以进促稳巩固外资基本盘：意义、挑战与发力方向

桑百川

【摘要】当前国内外经济环境深刻变化，巩固外资基本盘不仅可以继续发挥外商投资在我国的积极作用，助力国民经济企稳向好，而且有助于我国在制度竞争中占据优势、加快构建开放型经济体制、维护世界制造中心地位、构建新发展格局、抓住新一轮产业革命契机。巩固外商投资基本盘，需要处理好吸收利用外资“稳”与“进”的关系，以进促稳，扩大高水平对外开放，建设国际一流营商环境，着力打造“投资中国”品牌，提升外商投资质量和水平。

【关键词】外商投资  高水平对外开放  以进促稳    “投资中国”

【中图分类号】F752/F832.6                    【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.03.005

2023年中央經济工作会议在研判国内外经济形势的基础上提出，“扩大高水平对外开放”，“巩固外贸外资基本盘”，“持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，打造‘投资中国品牌”。近年来，随着全球外国直接投资的大幅下降，我国吸收利用外商直接投资也出现较大波动，存量外商投资部分撤离，新增外商直接投资规模减少，外商投资结构加速调整。在新的一年里，稳中求进，以进促稳，通过扩大高水平对外开放、优化外资营商环境、提升国家形象吸引外资，巩固外资基本盘，稳定外商投资，提高外商投资质量和水平，成为外资工作的核心目标。

巩固外资基本盘的时代意义

改革开放46年来，中国顺应生产力发展要求，积极参与经济全球化进程，渐进式扩大外商直接投资（Foreign Direct Investment， FDI）市场准入的区域和产业空间，承接全球产业转移，吸收外资从1978年的近乎为零增长到2018年的1891亿美元（不含银行、证券、保险领域），[1]自1992年以来连续31年居发展中国家首位。外资经济与国有经济、集体经济、民营经济、股份制经济等一起构成了社会主义市场经济的微观主体，外资企业在分享中国经济发展红利的同时，也推动着中国经济进步，在促进经济体制改革、拉动经济增长、推动工业化进程、增加就业、贡献税收、扩大进出口贸易、改善国际收支、满足市场需求、提升企业治理水平、促进技术进步和经济结构升级，以及推动中国融入全球产业链、供应链、价值链等方面，发挥着独特功能。外资企业以不足全国企业总量3%的数量，贡献了全国1／6以上的工商税收，提供了近1／10的城镇就业机会，如果考虑到与外资企业配套的从业人数，则吸收外资对我国就业的贡献更高。外资企业是我国进出口的重要主体，近年来，外资企业进出口额占我国进出口总额的比重虽然有所下降，但占比仍然在30%以上，并带来巨额贸易顺差，2022年外资企业实现贸易顺差1703亿美元，占全国货物贸易顺差的19.9%。[2]大批产品品质优良、技术创新能力强、占据价值链高端的外商投资企业在华扎根，产生了明显的技术、管理、知识、信息和营销理念等的外溢效应，推动中国创新发展和经济结构升级，提升了我国国际经济竞争力。对外开放和吸收利用外资与经济体制改革、行政管理体制改革相互促进，外商投资成为推动改革发展的强大动力。

当前国内外经济环境深刻变化，巩固外资基本盘，不仅可以继续发挥外商投资的积极作用，助力国民经济企稳向好，而且具有特殊的时代意义。

巩固外资基本盘是我国在制度竞争中占据优势的基础。受全球化逆流、疫情冲击、地缘冲突等多重因素影响，世界经济政治分化加剧，国家间的制度竞争日趋激烈，给国际经济合作带来严重负面影响。全球经济恢复增长远低于预期，未来仍充满不确定性。如何对待外商投资，能否保持对外资的吸引力，能否稳定并扩大外商投资，对于一国在国家之间的制度竞争中占据优势至关重要。

