层递式动员：乡村公共建设行动中农民参与的逻辑审思

黄振华，杨文迪

乡村建设行动的公共属性决定了农民参与的重要性。中共中央国务院在《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中指出要“大力实施乡村建设行动”，在《乡村建设行动实施方案》中明确了乡村建设的行动目标为“到2025年，乡村建设取得实质性进展，农村人居环境持续改善，农村公共基础设施往村覆盖、往户延伸取得积极进展，农村基本公共服务水平稳步提升，农村精神文明建设显著加强，农民获得感、幸福感、安全感进一步增强”。(1)《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈乡村建设行动实施方案〉》，《中华人民共和国国务院公报》2022年第16号。中共二十大报告中进一步强调要“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”。(2)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022年10月16日)》，北京：人民出版社，2022年，第31页。在新时代乡村社会中，基层政府以回应型政府、服务型政府为目标，旨在全面推进乡村公共建设行动，致力于满足农民日益增长的生产和生活需求。

所谓乡村公共建设行动，从广义层面理解，涵盖了村庄规划工作、乡村公共基础设施建设、人居环境整治、基本公共服务水平、农村消费、农村优先发展和农村改革等全方面的行动；从狭义层面理解，主要包括乡村公共基础设施建设和人居环境整治提升两类行动，以及提升与两项行动相关的公共服务。后者即本文研究的主要范畴。目前，随着基层政府所提供的公共服务在不断提升，农民参与公共建设行动的意识却没有随之提升。对于不同类型的乡村公共建设行动，农民参与情况参差不一，甚至出现干部“独角戏”、村民“搭便车”和“干部干群众看”等困境。那么，为什么对于有利于乡村公共建设的制度安排与行动策略，农民群众作为“既得利益者”仍然会普遍存在参与程度不够、参与意愿不足的问题？影响乡村公共行动建设中农民参与的关键因素究竟是什么？为了回答好以上问题，本文将以农民参与为主线，审思影响农民行动逻辑中的关键要素，探索扩大乡村公共建设行动中农民群众有序参与的有效路径，以期充分发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

一、文献回顾与问题提出

农民参与在社会治理层面，乃至国家治理层面都发挥着至关重要的作用。党的十九届四中全会强调，要完善公众参与的社会治理体系，以及群众参与基层社会治理的制度化渠道。(3)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年，第28-29页。党的二十大报告中指出要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。(4)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022年10月16日)》，北京：人民出版社，2022年，第11页。实际上，在乡村公共事务治理过程中的农民参与受到多重因素的影响。既有研究主要从要因作用、价值关联和形式路径三大方面对有效农民参与进行研究与分析。

首先，要因作用下的农民参与，这一视角聚焦于影响要素，即回答“什么影响参与”。大致可以归纳为参与主体、参与制度以及参与情境等。参与主体是研究农民参与应加以考虑和分析的首要问题，有学者认为利益关联是农民参与行动考虑的重要因素，但也有学者对利益说持以保留意见，认为其只能解释部分农民参与的逻辑起点。原因在于，若对研究行动者的逻辑进行更进一步的研究时，农民群众参与的实际情况中会呈现出较明显差异的价值取向，(5)闵学勤：《行动者的逻辑——公众参与的阶层化与结构化研究》，《江苏社会科学》2013年第4期。而这种差异可能来自于对国家、社会的认同，(6)唐有财，胡兵：《社区治理中的公众参与：国家认同与社区认同的双重驱动》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2016年第2期。还有可能来自于农民群众自身受教育程度、心理因素、(7)郭小聪，代凯：《公民参与的争辩与经验研究》，《厦门大学学报》(哲学社会科学版)2014年第3期。态度因素、选择因素等。参与制度影响农民参与的秩序与渠道，学者们认为制度安排与设计影响群众参与，尤其不要忽视非正式制度的作用，其能影响农民有序政治参与。(8)何美然，于金菱，李小健：《扩大农民有序政治参与的非正式制度分析》，《农业经济》2022年第1期。徐林等对我国参与困境进行了微观解读，认为制度是导致参与渠道不畅通的关键因素。(9)徐林，徐畅：《公民性缺失抑或制度供给不足——对我国社区参与困境的微观解读》，《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2018年第2期。同时，参与情况即参与者所处的现实情境，也是影响农民参与的重要因素。李荣彬认为信任水平和互动频率等宗族网络因素推动乡村公共事务中农民参与，(10)李荣彬：《农村居民公共事务参与的治理之道——来自宗族网络的证据与解释》，《经济社会体制比较》2021年第5期。而其带来的影响呈现不断减弱的趋势。对此，要重视参与情境的具体分析，将研究问题转向机制选择或程序设计等内容，才更有利于参与的积极效果。

