2030可持续发展议程中的教育目标:全球进展与中国面临的挑战和对策

涂端午 焦艺鸿

(北京外国语大学 国际教育学院,北京 100089)

一、问题提出

1987年,世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中首次提出“可持续发展”的概念,即在不损害后代人满足其自身需要的能力的前提下,满足当代人的需要(1)World Commission on Environment and Development,Our Common Future(Oxford: Oxford University Press,1987),53-78.。1996年全国人大发布的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将可持续发展作为国家战略。(2)李鹏.关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告[R].北京:人民出版社,1996.1.教育“决定着人类的未来”(3)教育部课题组.深入学习习近平关于教育的重要论述[M].北京:人民出版社,2019.157.,是联合国可持续发展体系建设和目标实现的关键支撑。21世纪以来,随着《达喀尔行动纲领》《可持续发展教育全球路线图》等报告文件的发布,国际社会开展了教育促进可持续发展行动。2015年第70届联合国大会通过《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》,该议程涵盖全球社会、经济与环境可持续发展17项可持续发展目标及169项具体指标。其中第4项目标(即确保全纳和公平的优质教育,让全民终身享有学习机会,简称SDG4)设有11项具体的全球指标,涉及不同的教育类型阶段。随着各国陆续开展“可持续发展教育全球行动计划”(2015-2019)、“可持续发展目标2030”(2020-2030)等行动,可持续发展教育的理念和行动在全球范围内得到进一步强化。

“中国高度重视2030年可持续发展议程,制定了落实议程的国别方案,建立了可持续发展创新示范区,……积极助力其他发展中国家落实可持续发展议程。”(4)习近平.习近平在出席金砖国家领导人厦门会晤时的讲话[M].北京:人民出版社,2017.25.中国也是全球可持续发展教育的积极参与者、推动者。2019年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》是“我国积极参与全球教育治理、履行我国对联合国2030年可持续发展议程承诺,为世界教育发展贡献中国智慧、中国经验、中国方案的实际行动”(5)新华社.教育部负责人就《中国教育现代化2035》和《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》答记者问[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/23/content_5367993.htm,2019-02-23/2023-04-22.。

自20世纪90年代以来,我国对可持续发展教育的研究呈快速上升趋势,有宏观的政策梳理演进研究(6)岳伟,李文娟.可持续发展教育演进逻辑与未来趋势——基于对联合国教科文组织系列报告的分析[J].比较教育研究,2023,(4):3-11;樊小伟等.可持续发展教育:缘起、内涵与进路[J].终身教育研究,2023,(2):37-45.、国别比较研究(7)张烨,蔡翔华.发达国家可持续发展职业教育的概况与启示——以德国和美国为例[J].当代职业教育,2019,(1):28-34;胡晓松,钱丽霞.可持续发展教育:英国政府角色与学校推进策略[J].比较教育研究,2007,(12):18-23.,也有聚焦于某一教育类型(8)陈解放.工学结合教育模式可持续发展的理性期待[J].中国高教研究,2006,(8):22-24.或可持续发展教育某一维度(9)缪巧玲,雷励华.全纳教育视角下特殊儿童可持续发展教育目标的实现路径[J].重庆第二师范学院学报,2022,(3):94-99.的微观研究。这些研究为我国可持续发展教育的理论支撑、发展定位、政策落实等提供了有益的参考,但研究方法多是基于文献梳理、案例分析等质性研究,量化研究较为缺乏。数据是真实反映客观情况和进行判断的依据。量化是减少决策不确定性的重要手段(10)道格拉斯·W.哈伯德.数据化决策[M].邓洪涛译.广州:广东人民出版社,2017.6.。世界各国推进2030年可持续发展教育进展如何?我国在推进自身和全球可持续发展教育上面临哪些挑战?如何应对?这些问题事关我国在全球教育治理中的有效参与,在加快建设教育强国中,尤其需要认真思考、深入研究。本文以数据为支撑尝试回答上述问题,并提出相关政策建议。

