中国历史建筑登录制度的现状特征及问题思考

李登月，王军

0 引言

随着历史文化遗产保护的扩展与深化，2008 年国务院 《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《条例》）中 “历史建筑”的概念应运而生，是指“经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物”。其概念的提出是我国建筑遗产保护进程中的一个重要变革，为文物建筑以外大批一般性建筑遗产的保护提供了法律依据[1]。当前，历史建筑作为一种新拓展的地域性遗产保护类别，越来越受到国家及社会的重视，保护工作取得了长足进步，但在制度建设方面与一些发达国家甚至是国内的文物建筑相比尚存差距。从历史建筑保护利用的现状来看，相关理念方法还有待健全，从制度层面探寻保护之道，是我国历史建筑保护领域迫切需要解决的关键问题[2]，也是近年来学界及业界关注的焦点问题。

登录制度作为国际上广泛采用的制度性遗产保护方式，是根据一定标准和程序对遗产进行分类、记录、认定并实施保护的一种法制性保护方法[3]。国内一些学者自20 世纪末开始关注并呼吁建立登录制度，一方面深入研究英国、美国、日本、法国等发达国家登录制度的成熟经验[4-8]，同时也对在我国建立遗产登录制度进行方法和内容上的探讨[9-11]。历史建筑作为含义及范畴不断完善的遗产类型，我们应回顾并总结近些年历史建筑保护工作中的经验与不足，在此基础上进一步探讨登录制度管理体系及技术体系的建构和落实，为不断健全的历史建筑保护体系提供理论与实践参考。

1 中国历史建筑登录管理的发展历程

虽然历史建筑在2008 年《条例》中才明确了法定的保护身份，但地方层面早在1980 年代就已开始对于有价值的非文物建筑的保护实践，以2004 年国家层面提出建立优秀近现代建筑保护管理制度和2016 年历史建筑普查确定工作的全面开展为两个时间节点，我国历史建筑登录管理的发展历程大致分为以下3 个阶段。

1.1 1980 年代中期至21 世纪初，历史建筑调查登录的萌芽期

进入1980 年代，旧城改造的速度与规模空前发展，我国历史文化遗产面临的保护问题逐渐从文物建筑转向了整个历史城市[12]。为使大量历史遗存免于摧毁，1988 年，建设部、文化部联合发出《关于重点调查、保护优秀近代建筑物的通知》，尤其要在近代建筑保存较多的城市开展调查工作，成为我国近代建筑保护的开端，由此直接引发了地方政府开展历史建筑调查登录以及管理机制的讨论和建设[13]。苏州“控制保护建筑”、哈尔滨“保护建筑”、上海“优秀近代建筑”以及厦门“历史风貌建筑”等概念的提出（图1、2），即这一时期地方层面开展历史建筑登录保护的实践探索。这一阶段也是历史建筑保护观念及保护制度形成的萌芽期，一些城市相继制定了地方性历史建筑保护制度，包括保护对象、管理机构、保护策略等。值得一提的是，1991年《上海市优秀近代建筑保护管理办法》在全国重点文物保护单位和上海市文物保护单位这两个《文物保护法》涵盖的保护等级外，规定了“上海市建筑保护单位”这一保护对象，其概念的设立借鉴了国外的建筑遗产登录制度，是一个积极的举措[14]。但这一阶段制定的管理办法在实践中缺乏法律约束力，如哈尔滨市，早在1986 年就对历史建筑分类挂牌保护，但在1990 年代城市开发和改造的热潮中，这些保护建筑依然在劫难逃[15]。

1 “苏州市区第一批控制保护建筑”实施挂牌保护

2 上海市第一批优秀近代建筑——跑马总会，现为上海市历史博物馆，来源：上海市历史博物馆官网

1.2 21 世纪初的15 年，历史建筑登录管理迈入法制化进程

进入21 世纪，城市开发与历史文化遗产保护的矛盾引起了各方面的重视。2004 年建设部发布《关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护工作的指导意见》，从普查认定、记录建档、保护规划、保护利用等方面探讨建立严格的近现代建筑保护管理制度。2005 年《历史文化名城保护规划规范》中提出“历史建筑”是保护标准低于“文物保护单位”和“保护建筑”，但同样需要保护的建筑类别。2008 年《条例》的颁布，进一步明确历史建筑的法定概念，从历史文化名城保护的角度提出了非文物历史建筑的保护框架[16]。与此同时，一些近代建筑集中的城市也开始制定和实施相关法规条例，将早期的保护管理制度由政府规章上升至地方法律，其制约能力、执行举措相比上一时期明显加大。