其次，价值关联下的农民参与，这一视角聚焦于参与价值，即回答“为何参与”。农民参与的意义不仅在于培养公民的主人翁意识，还在于推动社会治理和民主政治的发展。农民群体是与公众参与直接关联的重要主体，农民的积极参与有助于增强其主体意识，也能培育其公共精神与责任意识，保障农民相关权力的实现。(11)宋煜萍，陈进华：《论改善民生中的公民参与》，《马克思主义与现实》2012年第1期。参与式民主赋予行政权力内在合法性，不仅能提高农民参政能力和意识，还能推动行政权力的“善治”。(12)熊宇：《参与式民主：网络时代行政法治的新范式》，《四川师范大学学报》(社会科学版)2012年第2期。基于此，农民参与有利于社会治理的发展，顾训宝等学者认为群众参与对于政府、社会、公民以及各利益群体来说都是有益的，原因在于其能够推进各层级、主体间的相互交流。(13)顾训宝，杨彬彬：《新世纪以来我国公民参与研究的回顾与评析》，《新视野》2016年第5期。广泛、真实且有效的农民参与不仅能够营造良好的文化氛围，还有利于法治政府的稳定运行。(14)[美]卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海：上海人民出版社，2006年，第15页。进言之，农民参与有助于民主政治的有效实现。(15)党秀云：《论公共管理中的公民参与》，《中国行政管理》2003年第10期。密尔认为只有在众人参与的制度背景下，公民的积极性公共精神、民主素养和习惯才能得到培养。(16)[法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，北京：商务印书馆，1999年，第81-82页。就政治层面来说，公民参与不仅能够增强代表性和回应性的政治体系，还能强化科学性、民主性和合法性的政府决策，更有助于政府廉洁自律和公平行政。(17)徐琳，谷世飞：《公民参与视角下的中国国家治理能力现代化》，《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第4期。英国政治学者戴维·赫尔德(David Held)研究得出，参与型民主能强化政治效率感，促进人类的发展。(18)[英]戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，北京：中央编译出版社，2008年，第243页。

最后，形式路径下的农民参与，这一视角聚焦于参与类型，即回答“如何参与”的问题。针对此问题，学界多以宏观或中微观视角作为切入点。就宏观视角的研究而言，学者们往往基于全面性和系统性的分析框架之下分析对应的参与路径。王雁红将农民参与对标于建立有效参与机制，从参与的主体、内容、形式以及效果四个方面进行综合性研究。(19)王雁红：《公共政策制定中的公民参与——基于杭州开放式政府决策的经验研究》，《公共管理学报》2011年第8期。宋林霖等以公民参与态度和动机、制度、组织以及参与时间等为研究视角，对参与类型与路径进行详细划分。(20)宋林霖，代红凯：《公共政策制定过程中的公民参与理论述评》，《湖北社会科学》2012年第1期。就中微观研究视角而言，学者们主要聚焦于农民参与的核心内容、决定性要素等某一侧面，或集中于基层干部、农民群众等某一关联主体。汪锦军从两条路径出发将参与分为六种类型，一条路径是从公共服务的决策出发，将参与类型划分为告知型、有限吸纳型和决策型参与，另一条路径是从公共服务的提供出发，将其分为校正型、改善型和合作型参与。(21)汪锦军：《公共服务中的公民参与模式分析》，《政治学研究》2011年第4期。李华胤等强调基层干部主体性的影响作用，其差异性会致使农民参与行为的异同，生成诉怨、群体舆论、代表协议以及群体共识四种类型。(22)李华胤，杨红新：《调适性参与：乡村生态环境治理中农民的行动机制——基于岔镇D村“秸秆治理”的分析》，《天津行政学院学报》2022年第2期。此外，还有学者从农民行动态度、动机和逻辑视角生成农民参与的路径研究。

