讼的受案范围（王春业, 2018）。本文认为预防性环境行政公益诉讼的受案范围不需加以限制，因大量的湿地保护案件通过行政公益诉讼的诉前程序即可得到有效解决，并且检察机关在环境公益诉讼中维护的是公共利益，并不涉及自身利益，无“滥诉”之可能。此外，在湿地环境被破坏之前就进行及时的保护，较传统的事后救济模式而言更具经济性。因此，湿地领域中的预防性环境行政公益诉讼的受案范围应包括所有涉及湿地的案件，而无需再作限制。换言之，只要是涉及到湿地生态保护，都可通过预防性环境行政公益诉讼对其加以保护，以防行政规则的弊端。

3.2 湿地保护预防性环境行政公益诉讼的提出时机

预防性环境行政公益诉讼的提出时机，根据被诉行政行为类型，划分为违法行政行为和不作为两种情况。当行政机关做出可能会破坏湿地生态的违法行政行为时，检察机关应立即启动预防性环境行政公益诉讼，以制止即将到来的损害。例如，批次二案例9中（最高人民检察院, 2023d），普洱市自然资源和规划局违反《湿地保护法》第19条的规定，擅自将野鸭湖湿地（普洱五湖国家湿地公园的重要组成部分）规划为建设用地，导致湿地生态即将遭受破坏。普洱市人民检察院立即启动预防性环境行政公益诉讼，向其发送检察建议，督促其修改有关规划。当针对湿地的损害行为可能或即将发生，而湿地行政主管部门仍未履行法定职责时，检察机关也可提起预防性环境行政公益诉讼，以保护湿地生态。例如，批次二案例6中，丽水市拟实施治理提升改造工程项目，该项目涉及湿地红线保护范围，可能破坏湿地鸟类栖息地。丽水市林业草原部门在了解有关情况后并未采取积极行动予以制止，后经丽水市人民检察院提起环境行政公益诉讼，多方协商优化工程方案，使得九龙国家湿地公园免于破坏。

3.3 湿地保护预防性环境行政公益诉讼的特别程序

3.3.1 诉前程序的特殊内容预防性环境检察公益诉讼形式上表现为“官告官”，但其实质意义上并不是为了代替行政执法，而是行使法律监督机关的权力，督促行政主管部门积极履职以维护生态环境（李丹, 2023），故检察机关在正式提起诉讼前必须向行政机关发送检察建议。当行政机关不作为或存在违法行为，致使湿地生态可能遭受破坏时，检察机关可向法院申请禁止令，防止造成难以弥补的损害。

3.3.2 提起诉讼材料的特殊要求《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼司法解释》）第22条第2款规定，检察机关在起诉时应提交行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料。但在预防性环境行政公益诉讼中并不存在损害结果的直接证明，因而检察机关可组织专家进行风险论证，相应的论证材料用以替代损害结果的直接证明。

3.3.3 举证责任的特殊预防性环境行政公益诉讼尚处于探索阶段，欠缺法律规定对其举证责任予以明确（杨茹凯, 2023）。《检察公益诉讼司法解释》规定检察机关在提起行政公益诉讼时应承担较多的举证责任，但这一规定在预防性环境行政公益诉讼领域并不适宜。理由在于，预防性环境行政公益诉讼针对的是“可能发生之事实”，而非已有损害结果之诉。故在预防性环境公益诉讼中，应减少检察机关的举证责任，将庭审重心集中在损害有无发生之可能的论证上。

3.4 通过立法或司法解释将预防性环境行政公益诉讼纳入湿地保护体系

预防性环境行政公益诉讼融入立法是环境保护由“事后救济”转向“事先预防”的必然之举。从现有规定来看，《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第1章强调，要通过事前预防措施降低环境风险发生的可能性及损害程度，向预防环境损害转变；《国家人权行动计划(2021—2025年)》提出要探索预防性环境公益诉讼。由此可见，预防性环境行政公益诉讼受到了国家的高度重视。另有观点认为，欲建立起预防性环境公益诉讼制度，需历经环境单行法立法、修改环境公益诉讼的法律依据及制定专门的环境公益诉讼法3个阶段（吴凯杰, 2021）。其中，第一阶段即是在环境单行法中先行建立预防性环境公益诉讼制度。因此，《湿地保护法》在未来的修法过程中，应加入预防性环境公益诉讼制度的有关条款，而《检察公益诉讼司法解释》也应随之修改，降低环境行政公益诉讼的起诉门槛。二者共同搭建起预防性环境行政公益诉讼制度，最终实现对湿地生态的全过程保护。

4 结语

从环境污染防治到环境质量管理，再到环境风险管控，是环境管理者从被动走向主动的必由之路（吕忠梅, 2019）。在湿地保护过程中，由检察机关发起的预防性环境行政公益诉讼具备保护湿地及监督林业草原等湿地行政主管部门的双重功效，当针对湿地的损害尚未发生或即将发生时，可通过预防性环境行政公益诉讼，实现对湿地公益的风险管控。因此，应尽快搭建预防性环境行政公益诉讼制度，使之与现行湿地保护制度共同形成对湿地生态“有效且无漏洞”的保护。