可以看出，这一阶段加大了历史建筑登录管理的法制力度，初步建立了历史建筑名录制度和档案管理制度（图3）。不少城市在全面普查和申报的基础上，组织专家论证，分批次建立历史建筑保护名录并向社会公布，同时依法对历史建筑进行测绘建档[17]。这一时期主要以传统测绘和纸质建档为主（图4），在此基础上积极探索数字化和信息化的技术路径。

3 2006年天津市政府批准历史风貌建筑公告，引自参考文献[18]

4 重庆市历史建筑详细测绘（状元府），来源：《重庆市保护性建筑、传统风貌街巷现状测绘和影像采集成果标准》

1.3 2016 年至今，历史建筑全面普查及登录制度的探索

2016 年中央城市工作会议提出“用5 年左右时间，完成所有城市历史文化街区划定和历史建筑确定工作”。随后住建部印发《历史文化街区划定和历史建筑确定工作方案》，加强全国范围内历史建筑的普查认定工作。2017 年，住建部开展了全国首批10 座城市的历史建筑保护利用试点工作，旨在探索历史建筑保护利用的方法路径，创新历史建筑保护管理机制[19]。自此，历史建筑的保护研究进入了高潮。2021 年9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，提出构建“空间全覆盖、要素全囊括”的城乡历史文化保护传承体系，对承载不同历史时期文化价值的遗产对象进行全面保护。该体系的建立对于历史建筑保护而言具有重要的支撑意义，同时也是全面挖掘和活化利用历史建筑的机遇。根据住房和城乡建设部的公开数据，截至2021 年底，我国已普查确定的历史建筑数量达5.75万处，与2016 年底相比增长近5 倍[20]，几乎接近文物保护单位数量的一半。就建筑类型及建筑年代而言，工业遗产、农业遗产、20 世纪遗产、民居院落等当代建筑遗产类型也逐步纳入历史建筑范畴（图5、6）。可以说，从“优秀近现代建筑”到“优秀历史建筑”再到“历史建筑”，历史建筑的登录标准逐步放宽，以实现历史文化遗产的“应保尽保”。

5 陕西老钢厂建筑群

6 陕西历史博物馆

2 历史建筑登录管理的制度特征

2.1 行政管理机构

我国目前的历史建筑保护管理工作分为中央和地方政府两级构架，以属地化管理为主。中央层面主要由住房和城乡建设部负责，地方层面的组织模式主要分为两种（图7），一种是多数城市所执行的，沿袭了住建部门承担包括历史建筑保护在内的历史文化名城保护管理的工作传统，由历史文化名城保护委员会统一协调地方住建部门、规划部门、文物部门和城管部门等。广州实行的遗产保护部门联动机制即为这种模式的代表[21]。另一种是在市政府主导下成立专门的历史建筑保护委员会作为最高协调指导机构，其下设立历史建筑保护管理中心专门负责全市历史建筑保护整体工作，包括历史建筑普查认定、修缮管理、日常监管等。上海市历史建筑保护事务中心、杭州市历史建筑保护管理中心、天津市历史风貌保护委员会即该模式的代表。