综上所述，现有文献对农民参与相关问题进行了较为详尽的研究与分析，但仍然存在一定局限。既有研究鲜少关注农民参与问题的背后逻辑，尤其对于乡村公共事务中农民参与问题研究解释力不足。具体而言，其一，学界从主体、制度和情境层面对要素作用进行了分析，虽较为全面地提及了影响主体的各种因素，但都聚焦于表面现象，未能深入剖析造成主体参与不足的内在因素。其二，既有研究关注到了农民参与对于农民主体意识、社会治理以及民主政治等内容的效用，却未能进一步回答这些效用如何直接作用于农民群体，以及如何使其产生对等共识。其三，既有的形式与路径虽已从多视角展现了农民参与的类型化与可能性，且分别从干部或群众视角进行了研究讨论，却无法完全适用于乡村公共建设行动这一特殊情境下农民参与问题相关研究，亦不能准确地回答农民作为“既得利益者”为何积极性不高这一关键性问题。基于此，本文将以W村为个案研究，从“干部动员与农民参与”的互动视角出发，围绕该村开展的美丽乡村公共建设行动展开深入调查研究，对相应的治理效果进行详细的比对分析，探索乡村公共建设行动中农民参与的行动逻辑，希冀能够为解答新型农村基层治理的现实性问题增添新的思考路径。

二、乡村公共建设行动中“干部动员与农民参与”的实践样态

为了响应国家政策，W村陆续开展了乡村环境建设、水利建设以及厕所改革三类乡村公共建设项目。在各类项目实际执行过程中，干部动员的方式呈现出明显差异性，由此生成了不同样态的农民参与。

(一)乡村环境建设：激励动员下的互动式参与

为了推动美丽乡村环境建设行动的进行，W村在县级层面发布《关于村庄环境建设实施方案》和《村落建设行动考核方案》的通知，前者规定了落实方案主体责任人为村两委和村落理事长，后者围绕责任人制定了相应的考核内容，不同职务的责任人有对应的考核细则及标准，奖大于惩。同时，要求由党员和村民共同组成监督小组，定期对责任人进行考察和考核。基于此，W村由村委会干部带头整合村庄资源，通过分阶段形式开展乡村环境建设项目。第一阶段为需求调查，项目责任人进行了三次需求调查，第一次围绕资源环境、公共设施、饮水食品安全和精神文明建设等13个方面展开，通过公益创投技术逐户走访全体村民，摸清全体村民的需求和意愿集中于公共区域环境卫生整治。第二次针对造成公共区域环境差的问题展开调查。第三次基于前期两次调查为基础展开，总结关于存在问题的应对措施，发挥骨干作用，调动村民参与积极性。此外，在需求调查阶段，村两委和村落理事长多次组织带队外出学习。第二阶段为成立卫生志愿社团，制定相应的志愿者章程，成员由村落理事长和若干村民骨干共同组成。第三阶段为工作落实阶段，主要分为以下五大步骤：第一步是前期考察公共环境和卫生，根据村民对公共卫生的需求，观察与之相对应的卫生问题；第二步是制定问题清单、贡献清单、环境卫生公约以及相关提示，如“村落是大家的，需求让村民表达，问题让村民讨论，效果让村民评价和项目让村民筛选等”八条明显提示；第三步是制定积分基础值和积分清单，通过众人协商制度制定积分基础值为1分等于2元，围绕环境卫生制定了清扫公路、清理沟渠河道垃圾、监督举报乱丢乱倒和环境卫生宣传劝导等八项公益事业；第四步是发布公益岗位，并根据自愿报名签字的方式锁定人群；第五步是开展卫生清扫活动，由人员自愿分工搭配组成四小队，推选出小队长，进行具体任务划分及分配工作区域。第四阶段为搭建资源链接平台，开展积分兑换和抽奖活动。W村通过美丽乡村环境建设项目的开展，不仅改善了当地公共环境卫生问题，还充分调动农民群众的积极性，组织小活动和培育小队伍，引导广大农民群众真正参与到村落的建设行动中来。