二、研究方法

联合国《2030年教育:仁川宣言和行动框架》明确,由教科文组织主持编写《全球教育监测报告》(Global Education Monitoring Report,简称GEM报告)“作为监测和报告可持续发展目标4以及其他可持续发展目标中涉教育事宜的机制”。(11)联合国教科文组织.2030年教育:仁川宣言和行动框架 实现可持续发展目标4——确保包容和公平的优质教育,让全民终身享有学习机会[R].仁川:联合国教科文组织,2016.64.联合国教科文组织统计研究所(UNESCO Institute for Statistics,简称UIS)被公认为“跨国可比教育数据的官方来源”(12)UNESCO Institute for Statistics, SDG 4 Data Governance：Guidance Note(Montreal: UIS,2017),3.。本文基于GEM报告与UIS数据系统,结合可持续发展教育具体内涵与联合国确定的40余项主题指标,构建监测框架(见表1),评估SDG4全球进展。

SDG4各项指标数据主要来自联合国教科文组织可持续发展数据库,包括教科文统计研究所通过各国政府调查收集的数据、家庭调查数据、学习评估数据、财务数据以及人口学数据、教师在职培训等转化数据。UIS最新数据更新至2021年9月。

由于国际上缺乏对“发展中国家”的统一界定,报告使用世界银行的国家分类,将“中高收入国家、中等收入国家、中低收入国家、低收入国家”列为发展中国家,发展中国家的相关指标取这四类国家指标的均值。

三、全球SDG4最新进展

(一)初等和中等教育

图1、图2显示,发展中国家仅约四分之一的儿童在小学阶段“获得为未来准备的数学能力”,约三分之一的儿童在小学阶段“获得为未来准备的阅读能力”,均为高收入国家平均水平的三分之一左右。发展中国家儿童小学最低数学能力和最低阅读能力获得比率的平均水平不及高收入国家的二分之一。中国中小学最低数学技能的获得比例高于高收入国家平均水平。

世界有约四分之一的儿童未完成初中教育,约半数学生未完成高中教育。高收入国家几乎全民完成小学教育,仅2.5%的学生未完成初中教育,一成左右青年人未完成高中教育。发展中国家平均教育水平与高收入国家间差距随学段提升逐渐拉大,中国小学教育完成率几乎追平高收入国家,但在初中和高中教育完成率方面仍有差距。(见图3)

发展中国家中小学入学率平均水平与世界平均水平差距较小,在1.5%-2.5%的区间。图4显示,发展中国家小学教育最后一年毛入学率与初中教育最后一年毛入学率分别与世界平均值相差6.9和9.8个百分点。

联合国2022年报告显示,全球范围内有2.44亿失学儿童与青少年。(13)联合国.改变方向 改造教育[EB/OL].https://www.un.org/zh/observances/education-day/,2023-01-24/2023-04-22.约十分之一的儿童在小学阶段辍学,高中阶段该数值接近三分之一。中国中小学阶段辍学率相对较低。(见图5)

图6显示,小学、初中阶段超龄儿童世界平均值均为十分之一左右,但在部分欠发达与发展中国家,该比例高达四分之一甚至三分之一。发展中小岛国情况最为严重。在利比里亚等国,28%的10岁儿童仍在学前班,20%的18岁青年在接受小学教育。(14)UNESCO,“Scoping Progress in Education,”https://www.education-progress.org/en/articles/access.截至2022年,我国义务教育巩固率达95.5%,我国小学、初中的完成率和辍学率均趋近高收入国家平均水平。学生能力习得方面,2021年统计数据显示,我国小学2/3年级和初中教育末期学生达到最低水平阅读和数学能力的比例均远超世界平均水平。

(二)幼儿发展与学前教育

发展中国家有三成儿童在小学正式入学前一年未参与有组织学习,有54.6%和44.5%的儿童从未接受过幼儿教育与学前教育。中国的学前教育入学达89%以上,超过高收入国家平均水平。

全球大约四分之三的国家仍然缺乏义务学前教育,半数国家不提供免费教育。(15)UNESCO, Global Education Monitoring Report 2023——Technology in Education：A Tool on Whose Terms?(Paris: UNESCO,2023),228-236.③该指标“4.1.0 不同性别的儿童/年轻人为未来做好准备的比率”为UIS 2021年度新增的指标,中国暂无相关数据。④UIS SDG4资源数据库中缺乏低收入国家初中完成阶段数据和中低收入国家“初中完成阶段阅读达到最低水平”和“小学完成阶段数学达到最低水平”的数据,故发展中国家均值中未包含以上数据。⑤UIS SDG4资源数据库中,暂无中国相关指标数据。根据世界银行公布的数据,世界平均义务教育年限为10年,发展中国家略低于高收入国家,英、美、德等发达国家均在10年以上。我国当前推行九年制义务教育。(见图7)