7 历史建筑行政管理体系

2.2 法规及技术体系

我国当前有关历史建筑登录的法律保障主要分为两个层次——基本准则层和技术规范层，两者的制约关系如图8。基本准则主要包含法律法规及纲领性政策文件，是保护体系中最权威的指导性文件。1982 年首批24 个历史文化名城的公布，标志着名城保护制度的初创，同年《文物保护法》也对其概念和保护措施进行了相关规定。2007 年《城乡规划法》中明确规定历史文化遗产保护应当作为城市（镇）总体规划的强制性内容。2008 年《条例》作为直接涉及历史建筑保护的法律规范，对历史建筑的认定程序、记录建档、维护修缮等方面提出了原则性要求。技术规范主要包括国家标准、行业规范、实践指南等，通过对标准化的对象提出相应的技术要求从而达到系统化、科学化管理的目的[22]。目前我国历史建筑保护以地方立法为主，从全国范围来看，上海、杭州、广州的保护法规及政策内容最为全面。上海于2016 年开展了优秀历史建筑的“一幢一册”管理，推动历史建筑建档工作；杭州在历史建筑保护管理方面以精细化、规范化见长，已参与制定相关标准21 项[23]，为历史建筑全生命周期管理提供了依据；广州近年来通过数字建档、三维测绘、制定数字化标准等积极探索历史建筑保护管理的数字化路径[24]。

8 历史建筑登录相关法规及技术文件的内容与关系

9.10 杭州丝绸印染联合厂——杭州“一五”时期重点建设项目，来源：杭州市历史建筑保护管理中心

2.3 认定分级制度

近年来，众多城市陆续制定了地方性历史建筑保护法规，并对历史建筑的含义及认定标准进行了界定。以纵向的时间演变对一些代表性城市的历史建筑认定标准进行对比分析（表1）可以看出，我们对历史建筑的价值认知是动态发展的，对建成年代的限定逐步放宽，即便有年限要求，也保留了弹性空间。同时，对多个城市历史建筑认定条件进行横向比较，可以发现在历史建筑的价值标准上，更加强调“因城而异”的城市发展差异性和“因地制宜”的地域文化代表性。以江浙地区为例，其地处平原且水运交通便利使其成为中国近代产业的发祥地。因此，杭州、宁波、扬州等城市将“在产业发展史上具有代表性的作坊、商铺、厂房、仓库等以及能反映传统手工技艺”作为历史建筑的认定条件（图9、10）；厦门将“具有典型闽南建筑风格特色、反映海洋文化活动等”作为历史建筑的认定条件。总体看来，历史建筑的认定原则强调价值导向，应保尽保，不仅扩展了普查范围和建筑类型的广度，将符合标准的工业建筑、居住建筑、交通水利等工程设施等都纳入保护范畴，也更加注重历史维度的完整度，特别是能够体现国家发展历程以及现代化建设过程的代表性作品（图11），以体现中国历史文化的延续性。同时，地方保护法规针对历史建筑的保护价值和保存现状进行等级划分和引导性的保护利用，等级从高到低管控力度逐渐减弱，再利用空间增大（图12）。

11 三沙群岛委员会办事处办公楼——我国维护南海权益的重要历史见证来源：广州市岭南建筑研究中心

12 宁波市辛庄村历史建筑保护等级划分来源：宁波市海曙区历史建筑保护图则

2.4 记录建档制度

历史建筑保护是一个开放、动态的循环过程，信息的采集与记录建档作为其中最基础的工作，全过程参与在历史建筑的全生命周期中（图13）。从普查认定、挂牌建档、规划编制、修缮利用再到日常的监督管理，都需要进行全面的记录建档。根据《条例》及《历史建筑数字化技术标准》中历史建筑建档内容的要求，同时结合各城市的实践经验，历史建筑的档案内容主要包括基础信息和测绘成果两大部分，基础信息收录强调建筑各时期、各部位、周边环境和生活场景信息的全覆盖，测绘成果部分需综合各地保护等级和经济、技术条件的差异，建立数字化分级机制，创造因地制宜实施的弹性空间。历史建筑保护工作的数字化实践，一方面创造了历史建筑精细化管理的新模式，同时面向专业技术人员，实现了原真保护与活化利用的技术支撑。