(二)乡村厕所改革：宣传动员下的任务式参与

“小厕所，大民生”，农村厕所革命是实施农村人居环境整治提升的重要行动任务，规定要分类有序的推进，并按要求进行管护。W村的厕所改革由《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》和《关于进一步提高农村改厕工作实效的通知》等自上而下的政策推动进行，共经历了两次改造。首次改造要求将农村的旱厕改为三格式化粪桶，改厕材料由上级财政统一购买，厕所改革政策宣传由村委会牵头组织进行，而改厕所需建筑成本则由施工队垫资。此次厕所改革按照农户自愿选择改厕，无其他硬性指标要求。村干部会对有改厕意愿的农户进行统计，但不会对有改厕需求却未表达改厕意愿的村民进行动员。改厕完成后由乡镇统一验收，以500元/个的补助标准来拨项目款。第二次改造与第一次改造间隔一年，要求将旱厕改为三格式化粪池，首次未进行改造的需要按这一标准进行改造，已改造好的厕所则需要进行二次改造，将建好的PE化粪桶改为化粪池。由于厕所改革的内容设定和政策衔接问题，决定了该项目的推动将牵涉到上级政府、村干部、村民、施工队以及第三方等多方利益。在项目推行的后期，各层级之间逐渐显现出矛盾问题。最为频繁的矛盾发生于村干部与农户之间，村干部往往需要多次提建议、做工作，甚至要动用人情面子来说服农户能够考虑村容村貌的现实情况，将厕所换到较远的位置。对此，当地干部说“有时需要跑十几趟，反复做工作才行”。农户与施工队之间也会产生的利益纠纷，一般情况由村委会出面解决，不得已的才会通过法律途径解决。按照上级政策要求，W村对厕所改革工作请第三方前后进行了两次验收工作，平均合格率仅为72%。由此可知，W村虽然完成了厕所改革大体工作，取得了一定的成效，但却因急于追求任务的完成度，而未能考虑到广大农民的长远利益，也因此导致群众参与度不高、参与感不强。

(三)乡村水利合作：强制动员下的疏离式参与

W村隶属镇素称“鱼米之乡”，水系发达，土地肥沃且物产丰富。当地农业生产的突出优势在于水利灌溉条件，水利合作供给是村庄公共需求，水利合作也因此成为W村治理的关键任务。水利合作主要包括设置管水员和收取水费等工作。管水员分为放水员和看水员，放水员由村小组的各组长来担任，负责抓阄抽号放水；看水员负责确保顺利灌溉到田间地头。根据《深化农田水利改革的指导意见》的通知，结合W村的现实情况，其水费由抽水总电费、工资费以及定期管护费用组成。至于收取水费工作，先由村小组长们根据前一年的结余情况商讨预估水费，再分别到村民家中预收水费。但由于该村往届村干部曾因换届许诺“谁选我就免水费，钱由我出”，而破坏了原本村庄的公共秩序，全体村小组总水费收取率仅达到1/3，不足部分需要集体经济支持。当集体经济也无法负担时，村委班子会选择先行垫付，再由村干部动员党员、村民代表和村庄权威，通过软磨硬泡的方式与未缴水费村民们进行沟通。实际上，水利合作涉及国家、村庄和村民等多方关系，国家层面通过政策保护和财政兜底等方式保障农民权益，村级层面是W村水利合作的责任主体，村组层面则是落实水利工作的执行主体，也因此形成了村级代替村小组包办，造成村小组内部“有动员无自治”的局面，村民们部分呈现漠不关心的疏离式参与。因此，也没能保持水利合作的良好运行，继而可能引发破坏村庄治理的良好秩序。

