用法治力量守护黄河安澜

于琪洋

黄河是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。2023年4月1日，《中华人民共和国黄河保护法》正式施行。这是提升黄河保护治理法治化水平的迫切需要。

黄河保护法是一部坚持生态优先的绿色法、系统治理的流域法、节水为重的特别法、高质量发展的促进法、协同共治的合作法，为在法治轨道上推动重大国家战略实施、守护黄河安澜提供了坚实保障，在中华民族黄河治理史上具有重要里程碑意义。

黄河流域是我国重要的生态屏障，横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原、华北平原等四大地貌单元和我国地势三大台阶。黄河流域最大的问题是生态脆弱，上游的高原冰川、三江源、祁连山，中游的黄土高原，下游的黄河三角洲等，都极易发生退化，如黄河流域水土流失面积25.5万平方公里，占流域总面积的32%。

治理黄河，重在保护、要在治理。黄河保护法以促进黄河生态系统良性永续循环、增强生态屏障质量效能为出发点，建立了上游水源涵养，中游水土保持、防沙治沙，下游河口治理保护，生态流量（水位）保障，自然保护地建设等全流域生态保护修复制度，为提升上游“中华水塔”水源涵养能力、中游水土保持水平和下游湿地等生态系统稳定性提供法治保障。

譬如，针对水土流失严重问题，黄河保护法明确应当推进小流域综合治理、坡耕地综合整治、整沟治理，因地制宜开展淤地坝建设等措施。针对生态流量保障问题，黄河保护法要求保障基本生态用水，确定生态流量和生态水位的管控指标，将生态用水调度纳入日常运行调度规程。

下一步，水利部门将坚持生态优先，加大黄河干支流源头保护力度；加强砒砂岩区、多沙粗沙区、水蚀风蚀交错区和沙漠入河区等生态脆弱区域保护和治理，开展土壤侵蚀和水土流失状况评估，实施重点防治工程；突出抓好黄河多沙粗沙区特别是粗泥沙集中来源区综合治理，大力开展黄土高原高标准淤地坝建设，加强病险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造，实施固沟保塬工程。

流域性是江河湖泊最根本、最鲜明的特性。黄河的问题，表象在黄河，根子在流域。

黄河保护法立足全流域和生态系统的整体性，坚持山水林田湖草沙系统治理、综合治理、源头治理，以水为核心、河为纽带、流域为基础，统筹上下游、干支流、左右岸各区域，统筹经济、社会、文化、生态各领域，统筹资源、环境、能源各要素，统筹防洪减淤、城乡供水、生态保护、農业灌溉、水力发电各目标，对流域相关事务作出整体性制度安排，是一部特色鲜明的流域法。

在适用空间上，黄河保护法将适用范围界定为集水区域所涉及的9省区的相关县级行政区域，实现流域区域全覆盖。在调整事务上，对流域生态保护修复、水资源节约集约利用、水沙调控和防洪安全、污染防治、高质量发展和文化保护传承弘扬等各类工作作出规定，充分体现流域水资源、水生态、水环境、水灾害、水文化等涉水事务管理的综合性和系统性。在规范对象上，黄河保护法既规范企业和个人的生产生活、开发建设活动，也规范国家、流域和地方各级各有关部门的监督管理活动，实现调整对象全覆盖。

黄河保护法强化流域一盘棋意识，要求按照流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理的原则编制流域相关规划，对节约、保护、开发、利用水资源和防治水害作出部署。明确规定建立水资源、水沙、防洪防凌综合调度体系，实施水工程统一调度。黄河保护法体现出了鲜明的流域性，为大江大河保护治理立法提供了典范、树立了标杆。

下一步，水利部门将继续完善黄河流域水利规划体系，为节约、保护、开发、利用水资源和防治水害等工作提供有力支撑；建立健全流域水资源、水沙、防洪防凌多目标综合调度体系，强化水资源统一配置调度和干支流控制性水工程联合调度，充分发挥防洪抗旱和水资源综合效益。

黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%，水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线。“有多少汤泡多少馍”，量水而行、节水为重成为黄河保护法的重要原则，相应规定一系列特殊制度措施加以落实。

黄河保护法首次将水资源刚性约束制度“入法”，明确提出国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，优化国土空间开发保护格局，促进人口和城市科学合理布局，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系。

黄河保护法第一次在立法中具体规定规划水资源论证制度，要求黄河流域工业、农业、畜牧业、林草业、能源、交通运输、旅游、自然资源开发等专项规划和开发区、新区规划等，涉及水资源开发利用的，应当进行规划水资源论证。这是从规划源头促进落实“四水四定”的重要制度。