13 记录建档与历史建筑保护全过程关系图示

3 历史建筑登录制度的现存问题及完善路径

从欧美先进国家的经验来看，历史建筑登录制度需要分阶段、有计划地逐步建立[25]。当前我国历史建筑登录制度尚处在以历史建筑普查为主的起步阶段，一定程度上代替了登录制度的部分功能，同时这些实践经验也对制度建设产生了推动作用。登录制度的健全落实即是对历史建筑普查确定工作中形成的一系列工作方法与技术路径进行成果转化，成为常态化、标准化、系统化的管理制度。以下主要从管理机制、法规标准、修缮利用、社会参与等方面分析登录制度的现存问题，探索解决路径。

3.1 健全保护管理体系，加强顶层设计和规划指引

从我国历史建筑保护利用的现状来看，相关理念方法和各项管理制度尚处于建立发育阶段[26]。由于历史建筑保护起步较晚，与文物建筑相比基础较弱。两者除了概念内涵以及主管部门不同之外，还存在一个不容忽视的法规依据的差异，即文物建筑保护管理的执法依据为 《文物保护法》，是国家法律；历史建筑的执法依据为《历史文化名城名镇名村保护条例》，是行政法规，其法理强度远弱于前者[27]，在具体的执行中缺乏法律约束力和强制性。近些年，各地也陆续出台了地方性历史建筑保护条例或保护办法，法规体系逐步完善，但在技术体系以及修缮审批、责任主体、资金来源等方面仍缺乏政策机制的系统性支撑。

在此可借鉴登录制度体系科学严谨的英国，针对登录建筑中央与地方权责分明，以法律形式对国家、地方部门以及登录建筑所有人的职责做出明确规定[28]。在法律保障体系方面，以国家立法为核心，划定基本方向和原则，从前期的登录申请、价值评价到登录后的保护管理全过程均有明确规定；地方法规政策则填补空白，因地制宜制定地区发展框架和各类指南导则（图14）。其完整的保护立法及保护政策经验能够为我国历史建筑保护管理体系的发展提供一定的启发和思考。

14 英国登录建筑保护管理体系

3.2 明确各环节工作机制，强化登录程序和法规标准

从相关法规政策以及各地的实际工作经验来看，历史建筑的登录流程主要分为4 个阶段，即普查认定、征求意见、审议公布和保护管理（图15）。当前在历史建筑认定方面普遍存在的问题主要包括：一是遗存量大，建筑质量及保存状况参差不齐，价值认定工作任重道远；二是由于认定周期漫长，形成了依法保护历史建筑的“空窗期”；三是政府保护能力有限，采取何种方法和形式分批次分级别确定名录。针对城市更新过程中，大量有保护价值的建筑没有得到及时认定保护而被拆除的现象，2013 年《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》中创造性地提出了“预保护”和“征收前普查”机制；2019 年，北京市针对西城区历史建筑普查与认定工作，提出要综合考虑历史建筑类型的完整性、区域的均衡性以及建筑产权性质等，分批次公布历史建筑名录。这些试点城市的工作经验对其他城市形成了良好的借鉴。

15 历史建筑登录制度框架

登录制度不仅是对有价值的建筑进行调查、认定、登记和保护的工作手段，同时也是一种法律依据，要靠一系列法律规定和保障制度给予配套或支持，具体包括登录程序、标准规范、保护措施、资金政策、财税政策、公众参与等[29]。因此，在历史建筑保护工作中，针对保护利用流程上的薄弱环节和主要问题，要进一步明确各环节工作要求，加强相应技术标准、管理规定和政策保障，逐步建立覆盖普查认定、挂牌建档、规划编制、修缮利用、日常监管的全生命周期保护管理方法体系。

3.3 建立修缮利用指引，实施分类保护和精细管理

对于已公布的历史建筑如何保护修缮，目前相关的技术体系和管理机制尚不完善。大部分城市通常将《历史建筑保护规划》作为历史建筑公布后制定的第一个法定文件指导其修缮利用。但通常情况下，保护规划都建立在较宏观的层面上，内容主要为历史建筑的基本属性、价值评估以及法定的规划管理内容。对于指导修缮设计方面，尤其是对于产权人而言，很难从图纸上清楚了解具体的保护内容和要求，实际指导性和可操作性较差。