三、乡村公共建设行动中“干部动员与农民参与”的比对分析

基于同一村庄底色下，具有共同公共属性的乡村建设行动中农民参与情况不尽相同。本文围绕W村乡村公共建设行动实际进行深入研究与调查，通过对三类项目的对比分析，发现“干部动员”与“农民参与”是影响公共建设成效的关键因素。

(一)乡村公共建设行动中“干部动员”行为的对比分析

由于乡村公共建设行动大多以项目制的方式展开，有别于传统的科层体制，其行政资源的分配多以项目或建设行动为中心展开，任务的落实往往有时效的限制。基于这一特定背景下，干部动员密度更高，强度也更大，(23)陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。有时甚至可能在强压下推行上级政策。(24)周雪光，练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期。对此，即使干部动员行为受到自上而下的控制，加之以多重因素的影响作用，表面上也仍然会以公共建设项目的牵引为主要方向，围绕政策指令、项目任务展开动员行动。而当干部主体出现权责不对等的情况时，其在实际动员的过程中也会使用一些反控手段。(25)折晓叶，陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。

基于三类公共建设项目的研究进行对比分析，发现干部主体责任对等性直接决定其动员行为。具体来说，一是在乡村环境建设项目中，责任主体和执行主体皆为村委会。主体权责基本对等情况下，所受到的行政压力与社会压力比较均衡。因此，干部选择激励动员的方式积极推动项目落实，在动员前期、中期和后期分别做好充分的调研准备。二是在乡村厕所改革中，村委会是责任主体，执行主体则由乡镇政府、村委会以及施工队多方共同组成，出现主体部分权责对等或不完全对等，由此导致动员发动者受到来自上级行政压力的主导，以温和的宣传动员方式推动工作，动员工作流于表面。三是乡村水利合作的责任主体与执行主体分别为村委会和村小组，主体权责完全不对等，在这种情况下，干部动员行动主要受到来自下级社会压力的制约，未解决矛盾纠纷，最后不得不以强制的消极动员方式开展工作。综上，主体权责的对等性是影响干部动员行动的重要条件，决定了主体行动的范围大小与执行强度。同时，理解干部动员行动不应仅仅聚焦于动员发动者，更要重视其落脚点，也就是农民主体。

表1：乡村公共建设行动中干部动员行为的比较

(二)乡村公共建设行动中“农民参与”行为的对比分析

农民是乡村公共建设行动中重要的构成主体，农民参与更是推动美丽乡村建设的核心力量。因此，农民主体性能否得到充分体现的关键在于农民参与行为。在乡村公共建设行动中，农民参与内容包括政治参与和非政治参与。农民政治参与指的是农民主体通过参与政治影响决策的政治行为。非政治参与则主要涉及到农村公共文化、社会生活等方面。(26)俞可平：《公民参与的民主政治的意义》，北京：社会科学文献出版社，2008年，第1页。农民参与内容的多样性决定其行为受到多重因素驱动，可以通过农民参与意愿、方式和程度等方面来进行综合判断。谢尔·奥斯丁提出了“公民参与阶梯论”，依据政府主导性和公民主动性，将公民参与分为无参与、象征性参与和完全型参与三个阶段。(27)S.R.Arstein.“A Ladder of Citizen Participation”，Journal of the American Institute of Planners，vol.35，no.4，1969，pp.216-224.而从农村实际案例来看，还需要进一步考虑政府与农民群众二者之间的互动情况。