我国在改革开放中根据自身国情建立和完善了中国特色社会主义市场经济体制，走上了不同于美西方的独特的中国式现代化之路。外资经济是中国特色社会主义市场经济的重要内容。坚持公有制为主体、多种所有制共同发展，是社会主义初级阶段一项基本经济制度，被写入《中华人民共和国宪法》。外资等非公有制经济的健康发展，有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平，助推中华民族伟大复兴，符合中国人民的根本福祉。

社会主义市场经济是开放经济。市场经济是市场起决定性作用的资源配置方式。市场配置资源必然要冲破地区和国家之间的界限，把不同地区和国家的市场连成一体，将其不同程度地纳入世界市场体系，在利用世界市场、国际资源中实现资源配置优化。稳定扩大外商投资是开放型经济的要求。在开放竞争中，巩固外资基本盘，不断增强外资吸引力，提升外资质量，促使更多优质外资与国内资源结合，最大限度地扩大资源配置范围和空间，提高资源配置效率，如此才能更快推动社会经济全面发展，更好发展社会主义市场经济，在制度竞争中赢得优势。

巩固外资基本盘有助于我国加快构建开放型经济体制。我国经济发展改变着世界经济格局。美西方为维护其世界经济领先地位和既得利益，谋求遏制我国科技进步和经济结构转型升级，图谋把我国锁定在全球价值链低端，构筑“小院高墙”，图谋把我国更多高技术企业和研发机构列入出口管制“实体清单”，推动改变国际经贸规则，构建高标准的贸易投资自由化、便利化规则体系，建立“去中国化”的经济全球化。如果我国不能主动深化改革，建设更高水平开放型经济新体制，则极易落入美西方“规锁”中国的陷阱。

不断扩大高水平对外开放，大胆吸收和利用外资，有助于推动建立开放型经济体制。外资企业长期在国外市场经济下运作，熟悉和习惯市场经济的理念、法则、规范和体制。外资进入我国市场，会要求我国创造适宜其生存和发展的制度环境，提供相应的法律保护，完善市场经济体制，这些均可促进国内改革。稳定外资基本盘，稳中求进，以进促稳，更大力度地吸收利用外资，要求我们持续打造市场化、法治化、国际化的外资营商环境，加快深化改革步伐，这有助于推动更快建立在全球市场有效配置资源的规范的开放型经济新体制，打破“去中国化”和“规锁”中国的图谋。

巩固外资基本盘有助于维护世界制造中心地位。改革开放以来，我国抓住经济全球化快速发展和全球产业大转移的契机，积极利用外资，大举承接制造业转移，快速推进了工业化进程，成长为世界制造中心。2009年，我国实际使用的外商直接投资有52%流入制造业；[3]2010年，我国制造业产出占全球制造业的比重达到19.8%，[4]跃居世界第一，重返世界第一制造业大国地位。

目前，美西方认识到制造业外移带来的产业空心化等弊端，谋求制造业回流，重振制造业，推动重构全球产业链、供应链、价值链，加强高技术制造业对外投资审查，策动与我国“脱钩断链”，以“友岸外包”替代“离岸外包”，导致全球生产体系和投资体系收缩，部分制造业外资企业撤离，冲击我国全球制造中心地位，我国制造业外资占实际使用外商直接投资比重下降至1／4左右[5]。

稳定并扩大利用外资，提升制造业外资吸引力，是我国避免产业空心化，防止经济脱实向虚，保持国民经济持续稳定发展，稳定世界制造中心地位，從世界制造中心向世界创造中心攀升的基础。

巩固外资基本盘有助于构建新发展格局。外资企业是连接国内大循环和国际循环的重要枢纽，既融入国民经济体系，参与国内大循环，也在推动中国经济融入国际分工体系中参与国际循环，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中扮演着重要角色。外商投资可以反向促进国内改革，推动打通生产、分配、交换、消费各生产关系环节堵点，提供高端要素资源，提升我国自主创新能力，畅通国内大循环。外商投资企业在分享我国大市场商机的同时，亦已成为推动我国经济社会发展的重要力量，在与内资企业的合作和竞争中，产生技术溢出效应，带动技术进步和产业结构升级，推动建立富有动态国际竞争力的技术创新体系和现代产业体系，助力我国参与国际循环。

