乡村振兴战略下农村集体经营性建设用地改革研究——以江西省鹰潭市余江区为例

胡学英，吴安

（1.深圳技术大学马克思主义学院，广东 深圳 518118；2.芦溪县自然资源和规划局，江西 芦溪 337200）

引言

我国城市及周边和农村有存量较大的集体经营性建设用地，其中以旧厂房等形式存在的集体经营性建设用地规模较大。长期以来，集体经营性建设用地缺乏有效管控，农民自主建设和无序化、零星化、碎片化开发，产业低端，规模偏小，大多只建设一层厂房，厂区空地占比较大，容积率低，致使土地利用率明显偏低。同时，集体建设用地抵押权受到歧视，土地流转受限，土地的经济价值体现不出来，产业萎缩或企业破产后无法及时转让土地，致使大量淘汰企业旧厂房闲置，出现“农村捧着金饭碗、过着穷日子”“城市多层厂房、农村废旧厂房”等现象。

2015年2月，全国人民代表大会常务委员会颁布《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，开启了集体经营性土地改革试点工作①。从集体经营性建设土地入市试点来看，改革的作用主要体现在三个方面。一是促进农村土地资源高效利用，有效盘活农村闲置土地资源，科学规划，统一开发，标准化、规模化生产，使产业相对集聚发展。二是促进产业链条形成，实现单位土地面积产出大幅跃升，提升亩产效益。三是壮大集体经济，将大部分集体建设土地收益保留在集体经济组织内部，使农村集体能够长久获得土地带来的收入，集体组织还可以利用土地发展相关产业，农民或能按股份分配利润，增加收入和就业机会，改善生活水平，促进乡村振兴。四是激活集体建设用地市场，优化土地资源配置，破解制约中国经济高质量发展所需土地的瓶颈问题。

2019年8月26日，《中华人民共和国土地管理法》修正案正式通过，并于2020 年1 月1 日起实施。修正案删除了原法第四十三条关于“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定[1]，破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，这是土地制度改革的一次重大突破，为构建城乡统一的建设用地市场迈出了重要一步。总之，经过多年的实践探索，农村集体经营性建设用地入市试点改革取得显著成效[2]。江西省鹰潭市余江区作为全国首批试点地区，不仅在农村宅基地制度改革中走在全国前列，同时也积极推进集体经营性建设用地改革，让村民享受更多红利。

一、集体经营性建设用地制度面临的问题与挑战

（一）集体组织治理不完善

根据以往规定，集体组织一般是指村民小组，但也包括合作社、理事会、村委会以及政府主导下的集体组织。

1.农村基层组织治理不够规范

基层政府相关部门积极指导农村集体组织管理内部事务，引导农村集体组织作出合理合法的村规民约和利益分配方案。但村规民约和利益分配没有固定标准和明确的法律规定，一些农村集体组织并没有建立合理合法的村规民约，村民自治管理不够规范。例如，根据法律规定，女性村民出嫁后，户籍没有改变且仍生活在村集体的，应该享受与村民同等的待遇和权利，履行村民责任，参与收益分配。然而村规民约是由村集体成员讨论通过制定的，以多数村民意见为准，而出嫁女、退伍军人等群体人数较少，在村规民约的制定中不占优势。大部分村民看着眼前的既得利益，能少分一个人，自己就能多分一些，便不同意出嫁女、退伍军人等群体参与收益分配，这无疑侵害了出嫁女、退伍军人等群体的合法权益。由此，农村集体组织内部产生了不少矛盾和不和谐、不稳定的因素，影响了集体经营性建设用地利用的高效性。

2.集体经济组织能力有限

村集体和村民由于资金有限，极少进行开发，即使自己开发集体经营性建设用地，也开发不了大的项目，建设标准不能太高，也不能进行远期规划。同时，集体经济组织的市场开拓能力和专业技术有限，缺乏专业的招商引资和管理团队，没有稳定的收入和发展前景，因此难以留住高端人才。