通过对三类样本项目进行对比分析，根据政府与农民的互动情况和样本项目的完成情况，可将农民参与类型划分为互动式、任务式和疏离式三种参与类型。其中，环境建设项目相较于其他两类项目来说，与农民的关联性较弱，农民对该项目的参与意愿较低。而当地干部针对农民需求建立了由需求调查、志愿团、搭建资源平台等构成的系列动员机制，以激励农民参与意愿，驱动农民参与行为，由此形成了干部与农民积极互动的参与氛围。厕所革命和水利合作两类项目虽然与农民的关联性更强，农民参与的初始意愿也较为强烈。然而，政府对这类项目的推行局限于自上而下的行政方式，未能及时对自下而上农民需求给予对等的回应。尤其是在执行后一项目的过程中，有时甚至忽视农民群众的需求，呈现出农民参与意愿与干部动员行为相悖的情况，导致农民参与呈现任务式或疏离式。

表2：乡村公共建设行动中农民参与的比较

(三)干部动员、农民参与及行动成效的对比分析

在执行乡村公共建设项目的过程中，基层政府行为发挥的治理作用和农民参与发挥的主体作用尤为重要。从基层政府的动员行为来看，公共建设项目的“刚性任务”占比少，(28)王汉生，王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。对于应对上级任务的基层干部来说有较大的自主安排权。(29)王汉生，刘世定，孙立平：《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，北京：中国人民大学出版社，2011年。就农民参与的主体性作用而言，其决定了农民政治参与深度、广度、效度以及发展趋势，影响农村基层民主的基本趋向。(30)庞超：《当代中国农民政治参与中的主体性特征及其优化》，《求实》2014年第7期。干部动员与农民参与二者交替互动，共同作用于乡村公共建设行动的实际成效。

根据上述调查研究发现，乡村公共建设行动的动员类型大致分为层递式、间断式和错位式三类动员方式。首先是环境建设中的层递式动员，基层干部基于权责对等的权力结构的基础条件下，展开了与需求相匹配的动员行动，动员干部和农民的效度强，即干部高效执行力和农民群众的高度参与。其次是厕所改革中的间断式动员，由于受到权责部分对等权力结构、需求部分匹配的动员行动以及国家政策调整等客观条件的影响，不论是动员干部抑或动员农民都呈现偏弱效度。在推进行动的过程中，往往利用“讲人情”“卖面子”等软性治理方式解决矛盾或推进任务，因此，容易导致较低效的干部执行力与较低的农民参与度。最后是水利合作中的错位式动员，此类动员方式趋于理想化，试图通过按照不同层级赋予职责和任务的方式运行村庄水利。实际上，基于权责完全不对等的权力结构和与需求完全不匹配的动员方式之下，呈现出的是与其理想化相反的动员效果，干部执行力低效且农民参与度低下，导致“有动员而无自治”。

表3：乡村公共建设行动中建设成效的比较

四、层递式动员：破解中国乡村公共建设行动中农民参与问题之钥

基于三类乡村公共建设行动中“干部动员”和“农民参与”的对比研究发现，二者之间的互动情况不仅是理解乡村环境建设、厕所改革以及水利合作等公共建设行动执行差异的着眼点与关键点，还是进一步形塑乡村治理效能的驱动力与突破口。

(一)“权责对等”以动员干部

从治理层面来看，乡村公共建设是一个双向互动的治理过程。一方面是“自上而下”的国家制度供给和政策执行，另一方面是“自下而上”的基层干部执行和农民参与。对于回应上级政策，不论是作为执行主体的基层干部还是作为客体的农民群众，二者缺一不可。当前中国乡村的治理环境也并非完全按照传统科层体系运转，而是需要制度结构、动员机制等推动干部行动。因此，基层干部作为政策执行者，针对其开展的动员与自我动员尤为重要。动员干部往往离不开其发动者自身所处的情景，以及特定的治理事务。(31)欧阳静：《论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷》，《开放时代》2014年第6期。当动员发动者所处的环境或所处理的治理事务不同，其实际动员行动也会呈现明显差异。

通过对比案例可以发现，影响干部动员积极性的关键因素，在于干部主体的权责对等性，其能够驱动干部行为。主要体现在动员干部和干部动员行为两个方面，前者为干部行为的积极性，后者表示干部动员的具体做法，二者之间属于递进关系。就动员干部来说，干部权责的对等性与干部执行的积极性互为正相关，即当干部权责趋于对等时，干部动员行为的积极性越高，而当干部权责相背离时，干部动员行为的积极性越低。就干部动员行为来说，这是基于其权责对等性产生的第一层结果，主要以干部动员准备和动员方式等具体行为得以呈现。