巩固外资基本盘有助于抓住新一轮产业革命契机。当今世界正处在新一轮科技革命和产业变革期，以数字技术的突破为主导，数字产业化的同时产业数字化，大数据、电子商务、智能制造、工业互联网等数字技术应用场景不断拓展，驱动社会生产生活方式变革；能源技术、材料技术和生物技术等创新也取得不同程度的突破性进展，以智能制造为先导建设现代产业体系、以追求范围经济为导向不断创新社会分工形态已渐成趋势。在新一轮科技革命和产业变革中，国际产业分工体系和竞争格局加快重塑，发达国家积极谋求重振制造业，利用先发优势重塑全球竞争优势，这对我国产业转型升级、向全球价值链高端攀升形成压力，同时，也为我国创新发展带来难得机遇。

稳定外资基本盘，扩大利用外资，积极引进研发能力强、技术储备丰富、管理科学、在新一轮技术革命中处于领先地位的跨国公司，加强与发达国家和跨国公司的经济技术合作与交流，提高创新生态系统的开放协同性，充分发挥外资企业的技术示范效应和技术外溢效应，可以更好地抓住这次科技革命和产业变革的机遇，应对挑战，立于数字经济革命的潮头，实现高质量发展。

巩固外资基本盘的主要挑战

近年来，外商投资结构快速调整，高技术制造业和高技术服务业外商直接投资占比持续上升，许多跨国公司持续看好在中国投资发展的前景，但也存在部分外商投资企业选择收缩投资、撤离中国市场的现象，影响了总体外商投资的稳定性。一些行业龙头外资企业，如手机巨头苹果、三星，汽车企业丰田、三菱，代工大王富士康等，或收缩在中国的生产线、实行“1＋N”投资战略，[6]或撤离中国市场。外资收缩和撤离的原因，既有经济因素，也有政治因素；既有国内经济条件变化的作用，也有国际经济环境变化的影响；既有国内经济结构升级的要求，也有外资企业被动的选择。

按投资动机划分，外商投资主要包括效率寻求型、市场寻求型、资源寻求型和战略资产寻求型等四种类型。[7]在我国，不同类型的外商投资存在差异，既有新增外资流入，也存在部分收缩撤离的状况。

效率寻求型外商投资主要集中在劳动密集型的制造业和服务业领域，更看中低成本带来的高收益，重点关注劳动力等要素成本、基础设施和产业配套能力。近年来，我国相对良好且持续改善的能源、交通、电信基础设施条件，以及高效的物流体系，规模庞大的成熟劳动力，完善的产业配套能力，都对效率寻求型外商投资产生吸引力，但由于劳动力无限供给的条件发生逆转，劳工成本持续上涨，加之环境成本、房地产成本、融资成本等要素成本高企，诱发部分技术含量相对较低的劳动密集型产业和生产环节，以及环境污染严重、资源消耗大、不符合中国经济高质量发展要求的外商投资企业撤离，并进入综合成本更低的墨西哥、东南亚等国家和地区。

市场寻求型外商投资是以满足当地市场需求获取更大收益。长期来看，我国拥有14亿多人口的规模巨大的消费市场，拥有经济结构转型升级中大量投资机会和投资品市场，这对市场寻求型外商投资具有独特的潜在吸引力。但是，短期来看，近年来受疫情冲击，就业压力增大，居民可支配收入增长放缓，消费需求增速低于预期；地方政府债务和投资能力面临挑战，房地产市场深度调整，企业资金回笼放慢、周转难，企业投资欲望不高，从而导致投资品需求不足。在此背景下，有些外商投资对我国市场前景判断谨慎，甚至选择撤离。再者，由于内资企业技术进步、研发投入增加，竞争力提升，一些外资企业缺乏市场竞争力，被挤出中国市场。此外，受全球化逆流冲击和地缘冲突影响，一些国家泛化安全概念，炒作中国市场安全性问题，以“友岸外包”替代“离岸外包”，谋求建立所谓安全可控的供应链体系，导致全球生产体系和投资体系收缩，产业链、供应链、价值链加速重构，许多跨国公司收缩投资链条，生产和供应本地化、近地化倾向明显，导致部分外商投资企业收缩撤离。