3.集体经济组织信誉不高

土地受让方与村集体签订的集体经营性建设用地出让合同或租赁合同属于民事合同，而集体经济组织资金有限，一旦发生法律风险，履约能力没有保障。特别是合作开发，村民一旦没有足够资金去自主开发项目，可能会引进第三方开发商或其他一些主体进行开发。这种情况下，在合作开发过程中可能会出现极大的法律风险和利益纠缠，一旦开发失败，集体经济组织难以兑现相关法律责任。

（二）集体建设用地粗放式利用

尽管集体建设用地使用权流转早已开始，但直到2019 年《中华人民共和国土地管理法》修正案才明确规定农村集体经营性建设用地可以入市，而国家针对实施主体、入市程序、收益分配等方面均未做出详细规定。在此之前农村集体经营性建设用地仅限于农村集体组织和集体成员使用。村集体和村民资金实力、市场开拓能力及专业技术有限，能发展的产业和项目相对低端，对文化水平、专业技术等要求不高，大多是手工业、加工业等劳动密集型产业，企业投资不多，考虑到节约成本，一般只建一层，有的甚至是简易铁棚房，且布局分散。由于缺乏村庄规划和产业规划，相关产业及配套不能集聚在一起，难以形成有规模、上档次的农村产业园区。很多企业被市场淘汰而停产，厂房闲置，导致农村土地利用低效、节约集约程度不高。

（三）土地用途抑制入市规模

1.土地用途不明确

现有存量集体经营性建设用地是历史产物。以前，农村在集体建设用地上搞产业没有重视规划，也基本没有制定过土地用途规划，绝大部分农村土地没有合理规划对应的用途。同时，农村对土地用途进行管制的意识淡薄，随意将公益事业用途变成商业或工业用途的现象时有发生。例如，2000 年以后农村小学合并办学，很多乡村小学荒废，有的村集体就在学校办木材加工厂或改建成商店，集体建设用地没有按照规划的用途使用，用地区域零星分散，受集体经济组织管理者能力及产业市场影响，难以形成较大规模。此外，大部分村庄没有制定规划，部分自主设计的村庄规划因不够科学合理，不能与县级、乡镇级国土空间规划相衔接，无法得到政府认可和支持，正在开展的国土空间规划编制工作，农村集体组织参与度不高，农村土地用途规划尚未深度融合到各级国土空间规划中。

2.土地定价体系不完善

土地价格直接关系群众是否愿意让集体经营性建设用地入市，是关键因素，价格高意愿强烈，价格低则无法调动积极性。土地交易与普通商品交易存在很大区别，其运作程序相对复杂，涉及多个产权主体的经济利益[3]。当前，各地急需建立土地流转服务的中介组织，一方面让农民可以比较放心地进行土地流转，减少交易成本；另一方面，在建立综合指导价的同时，按照土地质量、等级及其在现实经济活动中的一般收益状况进行估价，保障村民的合法权益。

3.入市后的分配监管存在空档

集体经营性建设用地收益在政府、农村集体、集体成员个人之间如何分配，目前尚无明确的法律规定，还需探索公平有效的分配模式。从目前的调查来看，监管也是个大问题。集体经营性建设用地从签订入市合同到项目竣工验收、投产运行，政府作为监管人，应对土地所有权人和土地使用权人履行入市合同、落实监管协议等情况进行监督管理，目前在此方面也存在空档。

二、集体经营性建设用地入市的“余江模式”

2015年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议表决通过了在三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施土地管理法等有关法律规定的决定①。试点区认真落实党中央、国务院的决策部署，坚持问题导向、解放思想、因地制宜、大胆探索，加强统筹协调。截至2018 年底，全国试点区集体经营性建设用地入市1 万余宗、9 万余亩，交易额达257 亿元，集体收益金约28.6 亿元，发放贷款约38.6亿元②。