(二)“匹配需求”以动员农民

进入21世纪之后，国家政策转向“反哺型三农政策”，加大了对乡村基础设施建设和乡村基本公共服务供给等惠农方面的财政支出，农民逐渐形成了对国家政府的“政策依赖”，若仅运用自上而下的方式进行动员，难以吸纳农民参与。(32)蒋永甫：《农村环境治理中政府主导与农民参与良性互动的实现路径——基于行动的“嵌入性理论”视角》，《云南大学学报》(社会科学版)2021年第5期。同时，乡村公共建设常常被看作仅仅与政府或其他责任主体相关的事务类型，往往弱化农民的主体性，也忽视了其利益和权利。导致农民群众的参与权在一定程度上存在弱化的现象。实质上，农民参与是推动乡村公共建设的重要力量，乡村公共建设行动的公共属性也决定了农民参与的必要性。

基于此，通过对三个样本的研究发现，农民需求和干部动员是影响农民参与的两大要素，干部动员与农民需求匹配程度影响农民参与的积极性，二者之间的互动关系共同形塑了乡村公共建设行动中的农民参与行动。首先是干部动员与农民参与的关系，干部动员行为所发挥的作用是影响农民参与的关键要素。农民参与行为能够直接反映出干部动员行动的效果，农民参与的程度和效果在很大程度上受制于干部主体态度偏好下的动员行为。其次是农民需求与农民参与的关系，我们可以把农民参与置于塞缪尔·波普金的“理性小农”的分析框架中，将其参与行为理解为个人可量化的动机下追求自己利益的行为，即“投资逻辑”决定农民参与行为，(33)[美]马克·格兰诺维特：《社会与经济：信任、权力与制度》，王水雄，罗家德译，北京：中信出版集团，2019年，第81页。这种“投资逻辑”同样可以适用于乡村公共建设行动。因此，遵从农民群众的逻辑，在政策执行、项目落实方面与农民需求相结合，不仅可以将外部治理任务内化为村庄内部治理需求，还能够激发社会自主性。最后是农民需求、干部动员与农民参与的关系，农民需求是影响农民参与的内在性要素，干部动员是影响农民参与的外在性要素。干部动员与农民需求的匹配度直接决定了农民参与行为，干部动员行为与农民需求越匹配，农民参与的积极性越高，反之，则积极性越低。

(三)层递式动员下的有效参与助推乡村善治

在中国现代化进程以前，“动员”的重要性已久经考验。中文语境下的“动员”被看作是一种手段，能够影响或促成他人有所行动，其行为动机在于如何去影响和改变具有能动性的行为主体。(34)汪卫华：《群众动员与动员式治理——理解中国国家治理风格的新视角》，《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2014年第5期。直至今日，动员依然具备发挥治理价值的作用。因此，聚焦于乡村公共建设行动的研究，应从“干部何以被动员”和“干部何以动员群众”双重涵义来理解“干部动员”行为。前一重涵义是影响基层干部主动性和能动性的重要条件。后一重涵义体现了农民群体的被动性，通常先由动员发起者围绕农民群体进行动员准备工作，再明确动员实际方式。

按照干部动员与农民需求的匹配程度，可将动员分为层递式、间断式以及错位式三类。通过进一步追踪三类动员方式对治理效能的影响，层递式对公共环境卫生的明显改善助推基层善治。间断式动员下的厕所改革虽在大体上完成了任务，但对基层治理影响甚微，而错位式动员的水利合作，不仅工作任务推进困难，而且水费收取也不满意，往往消解基层治理效能。层递式动员，也可称为“递进式动员”，包括动员干部和动员农民群众两个层面。一是动员干部层面，通过规范干部主体的权责对等性，以驱动干部积极行为。二是动员农民层面，干部主体运用与农民需求相匹配的动员方式，促使农民主体生成互动型参与。

