四川省水电站生态流量监管现状及探讨

谢 悦,赵天兴

(四川省河湖保护和监管事务中心,成都 610072)

0 引言

水电是国际公认的清洁可再生能源,是我国能源的重要组成部分。四川省水电站数量较多,在开发过程中,受技术条件和监管不到位等原因制约,导致一些河流小水电过度开发,对河流生态系统造成了严重破坏[1]。近年来,随着生态文明思想不断深入人心,全国各地陆续纠正了大量前期发展过程中的生态环境问题。四川省从2017年开始对水电站的生态环境问题进行整改,已取得实质性成效。生态流量问题是水电站生态环境问题的重要组成部分,实施生态流量管控,保障水电站生态流量对保护生物多样性、维持河流健康具有重要意义[2-3]。本文以四川省为例,就水电站生态流量整改、监管过程、成效及存在问题进行分析总结,探讨如何进一步提高监管能效。

1 四川省水电站生态流量整改背景

四川省河流密布,山区众多,水能资源丰富。建国以来,为解决农村用电尤其是偏远山区用电、带动地方经济发展的需要,各地掀起了水电站尤其是小水电开发热潮[4]。由于大部分小水电建设时间较早,当时大部分中小流域缺少流域水能资源开发规划,且设计、建设方式不符合当前生态保护要求,使得水电站开发和运行过程中造成了一系列生态环境问题。尤其是部分引水式电站对河流天然来水全部引用,使得大坝下游河道非汛期全部断流,导致河流天然水文情势严重改变,鱼类等水生生物生境遭到破坏[5]。根据2020年统计,四川省单站装机容量小于5万kW的水电站有5 131座,其中,4 871座为引水式电站,共造成超过8 800 km河道减水断流,严重影响河流生态健康。

随着对生态环境的日益重视,国家在法律层面对于水电开发、运行的生态环境保护进行了规定,并提出生态流量、最小下泄流量等不同概念。2003年9月实行的《中华人民共和国环境影响评价法》要求水电站等建设项目需进行环境影响评价,《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国长江保护法》等法律法规要求水电站建设过程中需同步建设生态流量泄放设施。国家有关部门陆续出台了一系列规章制度对水电站的生态流量进行细化,对水电站的生态用水做出了从计算到保障落实的规定。虽然环保、水利、发展改革委、农业农村、林草等部门都在不同方面具有水电站生态流量监管的职能,但没有相应的法律法规和政府部门事权划分的明确规定,使得水电站生态流量监管长期处于空白和缺位状态,水电站的生态环境问题亟待探索解决。

2 四川省水电站生态流量整改过程及成效

2017年省发展改革委牵头开展自然保护区小水电问题整改,对符合条件的小水电进行生态流量整改、建立管理制度后予以保留。2018年开始全面对水电站(含大中型水电站、小水电站)生态流量造成的河道减脱水问题进行整改,于2019年完成整改。同时,在2020年开始的长江经济带小水电清理整改中,将未按要求设置生态流量泄放设施和安装监控监测设备的小水电再次清理整改,对不在规定时间内完成整改的电站调整为退出类强制退出。

通过因地制宜设置生态流量泄放设施、安装监控监测设备、搭建监管平台等一系列措施,四川省水电站生态流量实现了从无到有,再到全覆盖的历史性突破,生态流量工作进入日常监管阶段。

通过4年的监管措施,水电站业主对泄放生态流量、维护泄放及监测设施基本形成共识,极大减少了水电站生态流量泄放不足的情况。四川省水文水资源勘测中心一直就青衣江、大渡河等13条江河流域进行水资源调度监测,2022年12月至2023年5月共15期138座水电站的生态流量实测数据显示,510次测量中476次流量达标,达标率93.14%。在2022-2023年度遭遇极端干旱、天然来水较少的情况下,水电站生态流量基本实现足额泄放,保障了河道的基本生态用水。

表1 四川省13个流域水电站生态流量达标率统计

3 四川省水电站生态流量监管做法

四川省陆续出台相关文件建立监管和考核制度,明确有关部门、业主等各方主体职能,完善监管机制,形成了较为有效的监管体系。

3.1 明确业主责任

明确业主是水电站生态流量泄放的主体责任人。负责按照核定的下泄生态流量和泄放方式泄放生态流量,安装监控监测设备并准确及时将数据传输至监管平台;负责泄放设施和监控监测设施的正常运行,发现故障及时修复,不能及时修复的采取临时措施保障生态流量并及时向当地主管部门申请报备。

3.2 严格政府监管

明确生态流量的监管和考核由水利部门牵头负责,发展改革委、经信、生态、农业农村、林草、能源及四川能源监管办等部门按照职能职责相互配合。水利部门搭建省、市、县三级监管平台,将全省需泄放生态流量的电站纳入平台监管,并根据使用情况不断优化平台配置,完善系统功能,提升监管效能。