作为试点，余江区扎实推进土地制度改革，稳步推动集体经营性建设用地入市。根据集体经营性建设用地摸底调查数据统计，余江区存量集体经营性建设用地2415 亩，其中商业用地268亩，工矿仓储用地1456 亩，公共管理用地269亩，其他土地422亩。在扎实改革基础方面，余江区开展了集体经营性建设用地入市家底、入市意愿及市场诉求调查，编制了锦江镇等4个乡镇的集体土地基准地价，根据区域和用途确定指导价格，完成了土地确权登记工作，保障土地入市后各方主体的合法权益，提升集体土地入市的竞争力。在推进改革实践方面，截至2021 年底，余江区已完成集体经营性建设用地入市33 宗，土地出让面积300 余亩，取得土地成交价款3074.74 万元，征收土地增值收益调节金100余万元③。

（一）探索建立制度

自入市改革以来，余江区高度重视制度建设，印发实施了《余江县农村集体经营性建设用地入市暂行办法》等9项文件（表1）④，形成了一整套制度规范、过程严谨、流转顺畅的入市程序，在探索集体经营性建设用地入市、统筹相关改革、发挥集群效应等方面取得了良好的试点效果和社会效应。

表1 余江区集体经营性建设用地入市制度

（二）规范用地产权管理

1.明晰集体经营性建设用地产权，保障所有者合法权益

一是明确集体经营性建设用地登记制度。通过三权发证、不动产登记等明确集体经营性建设用地使用权受让人，在法律上保障土地所有权人和土地使用权人的合法权益不受侵害。二是明确土地使用权人的合法权益。在符合合同约定的条件下，赋予集体经营性建设用地使用权人可以进行转让、出租、抵押等权利。为保障土地所有权人的基本权益，防止使用权人以低价转让逃避缴纳相关税费的行为，明确“当土地使用权转让价格低于基准地价80%时，人民政府有优先购买权”。

2.集体经营性建设用地与国有土地同等入市权利

集体经营性建设用地通过“招、拍、挂”等交易形式，按出让、租赁、入股等方式入市，打破了农村集体土地不能入市交易的壁垒。集体经营性建设用地作为农村集体土地入市的先行代表，法律赋予其与国有建设用地同等进入土地市场的权利，逐步实现与国有建设用地“同权同价”，集体经营性建设用地也由“死资产”变成了“活资本”。

3.履行与国有建设用地入市同等义务

明确要求集体经营性建设用地入市应缴纳土地增值收益调节金，承担相应的基础设施建设和缴纳相关税费义务[4]。缴纳土地增值收益调节金后，再按照集体经营性建设用地成交价款的4%征收与契税相当的调节金。在转让、使用环节，按照国有土地的税率标准征收调节金。入市主体在集体经营性建设用地入市过程中履行与国有建设用地交易同等义务[5]。

（三）探索入市实施主体多样化

1.委托乡镇人民政府作为入市实施主体

余江区结合实际，充分尊重农民意愿和主体地位，把参与权、知情权和决策权赋予集体和农民，探索“乡镇集体、村集体、村小组集体”三级所有权单位入市主体[6]。各级人民政府有稳定的信誉度，能够减少土地使用权人对集体经济组织契约的精神顾虑，有效避免矛盾纠纷。乡镇人民政府代表乡镇集体，作为入市实施主体履行责任和义务，村集体、村小组也可以委托乡镇人民政府代为入市实施主体。

2.委托股份合作社作为入市实施主体

成立股份合作社，工商注册登记，具有独立法人资格，集体经济组织成员全部成为股东。集体经济组织可以通过委托的方式，授权股份合作社代为入市实施主体，代表其行使集体经营性建设用地管理和处置的权利。

3.由村民事务理事会承担入市实施主体

村民事务理事会的组建在村党支部的领导下进行，统一以自然村为单位，由村民会议或村民代表会议选举或推荐产生。在尊重农民意愿的基础上，由村民事务理事会代表集体经济组织履行相关职责，承担入市实施主体。