黄河保护法创造性地打出了一套节水政策“组合拳”，明确国家在黄河流域实行强制性用水定额管理制度，实行高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度，建立促进节约用水的水价体系，实行水效标识管理，培育合同节水等节水市场，强化农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损措施，提高非常规水利用比例。这其中赋予强制性用水定额的法律约束力，充分体现了黄河流域水资源问题的特殊性和节约用水的重要性。

下一步，水利部门将坚持节水优先，强化水资源最大刚性约束，组织开展黄河流域水资源评价和承载能力调查评估，根据水资源承载能力实施水资源差别化管理；科学论证、规划和建设跨流域调水和重大水源工程，加快实施国家水网重大工程；严格水资源论证和取水许可管理，加快推进取水口取水监测计量体系建设；研究制定并监督实施黄河流域高耗水工业和服务业强制性用水定额，打好黄河流域深度节水控水攻坚战。

黄河流域最大的短板是高质量发展不充分，产业倚能倚重、低质低效问题突出，上中游7省区同东部地区及长江流域相比存在明显差距，流域9省区货物进出口总额仅占全国的12.3%。黄河流域还面临洪水威胁，水沙关系不协调，下游泥沙淤积、河道摆动、“地上悬河”等问题尚未解决，下游滩区仍有大量人口受洪水威胁。

黄河保护法完整、准确、全面贯彻新发展理念，设专章对水沙调控和防洪安全、促进高质量发展作出规定。在制度设计上，注重与乡村振兴、新型城镇化等国家战略有效协同，注重与西部大开发、中部崛起等区域协调发展战略互促共进，平衡好保护与发展、保护与利用的关系，规定了促进城乡融合发展、产业结构布局优化、新型基础设施建设、碳达峰碳中和等政策措施。法律紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，第一次明确规定水沙调控和防洪工程体系建设，将调水调沙实践经验制度化。专门对黄河滩区人口管理、土地利用、基础设施建设等作出规定，构筑了确保滩区群众生命财产安全的稳固防线。

下一步，水利部门将加快建设以水库、河道及堤防、蓄滞洪区为主要组成的流域防洪工程体系，继续完善水沙调控体系方案以及防御洪水方案、洪水调度方案、防凌调度方案等；加快构建气象卫星和测雨雷达、雨量站、水文站组成的雨水情监测预报“三道防线”；制定完善黄河滩区名录，加强河道、湖泊、水库管理，开展黄河悬河和游荡性河道整治，确保防洪安全。

黄河流域生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程，国家确立中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制。黄河保护法围绕落实这一工作机制，针对黄河治理保护中的“九龙治水”、多头管理问题，系统规定了各类主体的权责义务、政府和市场的各种措施。

法律不仅明确国务院、地方各级人民政府及其有关部门、社会主体在黄河保护、治理、发展等各个环节的责任、任务、要求、相应的法律责任，规定各级河湖长负责河道、湖泊管理和保护相关工作，还建立了一系列部门协同、区域协作机制。在体制上，规定建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，建立省际河湖长联席会议制度。在法治上，加强地方性法规和地方政府规章制定等方面的协作，建立跨行政区域、生态敏感区域以及重大违法案件的执法协调机制，组织开展流域司法协作。在信息上，建立健全流域信息共享系统，组织建立智慧黄河信息共享平台。

黄河保护法坚持两手发力，有为政府与有效市场相互结合，既规定了编制规划标准、制定政策措施、强化执法监管、实行目标责任制和考核评价等政府职责，也规定了绿色信贷、绿色债券、绿色保险、生态保护补偿、用水权市场化交易等市场化机制，体现了治理手段的协同性，为共同抓好大保护、协同推进大治理提供了有力保障。

下一步，水利部门将会同各方面强化河湖长制，落实好省级河湖长联席会议制度；推深做实普法宣传，加快健全配套制度、规划和政策，完善定额、标准等技术规范；加强与法院、检察院、公安机关、司法行政等部门在联合办案、线索移送、流域统筹协同等方面的机制建设，增强执法合力；协同加强古河道、古灌溉工程等水文化遗产保护，开展黄河保护治理重大科技问题研究攻关，加快建设数字孪生黄河，为保障黄河安澜提供有力科技支撑。

（摘自《瞭望》新闻周刊2023年第38期。作者为水利部政策法规司司长）