资源寻求型外商投资目的是获取资源，满足当地市场或国际市场需求，主要受东道国燃料、金属、矿石等能源的储备与开发情况影响。长期以来我国相对较高的能源消耗强度，以及金属矿产的大量开采利用，对资源寻求型外商投资产生较高吸引力。近年来，由于我国产业结构转型升级，坚持绿色发展的目标导向，并提出减少碳排放的“双碳”目标，能耗逐步降低，加之我国能源和金属矿产资源可开采量下降，资源开采加工成本上升，因此对资源寻求型外商投资吸引力下降，一些外商投资收缩撤离。

战略资产寻求型外商投资也称创造资产寻求型外商投资，是以新技术和新产品的研发为主要目的的外资。能否获得充裕的研发人才，拥有鼓励研发投入的环境，以及对研发成果和知识产权是否予以严格保护，决定着这类外资的投资意愿。长期来看，我国拥有世界上规模最大的高等教育体系，每年有超过1200万的大学毕业生，正从人口大国走向人力资源大国，研发人才储备充裕，创新发展的理念以及推动创新的政策环境激发企业和社会不断加大研发投入力度，研发支出强度表现抢眼，知识产权保护制度逐步完善，对战略资产寻求型外商投资吸引力巨大。但是，短期来看，近年来受国际政治环境影响，美西方为遏制中国高科技产业发展，借口出于国家安全和公共利益考虑，把更多中国高科技企业和研发机构列入出口管制“实体清单”，禁止本国企业和机构与清单中的中国实体开展投资、贸易、研发和学术交流等活动，构筑“小院高墙”，实行“脱钩断链”，加强对外投资审查，限制或禁止高科技领域对华投资，利用税收优惠、产业补贴等措施诱导投资者回流本国市场，导致一些战略资产寻求型的高技术外资企业撤离中国。

以进促稳推动外资稳量提质

为了巩固外商投资的基本盘，处理好吸收利用外资的“稳”与“进”的关系，以进促稳，稳定符合中国经济发展需求的存量外资，并提升外商投资质量和水平，更大程度释放外商投资的积极功效，我国需要重点从以下四方面发力。

一是扩大高水平对外开放。扩大高水平对外开放是巩固外资基本盘，实现外商投资“稳中求进、以进促稳”之纲。高水平对外开放核心是制度型开放，对标高标准国际经贸规则、规制、管理、标准，建立高水平的开放型经济制度。在当今国际经贸规则重构中，无论是在多边层面的全球经济治理体系改革，如世界贸易组织改革，还是在区域和双边经贸协定谈判中，都以边境后经贸规则为重点，涉及透明度、数字贸易、竞争中立、政府采购、知识产权、环境和劳工标准等内容，相关方谋求建立高标准的贸易投资自由化便利化规则体系。其中，大型自由贸易协定，如《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美墨加协定》（USMCA）、欧盟与加拿大《综合性经济贸易协议》（CETA）率先确立的以“市场准入＋公平竞争”为立足点的国际经贸规则，逐步被更多国家所接受，代表了高标准国际经贸规则、规制、管理、标准的演变方向，构成我国构建高水平制度型开放经济体制的主要对标对象。

扩大高水平对外开放，是在对标高标准国际经贸规则过程中，把局部试验与总体推进相结合，把协议开放与主动对标相结合，不仅在开放先行区率先试验实施高标准的国际经贸规则、规制、管理、标准，在总结经验的基础上加以推广，成为全国性统一的制度，而且要跟踪国际经贸规则变化方向，加快全国整体的改革，实现开放与改革的良性互动，尽快在更广范围内建立对标高标准国际经贸规则的制度体系，为外商投资稳量提质创造良好的制度基础。