余江区的村民事务理事会是在政府指导下，有目的、有计划、有制度、统一成立的村民自治组织。理事会成员由村民会议或村民代表会议选举或推荐产生，一般先经过乡镇、村委会考察确定为备选成员，然后根据村庄大小和人口数目确定理事会人数，再由村党支部主持召开村民代表会议进行推选，最后将选出的理事会成员名单在村内张榜公示3 天，公示通过后报乡镇党委备案。

村民事务理事会成员一般具备以下条件：政治可靠、遵纪守法、热心公益、办事公道、村民信任、熟悉村情、身体健康、长期在家。符合以上条件的一般是留在村里的年龄较大、经验丰富的村民。例如，马荃镇岩前村倪家组村民事务理事会成员全部为男性，平均年龄56 岁，其中既有72 岁的老人，也有43 岁的壮年，小学文化水平占1/2，初中和高中文化水平各占1/4（表2）。

表2 马荃镇岩前村倪家组村民事务理事会成员结构

据调查，余江区村民事务理事会因宅改需要而成立。成员特征主要表现为：兼任村委会、村小组职务的比例高，能力比较强，来自各房族的比例高，名望比较高（图1）。

图1 村民事务理事会成员特征

协调关系是村民事务理事会的一项重要职能。调查显示，84.6%的宅改矛盾冲突由村民事务理事会协调处理，2.9%由村民事务理事会强制执行，9.6%由村民之间自行解决（图2）。

图2 村庄矛盾冲突的解决方式

（四）探索规范入市范围与入市途径

1.明确集体经营性建设用地入市范围

依据相关规定，余江区明确了集体经营性建设用地入市范围。一是存量集体经营性建设用地，主要指规划用途为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。截至2019 年初，余江区存量集体经营性建设用地规模为2415 亩。二是其他建设用地。余江区集体经营性建设用地规模较小，为有效挖掘集体建设用地潜力，除规定依法取得、符合规划的农村集体经营性建设用地可入市外，还将农民退出的宅基地、工矿废弃地、征地安置留用地等也纳入了入市范围，适当扩大了集体经营性建设用地入市范围。

2.设置多样化的集体经营性建设用地入市途经

余江区明确了就地、调整、整治等集体经营性建设用地入市途径。一是就地入市，充分利用闲置集体建设用地。依法取得、符合规划的农村集体经营性建设用地、农民自愿退出的宅基地、村内空闲地、城中村集体建设用地、工矿废弃地及征地安置留用地等，具备开发建设所需基础设施等基本条件的，符合环境保护相关规定的，可就地入市。二是调整入市，开展零星、分散集体经营性建设用地综合整治。为解决集体经营性建设用地空间分布零星、分散的问题，在确保建设用地不增加、耕地数量不减少、质量有提高的前提下，根据土地利用总体规划和土地整治规划对零星、分散的集体经营性建设用地进行整合，可以在全区范围内调整到一定区域集中入市[7]。

（五）探索合理的入市收益分配机制

1.测算土地入市收益调节金比例

根据“比准价格法”测算土地在不同区位、不同用途中的收益调节金比例。参照国有土地出让管理规定，在集体经营性建设用地交易收益中提取社会保障等基金，作为收取收益调节金的基础比例，参照土地综合片区价格，按照区位、用途、政府投入等综合确定不同区域工业、商业、服务业收缴比例，最终实现不同区位、不同用途农村集体经营性建设用地入市后各方主体收益大体平衡。

2.测算土地增值收益

一是合理划分收益分配比例。合理划分国家、集体、村民利益比例，分区域、分用途、分入市方式等确定国家按照土地纯收益的20%～50%进行收取。二是强化收益分配机制。按照“收益决定分配、壮大集体经济”的原则，由村民会议或村民代表会议决议提取不少于60%的公益金，结余部分按照一定规则分配给村民。具体土地增值收益分配方案可由村民自治，集体经济组织讨论民主确定。分配标准设置上限控制，防止村集体经济实力弱化，影响村集体运行和各项公益事业发展。三是强化收益管理机制。对土地增值收益较少且不具备分配条件的村，根据村民意愿，可留存集体使用不进行分配，主要用于本村基础设施民生项目等建设支出，使用情况纳入村务公开内容，接受审计和政府、公众监督；对土地增值收益较多的村，实行收益专账管理、专项核算等。