不同功能类型的历史建筑在其形态、空间布局以及细部装饰方面均具有显著的差异。在英国，对于不同类型的登录建筑，首先进行了全面的分类，各保护类别自成体系，有独立的评价标准和保护管理方式（图16），同时英国的各类民间非政府组织也针对不同保护对象各有侧重。在国内，结合多年的实践和反思，杭州市于2020 年编制“一幢一册”的《历史建筑保护使用导则》，通过明确保护要素和提出保护与利用指引为每处历史建筑量身定制“保护利用说明书”（图17），在全国率先填补了保护图则和修缮利用方案之间的技术空白，有效指导专业人员和产权人进行合理的修缮利用[30]；北京市提出了历史建筑的分类保护要求，明确不同类型历史建筑的维护和修缮重点，同时设置《北京市历史建筑保养维护登记表》，通过表单筛选的形式帮助保护责任人判断哪些行为可以自行开展，哪些行为需要审批。

16 英国不同类型登录建筑认定及保护指南来源：Historic England

17 杭州历史建筑保护利用指引来源：杭州市历史建筑保护管理中心

3.4 调动社会资源，拓展资金来源和治理方式

我国历史建筑数量庞大且整体保存情况不佳，损毁严重，亟需修缮保护，但国家及地方层面用于历史建筑保护的资金却长期投入不足，尤其是对于经济相对落后的地区，保护修缮历史建筑存在很大困难。历史建筑保护资金主要来源于两方面，一是中央和地方政府的财政补贴，二是通过筹集社会上个人、组织或私营部门的资金补贴国家在遗产保护方面的支出。我国目前在资金渠道方面主要依靠政府支持，社会参与度较低。

不同国家对历史建筑保护的财政来源有着不同的探索。法国通过建立民间基金会，如文化遗产基金会，每年从社会筹集资金用于保护历史建筑[31]；英国目前有超过260 家从事历史遗产保护的公益信托机构，这些机构的主要收入来源包括会费、私人捐赠和门票费[32]；美国部分银行通过给予遗产保护相关的贷款及优惠，促进个人和企业对遗产保护方面的投资和参与[33]。在国内，近些年在中央和各级政府的政策支持下，历史文化保护工作也得到了政府配套财政资金及社会资本的资助。浙江绍兴以土地出让金计提制度创新历史保护资金渠道[34]；江苏常州市制定《常州历史文化名城保护专项资金项目申报指南》，申报条件以历史文化研究宣传和历史建筑修缮为扶持重点[35]；福建省建成传统村落建筑海峡租养平台筹措社会资金（图18），用于保护农村传统建筑。

18 福建省传统村落海峡租养平台来源：www.zxctcl.com

4 结语

随着时代的发展和建筑遗产保护观念的拓展，历史建筑数量将会持续增长。在我国建立并实施历史建筑登录制度，可以深入挖掘城市中有保护价值的建筑，全面掌握国家及地方历史文化资源状况，确保各时期重要城乡历史文化遗产得到系统性保护。尤其是在历史建筑保护管理的执行上，登录制度更加有利于历史建筑的抢救性保护，对于一些正在使用中、现状复杂的建筑，以及现状堪忧，亟待抢救性保护的建筑，登录制度可使其免于应对繁杂且漫长的审批流程，实现快速登录保护，避免临时性、突发性的建设性破坏。同时，登录制度还可以提高公众保护文化遗产的责任意识，促进国家文化遗产事业走向更加科学、健康的发展之路。

与此同时也应看到，各国的国情不同，历史建筑保护所面临的实际问题和困难也不同。在学习借鉴国外遗产登录制度的同时，也要具有审视的眼光，将中国国情、历史建筑保护工作实际情况与现有的文化遗产资源管理需求结合起来统筹分析。结合我国当前已有的历史建筑普查工作基础，探索制定适合我国国情的历史建筑登录制度，建立国家层面常态化、规范化、法制化的历史建筑管理制度，是后续历史建筑保护利用的前提和基础。尤其是在当前数字化、信息化社会的语境下，逐步建立并完善历史建筑登录制度对我国历史文化遗产的保护、管理及利用工作具有重要的现实意义。