农民参与是乡村善治的基本要素之一。实现农民参与虽易，实现农民有效、高质量参与却不易。在乡村公共建设行动中，农民参与不仅限于政治参与，还包括农民对乡村社会其他活动的参与。其中，主要参与形式为“自动参与”和“动员参与”，即自发的参与和受他人策动的参与。(35)[美]塞缪尔·P.亨廷顿，琼·纳尔逊：《难以抉择——发展中国家的政治参与》，汪晓寿，吴志华，项继权译，北京：华夏出版社，1989年，第5-6页。但不论是哪一类参与，农民群众与基层政府的良性互动都是极为重要的。而层递式动员便是实现二者相互协调且持续互动的重要方式。有效参与和民主密不可分，农民群众有效且广泛参与体现的是民主的基本价值，(36)[美]卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海：上海人民出版社，2006年，第15页。有利于基层政府的有效治理。善治实则是国家权力向社会的回归，是一个还政于民的过程；政府与公民的合作，是社会和谐的实质性要素，也是善治的本质。(37)俞可平：《中国公民社会研究的若干问题》，《中共中央党校学报》2007年第6期。

五、基本结论与政策启示

农民是乡村公共建设行动可以依托的主体力量，是实现乡村善治可持续的动力。根据调查研究发现，乡村公共建设行动中的农民参与面临参与态度、程度和方式等多方面困境。本文通过对不同公共建设农民参与的背后逻辑进行深入剖析，发现权责对等性影响干部动员行为的积极性，决定了动员行为与农民需求的匹配程度，进而生成相对应的互动式、任务式和疏离式参与，并由此作用于基层治理效能。综合动员干部与动员农民的实证分析，可将动员方式分为层递式、间断式和错位式三种。其中，层递式动员更有可能实现农民的有效参与，助推乡村善治。

通过上述研究，本文尝试从以下三个方面来回答中国乡村治理中农民参与问题：一是干部动员精准“对症”，政府要明确自身角色的转变，应由“大包大揽”主导的“控制”角色，转变为赋权农民的“引导”角色。还要注重发挥党组织的带头作用，让党员干部率先垂范，发挥由点及线及面的影响作用。二是锁定农民需求“用药”，要确保农民的主体地位，还要及时、准确且高度回应农民需求。三是农民、干部联动“找回”。民族要复兴，乡村必振兴。乡村振兴的前提便是将农民组织起来，(38)贺雪峰：《乡村振兴的前提是农民组织起来》，《决策》2021年第7期。通过激活农民主体的自主性，培养公共精神与公共规则，实现与国家意志相统合的农民意识。同时，利用示范效应等动力机制推进农民参与公共建设行动的持续性效应。

另外，应注意本研究动员类型的相对性，仍留有进一步拓展的空间。首先是在对动员类型的区分上，我们主要围绕村级干部主体和农民主体展开研究讨论，未能考虑到上级政府、村级社会组织和党组织等其他主体对农民参与的影响。其次是就农民参与和乡村治理之间的内在作用机理讨论不够充分，特别是建立农民参与的动员机制，或农民参与推动有效治理等。最后，本研究对乡村公共建设行动中农民参与问题给予相对合理的思考路径，实质上，心理因素、自身条件等主观因素和制度因素、利益关联、环境因素等客观因素也可能会在一定程度上影响农民参与的意愿、程度和效果，这将是未来开展深入研究的可行方向。

找回农民群众，俨然成为新时代中国乡村治理的重要议题。中国乡村现代化是乡村人居环境、基础设施、公共服务等重点工程的现代化。因此，我们要完善农民参与机制，激发农民参与意愿，强化农民参与保障，广泛依靠农民、教育引导农民、组织带动农民共建共治共享美好家园，还要加大力度培育农民的公共精神，注重充分调动广大农民参与乡村建设的积极性、主动性和创造性，才能紧跟时代的步伐，实现农村现代化。