三、余江区集体经营性建设用地入市经验

（一）赋予建设用地权能，初步建立城乡融合发展体制机制

余江区允许农村集体经营性建设用地按出让、租赁、入股等方式入市，赋予集体经营性建设用地抵押融资权能，从而实现了集体经营性建设用地与国有建设用地同等进入土地市场。例如，平定乡洪桥村吴家组、锦江镇铁山村上陈组分别将废弃砖厂、退出宅基地通过入市与国有建设用地同等获得土地市场权益。

（二）盘活闲置建设用地，为乡村产业振兴提供用地保障

余江区盘活工矿废弃地等闲置集体建设用地，调整零星、分散的集体建设用地形成规模进入土地市场，激活农村集体经营性建设用地这一“沉睡”的土地资产，提升存量价值和利用效率，为农业物流仓储、加工、电子商务等新产业发展提供土地要素，从而保障了乡村产业振兴发展的用地需求，同时也进一步增加了农村集体收入。

（三）共享入市改革收益，形成多方共赢入市格局

余江区集体分享土地增值收益与征地补偿大体平衡，参照征地片区标准，根据实际确定国家、集体、农户分配比例，重点围绕“壮大农村集体经济、增加农民综合性收入”的目标，保障农村集体留取土地收益在60%以上，国家根据情况提取20%～40%的调节金。该分配方案增强了村集体的经济基础，提高了村集体和村民的积极性，实现了国家、集体、个人合理公平共同分配土地收益。截至2018 年底，余江区集体经营性建设用地入市共缴纳土地增值收益调节金58.34 万元，形成了国家、集体、农户多方共赢的良好格局⑤。

（四）统筹协调推进，显化集体土地资产价值

余江区通过就地入市促进城乡融合发展，异地入市获得丰厚收益，统筹各部门相关政策和项目，整合土地综合整治、农村建设用地增减挂钩、国土空间生态修复等资金，促进农业产业化发展等重点工作与农村集体产权制度改革相衔接，从而加快了农村综合发展，让农民群众享受到了改革红利。

（五）规范议事决策行为，提升基层治理能力

余江区充分尊重农民意愿和主体地位，将“乡镇集体、村集体、村小组集体”三级所有权单位列为集体经营性建设用地入市实施主体，并建立与入市实施主体相对应的民主决策程序。在乡镇人民政府和村、支两委的正确指导下，集体经济组织不断提高治理能力，村民依法自治，合理制定收益分配方案，经村民会议或村民代表会议通过，民主决策后，在集体经济组织内部进行公示，让农民亲身感受到改革带来的良好转变，极大地提升了农村基层治理能力，为促进农村社会和谐稳定、各项事业健康发展提供了有力保障。

四、余江区集体经营性建设用地入市存在的主要问题

作为改革试点，余江区探索出了一些可复制、可推广的改革经验，成绩明显，但也存在一些问题需要进一步解决。

（一）入市主体存在风险

为推动试点改革进度，基层政府或相关单位在土地所有者农村集体经济组织授权的情况下，代其行使入市权利和履行入市义务，政府单位承担了入市相关责任和法律风险。入市过程中不一定将每位农民的利益都照顾到，可能会考虑大局利益或整体利益，强力推进项目建设。

（二）交易中存在腐败风险

农村集体经营性建设用地入市涉及土地资源配置，土地潜在客户可能会为了低价拿到地、降低成本、顺利成交、获得更多优惠政策等，想方设法与主要管理者联系，愿意支付一定费用，争取利益更大化。管理者也可能有“权力寻租”的想法，存在腐败风险点，同时还可能存在财务风险，例如项目流失、亏损等无法按时上缴地租或土地收益的后续风险等。