3.3 强化检查执法

各级水利部门利用监管平台开展日常抽查,发现生态流量泄放问题进行现场核查,定期和不定期开展现场抽查暗访,委托水文部门开展监督性测验,对发现的严重问题进行警告、约谈及行政处罚。对未按规定泄放生态流量,人为破坏泄放工程设施、监控监测设备,以及数据造假等行为按照法律法规予以坚决查处。仅2023年上半年,全省开展水电站生态流量执法超300次,对情节严重的电站进行罚款或解网等处罚,发挥典型震慑作用。

3.4 信息共享与监督

与配合部门建立信息共享机制,定期通报水电站下泄生态流量执行情况,逐级建立监管信息公开机制,及时公开监测信息、典型示范和违法违规行为。在生态流量泄放处对生态流量值、泄放方式、举报监督电话等进行公示,鼓励社会公众监督,并适时发布生态流量考核达标情况。

4 存在的主要问题

经过全省上下近5年的共同努力,四川省水电站生态流量已建立长效监管机制,保障了水电站生态流量的泄放正常,因水电站发电导致的河道减脱水情况基本消除[6]。对比长江经济带各省份,我省安装生态流量监测的电站数量、比例均排名第1。但在日常工作中发现主要存在以下问题。

4.1 电站业主管理水平较低

四川省大部分电站(尤其是小水电站)为私营企业,业主管理水平参差不齐。根据现有政策,生态流量监控监测设备由业主自行采购安装和维护,且泄放生态流量对小水电发电量的损失率约为10%～20%[7],影响业主经济效益,尤其是非汛期经济效益,导致业主合理、准确安装泄放设施、维护设施设备正常运行的主动性较低,也存在人为损坏泄放设施的风险。

4.2 设备运行维护成本较高

四川省引水式电站大多取水口位置偏远、交通不便,加之四川汛期易发生山洪泥石流等自然灾害,导致监控设备、光纤传输网络等极易损坏。根据四川省水电站生态流量动态监管系统数据,虽然设备异常情况逐月降低,但2023年1-12月设备异常电站最少月仍超过590座(见图1)。同时设备设施更换、故障维修难,所需的交通费、材料搬运费、人工费用高。对于采用视频监控的电站,需要光纤或4G网络传输,实时视频传输网络费用高。

图1 2023年1-12月设备异常电站数

4.3 定量化监管难度较大

目前,全省纳入监管的电站中超过60%安装了在线流量监测设备。由于改造的生态流量泄放设施方式不同,生态流量多采用监测上游水位、上游水位加闸门开度,建立水位-流量关系线确定生态流量,或直接测定管道流量等方式,大多无法像水文测量建立稳定、标准测流断面。由于建立的水位流量关系线多为单一曲线,受安装人员专业性和现场条件的影响,使得监测设备安装位置、角度不合理,在线监测设备误差普遍存在,经对比13条江河流域水资源调度监测专报中138个水电站共447组监测和实测数据,误差中位数为10.22%,平均误差率54.92%。

4.4 巡视执法存在困难

四川水电站点多面广,对生态流量线上抽查和线下明察暗访发现的轻微问题,可直接通知业主整改;情节严重可能涉及违法违规的,如生态流量严重不足,人为破坏泄放工程设施、监控设备,以及数据造假等,需安排专业执法人员携带专业设备现场取证,尤其是对于生态流量不足的认定,需要专业人员和设备现场测量,在时间上存在滞后性,执法取证难度较大。

4.5 工作需进一步完善

目前,对水电站生态流量泄放后河道生态恢复缺乏评价性研究,难以指导下一步生态流量监管工作。同时,极端气候条件下的水生态保护也需要细化实化举措,如极端干旱导致天然来水锐减导致生产、生活、生态用水矛盾问题,需要政府更加科学细致地统筹和调度。

5 结论与建议

随着水电站生态流量的监管不断深入,全社会已对生态流量泄放形成共识,水电站生态流量监管需更加细化实化。让水电站生态流量泄放与河流生态保护需求相适宜,与地区经济社会发展相适宜。针对四川省水电站生态流量监管,提出以下建议：

(1)不断提升监管技术手段。鼓励业主选择精度更高的监控监测设备,委托专业第三方机构定期开展生态流量监测设备校准和率定,高于误差范围要求的及时整改。探索使用无人机、遥感等技术手段用于生态流量监测,不断丰富测量和监管方式。

(2)开展生态流量泄放评估。强化对生态流量泄放效果评估,因地制宜确定不同地区、特殊保护需求流域生态流量泄放值,最大限度获得经济与生态综合效益。根据不同气候及天然降水情况,制定分级尤其是极端气候条件下水资源调配方案,确保水资源综合效益最大化。

(3)扩大培训宣传力度。定期组织业主进行培训宣传,讲解最新政策要求,并通报执法监督情况及典型违法案例,形成震慑作用。根据实际逐渐扩大生态流量泄放公示内容,对发现情节严重的不按规定泄放生态流量的举报人予以表扬,最大限度提升公众参与和监督力度。