在扩大高水平对外开放中，对标高标准国际经贸规则绝不是简单照抄照搬高标准规则。中国的社会制度、经济发展阶段、经济发展模式存在特殊性，并非所有的高标准经贸规则都适用于中国。对于那些危害国家安全、损害国家总体经济利益的规则，要坚决屏蔽。要以维护国家安全为前提，先立后破，先构筑起安全网和防火墙，再实行新的经贸规则。

二是持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境。营造市场化营商环境，完善由市场机制决定资源配置的经济体制。进一步简化行政审批手续，减少外商开办企业、获得电力和施工许可、获得信贷的办理环节，缩短办理时间，压缩不动产登记时间；提高解决商业纠纷效率，明确缩短耗时要求；简化外资企业破产注销手续和流程，压缩注销时间；提高外商投資企业跨境贸易货物通关效率，压缩进出口单证办理时间，降低进口环节费用；进一步明晰外商直接投资（包括服务和非服务部门）的整体准入条件，全面落实外商投资国民待遇和最惠国待遇，清理扭曲和歧视性做法，包括行政法规限制和经营要求，取消歧视性的外资企业经营条件差别待遇，推进国内行业性的企业经营条件限制与外商投资企业经营条件限制对接，做到“既准入”“又准营”。扎实落实外商投资准入负面清单制度，在全面放开制造业外商投资市场准入的基础上，进一步放宽服务业外商投资准入限制，提高外商投资自由化水平。完善市场公平竞争制度，打造各类经济成分公平竞争的市场环境，按照非歧视原则，完善各类要素市场，打破地区市场壁垒，消除市场垄断，规范市场秩序，建立全国统一大市场，保障外商投资企业所需基础设施和各类要素的可得性，充分释放国内大市场优势，提高市场寻求型外商投资吸引力。

打造法治化营商环境，按照《外商投资法》所确定的外商投资促进、外商投资保护和外商投资管理的基本法则，进一步明确规范实施细则。为保障外商投资企业依法平等适用国家支持企业发展的各项政策，应全面清理各政府部门实施的支持企业发展政策，明确外商投资企业是中国的企业、中国的法人，自主创新理应包括外商投资企业的创新，自主品牌也应包括外商投资企业的品牌，对外商投资企业同等适用支持自主创新、自主品牌的财政、税收、金融等政策；为保障外国投资者在中国境内的出资及各种所得依法自由汇入、汇出，应建立外商投资所得跨境自由转移与我国资本账户管理有机协调的制度安排，完善资本账户监管细则；为保护外商投资企业合法权益，应建立外商投资企业投诉工作机制，增设外商投资企业投诉受理机构，强化外商投资企业投诉受理机构的权威性，明确投诉受理程序，提高投诉受理和协调解决的效率，降低外商投资企业维权成本；为完善外商投资管理，应建立外商投资信息报告制度，简化对外商投资企业不必要的行政监督检查，避免增加外商投资企业负担。

打造国际化营商环境，坚持开放发展的理念，瞄准国际投资规则变迁的趋势，建立对接高标准国际投资规则的外商投资自由化、便利化规则体系。首先，全面梳理政府的各种补贴措施，对于现有的补贴进行分类整理，取消世界贸易组织《补贴与反补贴措施协议》规定禁止采用的补贴措施，依据内外资企业公平竞争原则，对于可实施的政府补贴措施，对内外资企业一视同仁，塑造公平竞争的政策环境。其次，尽快确立竞争中立原则，明确市场运作中立、市场准入中立、税收中立、补贴中立、债务中立、政府采购中立、监管中立、社会责任中立以及法律责任中立等9大竞争中立规则，避免不公平竞争对外商投资的挤出效应，建立竞争中立投诉机制，保障竞争中立原则有效实施，营造国企、外企公平竞争环境。再次，提高政府决策透明度，制定与外商投资有关的法律、法规、规章、标准等，要征求外商投资企业的意见和建议，同时公开发布公共政策措施，征求公众意见，预留实施过渡期，为外商投资营造稳定、透明、可预期和公平竞争的政策环境。最后，完善外资企业知识产权保护制度，建立高效统一的知识产权行政管理和执法体系，实现政府部门的职能协同、信息共享，推进知识产权综合执法，建立跨部门、跨区域的知识产权案件移送、信息通报、配合调查等机制，提高执法效率，搭建便利化的知识产权公共服务平台，切实维护外资企业权益，提升对战略资产寻求型外商投资的吸引力。