（三）入市范围有限

已经确权给农村集体经济组织且仍由集体管理的存量工矿仓储、商服等经营性建设用地规模较小，单宗土地面积小而分散，基础设施相对落后，完全成熟达到入市条件的更少，即使将农民退出的宅基地、工矿废弃地、征地安置留用地等也纳入了入市范围，总量仍然不大。

（四）集体组织议事决策不够规范

各集体经济组织的收益分配方案不完全相同，三分之二村民同意的收益分配方案不一定规范，可能会侵害个别成员利益，例如出嫁女、退伍军人等群体不能参与分配收益的问题，也有部分村组虽然将集体收益进行了平均分配，但承包地未能及时调整，造成了利益不均衡的问题。

五、推进集体经营性建设用地入市的对策建议

（一）加强基层治理，明确入市主体资格

1.明确入市主体资格

农村集体经营性建设用地入市要坚守三条底线：一是坚持土地公有制性质不改变，即农村土地农民集体所有[8]；二是坚持耕地红线不突破；三是坚持农民利益不受损。一方面，要始终坚持土地公有制。在保持农村土地集体所有制不变的前提下，明确集体土地所有权主体责任，采取“乡镇集体、村集体、村小组集体”三级所有权单位入市主体，成立专门的集体经济组织作为所有权主体。另一方面，要完善所有权具体实现的机制。小面积农村集体经营性建设用地入市，由村小组或其成立的专门理事会作为入市主体；面积较大或涉及多个村组的集体经营性建设用地入市，由村级或更高级别的经济组织作为入市主体；面积达到一定规模以上，或涉及多个行政村，或集中连片区域内的一宗地，可以由各所有权主体委托乡镇人民政府成立的农民集体股份公司等专门机构作为入市主体，赋予其法人主体资格，行使集体经营性建设用地入市、出租、监管等权能，指导集体经济组织制定相关章程，解决集体土地经营管理不到位等问题。

2.加强农村集体基层治理

一是加强农村集体经济组织的履职监管。在法律法规和相关制度的框架下规范制定村规民约，依法保障出嫁女、退伍军人等群体的合法权益。二是规范集体议事决策程序。重大事项须召开村民会议，或召开村民代表会议进行讨论，超过三分之二代表同意才能执行，并在集体经济组织内部进行公示。三是提高对经营性建设用地的管理能力。成立专门的理事会，防止集体经营性建设用地入市过程中的风险和腐败行为，赋予基层集体组织和理事会“村民自治、民主监督”的权利，激活村民积极性、主动性和自觉性，提升农村集体基层治理能力，促进农村社会和谐稳定发展。

（二）严守耕地红线，提高土地集约水平

1.摸清存量，明晰产权

进一步开展好集体经营性建设用地梳理调查工作，多维度调查土地存量。一方面，各省已基本完成了农村三权发证工作，但仍存在一些有争议的地块无法发放使用权，各地要认真梳理和调查还没有发证的农村集体建设用地，尽快完成确权发证。另一方面，要充分利用第三次全国国土调查工作成果，查明农村经营性建设用地面积、范围、用途、所有权人、使用权人等信息，同时还可以根据卫星遥感影像图、结合现场调查核实等手段提高工作效率，摸清集体经营性建设用地的存量底数。

2.严格用途管制，优化空间布局

严格落实国土空间用途管制制度，优化国土空间布局。第一，科学制定国土空间规划，以“农村集体建设用地集约高效、规范利用”为目标，科学划定“三区”（城镇空间、农业空间、生态空间），合理划定“三线”（城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线）。第二，落实“多规合一”，统筹区域内村庄规划、农村产业发展规划等，分类确定农村土地用途，防止集体经营性建设用地入市后形成散乱布局，尽量将集体经营性建设用地集中连片划定，形成一定规模，为产业集聚提供用地保障，筑巢引凤，吸引产业和项目。

3.严格产业准入，供需对接

一方面，要严格把好产业门槛准入关，建立农村集体经营性建设用地入市管理机构，加强入市项目区域的前期审核和审查工作，重点考核项目投资、经营范围、土地用途，产业发展前景、用工需求、生态环境影响等，防止落后产能或污染项目进入农村，确保入市项目总体质量。另一方面，要敞开农村集体经营性建设用地市场大门，接受广大业主对农村集体经营性建设用地的预约申请，公开透明，依法依规，提高公众参与度，同时以需求定供给，围绕“让市场发挥决定性作用”这一主线，加强政府监管，充分发挥市场配置功能，确定农村集体经营性建设用地总量，确保条件成熟积极入市。

（三）完善入市制度，实现与国有土地同权同价

进一步完善入市程序和实施细则，确保集体经营性建设用地平稳入市。一是要建立平台。将集体经营性建设用地纳入公共资源交易中心，严格依法依规进行交易，建立统一的农村建设用地市场；完善二级土地市场交易规则，建立土地租赁、转让、抵押二级市场，形成公平有序竞争的土地市场环境；降低交易费用，激发土地市场活力，规范交易平台建设，保障交易安全。二是要建立制度。保障农村集体经营性建设用地入市交易的公开、公平、公正，省级尽快制定入市实施细则，各地结合实际制定切实可行的实施方案；指导农村集体经营性建设用地权利主体，根据实际情况采取“招、拍、挂”等交易规则，以出让、出租、入股等方式入市，实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价。三是要加强监管。加强土地用途管制，落实生态保护措施，严格把控入市门槛。

（四）优化收益分配，保护村民和集体利益

集体经营性建设用地利益分配不但要考虑国家利益，更要兼顾集体和农民分享土地增值收益，始终把集体和农民利益放在主体地位，真正让农民群众当家作主，在法律政策范围内科学制定公平合理的三级收益分配方案。一是促进农民增收。原则上应在自然资源管理部门认定的评估机构库中抽取有资质的评估公司，对拟入市的农村集体经营性建设用地进行地价评估，也可自行委托有资质的评估公司进行地价评估。集体经营性建设用地使用权出让，其供地地价原则上不得低于所在区域的基准地价[9]。农民变股民，土地出让后，优先雇佣集体经济组织内部成员，提供就业机会，提高综合性收入，让农民共享农村土地入市成果。二是壮大集体经济组织。集体经营性建设用地入市使集体经济组织长期获得土地收益，建立公平分配的长效机制，壮大集体经济组织实力，保障集体经济组织运行，促进村集体各项公益事业发展，加速乡村振兴，实现农村土地增效、农民个人增收、集体经济壮大、基层治理加强。

（五）优化资源配置，推进国家治理体系和治理能力现代化

在推进集体经营性建设用地入市过程中以收取税费等收益金的方式保护国有资产，坚持用农村土地收益反哺农村，用于基础建设，改善民生事业，服务乡村振兴发展。精准对接农村新产业，发展适宜特色产业，形成一定规模的产业链，提高农村土地亩产收益，实现农村土地增效、产业优化升级、城乡融合发展和国家有序管理的目标，推进农村经济社会高质量发展，加快国家治理体系法治化和现代化进程[10]。

注释

①参见2015 年2 月27 日全国人民代表大会常务委员会颁布的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。

②参见2018年12月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上的《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》。

③参见2018年12月30日余江区国土资源局制定的《余江区集体经营性建设用地入市报告》。

④根据《国务院关于同意江西省调整鹰潭市部分行政区划的批复》（国函〔2018〕23 号）精神，2018 年7 月设立鹰潭市余江区，在此之前为余江县。

⑤参见2017 年2 月23 日余江区人民政府制定的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节基金征收使用管理实施细则》（余土改办字〔2017〕23号）。