三是着力打造“投资中国”品牌。开放是当代中国的鲜明标识，也是中国吸收和利用外资的靓丽名片。在遭遇全球化逆流、全球外国直接投资大幅波动收缩的背景下，继续高举开放大旗，践行互利共赢的多边主义，推动建设以规则为基础、以共同发展为导向的新型经济全球化，坚定维护开放型世界经济，不仅是对逆全球化和排他性的利己主义的有效阻击，而且是抵御遏华、排华扰动外商投资的有力武器，是稳定外商投资预期和存量外资的有效行动，也是吸引全球优质要素流入、提升外商投资质量和水平的根本保障。

升级开放区域平台，以强化制度创新为抓手，把各类特殊开放平台打造成各具特色的“中国投资”品牌。使海南自贸港成为贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利、数据安全有序流动的高水平开放制度高地；使自贸试验区成为高端制造和高端服务领域外商投资的聚集地；使经济开发区成为外商投资产业配套完备、引领地区经济高质量发展的“经济发展极”；使综合保税区成为外商投资开展保税加工制造、保税维修业务的自由经济区；使加工贸易梯度转移重点承接地、加工贸易承接转移示范地、国家加工贸易产业园等载体成为外商投资加工贸易高水平发展的新型集聚区；使北京国家服务业扩大开放综合示范区成为服务业外商投资自由便利之地。

四是提升外商投资质量和水平。以新发展理念为引领，优化外商投资结构，提升外商投资质量，发挥外商投资推动创新、协调、绿色、开放、共享发展的功能，推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。为此，要进一步完善外商投资产业目录，鼓励中高端制造、高新技术、传统制造转型升级、现代服务、数字经济等领域外商投资，聚集高端要素，支持外资企业增加研发投入，推动创新发展；稳定外商投资，加大中西部地区承接外商投资转移基地建设力度，鼓励中西部外商投资，促进加工贸易外资向中西部和东北地区集群的梯度转移对接，助力协调发展；鼓励环保产业外商投资，吸引具有领先环保技术的外资企业，加大环保投入，推动绿色发展；持续推动高水平对外开放，拥抱外商外资，推动开放发展；完善外商投资企业社会责任体系，鼓励外资企业参加社会公益事业，依法保护外资企业劳动者权益，推动共享发展。

注释

[1]参见商务部网站2023年1月18日发布数据。

[2]根据商务部《中国外资统计公报2023》相关数据计算。

[3]中华人民共和国国家统计局，《中华人民共和国 2009年国民经济和社会发展统计公报》，https：//www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/tjgb2020/201310/P020200617516946979704.PDF。

[4]國家统计局：《中国统计年鉴–2011》，https：//www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2011/lefte.htm。

[5]商务部：《中国外资统计公报2023》，http：//images.mofcom.gov.cn/wzs/202310/20231010105622259.pdf。

[6]“1+N”投资战略，又称“N+1”战略，指外商企业为分散投资风险，在中国投资经营的同时，又在多国投资设厂。

[7]J. H. Dunning， "Location and the Multinational Enterprise： A Neglected Factor？" Journal of International Business Studies， 1998， 29（1）.

参考文献

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《刘鹤：加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局》，2020，https：//www.gov.cn/guowuyuan/2020-11/25/content_5563986.htm。

江小涓，2021，《立足国情与时代，探索开放促发展促改革之道路》，《经济研究》，第6期。

王晓红，2023，《以高水平开放吸引高质量外资研究》，《开放导报》，第6期。

责 编∕桂 琰  美 编∕周群英