(三)职业教育与高等教育

图8、图9显示,发展中国家高等教育毛入学率平均水平不及高收入国家一半。中国为63.6%,高于世界平均水平23.3个百分点,低于高收入国家16个百分点。15-24周岁职业教育参与率方面,中国高于世界平均水平2.6个百分点,低于高收入国家2.9个百分点。2020年全球约有12%的大学生攻读硕士或博士学位,低于2012年2个百分点,攻读更高学位的学生越来越少。更多的人寻求传统高等教育之外的技能学习,技能培训、短期学历越来越受欢迎。(16)UNESCO, Global Education Monitoring Report 2023——Technology in Education：A Tool on Whose Terms?(Paris: UNESCO,2023),246-254.②UIS SDG4资源数据库中,中国相关指标数据仅更新至2014年,故选用中国教育部公布的2020年数据进行横向比较。中国高中辍学率按当年高中毕业生数量除以三年前高中招生人数计算。③UIS SDG4资源数据库中,暂无中国相关指标数据。④数据来自世界银行数据库。

(四)性别平等与包容

世界各类型国家学前教育GPIA比值均接近1,表明均无明显性别不平等现象。在高等教育方面,女性整体更具优势;在低收入国家,女性在高等教育入学方面劣势较大。青年职业教育方面,除中高收入国家女性机会略优于男性外,各类型国家均有更大比例男性青年接受职业教育。我国高等教育和青年职业教育女性入学比例均高于男性。(见图10)

(五)素养普及

UIS选择不同类型国家各年龄段人口识字率作为全民素养普及重要检测指标。图11显示,当前世界15-24岁青年人识字率为91.8%,仍有1.02亿青年缺乏基本识字能力。我国65岁以下中、青年人识字率均接近百分百。在发展中国家,仍有超五分之一的青年没有识字能力,全球约有7.5亿成年人缺乏基本识字能力。

(六)教育促进全面可持续发展和塑造全球公民

2015年对SDG4.7启动全球监测,但监测方法尚未统一。目前该目标下6项监测指标中,仅4.7.1和4.7.2有大多数国家报告支撑,但数据可用性较低,其他4项指标数据缺失或不完整。

指标4.7.1监测全球公民教育和可持续发展教育在多大程度上被纳入国家教育政策、课程、教师教育和学生评估的主流,包括“文化多样性和宽容、性别平等、人权、和平与非暴力、气候变化、环境可持续性、人类生存与福祉以及可持续消费和生产”八个主题。2021年监测显示,几乎所有参与报告的国家,不论发展水平如何,都表示其教育系统在2017-2020年间较大程度上涵盖了以上主题。为进一步提升该指标监测有效性和约束力,国际社会尝试建设非自我报告的替代监测机制。如气候变化教育方面,拟在2024年发布的课程框架和教学大纲中增添绿色内容新指标。《全球教育监测报告(2023)》尝试对70国关于气候变化教育和传播的法律和政策汇编。(17)UNESCO, Global Education Monitoring Report 2023——Technology in Education：A Tool on Whose Terms?(Paris: UNESCO,2023),276-282.②低收入国家青年职业教育参与率为2019年数据。GPIA(Adjusted Gender Parity Index)转换性别均等指数,由联合国教科文组织提出,用于反映男女受教育均等水平。以“高等教育毛入学率转换性别均等指数”(女性高等教育毛入学率/男性高等教育毛入学率)为例,值越接近1表明该项性别比例越均等;值小于1时,值越小女性比例越少;值大于1时,值越大男性比例越少。③目标4.6关注识字、算数技能的“熟练程度”,发展中国家大多未采用相关衡量工具,因此仅报告传统识字率。④该指标“发展中国家”数据由中低收入国家和中等收入国家数据合成,中国小学阶段数据缺失。

当前,世界艾滋病与性教育在初中及以上教育阶段普及率约85%。小学阶段提供比例全球平均不足一半,发展中国家不足三分之一。(见图12)

(七)教育投入

目前政府教育支出占国家GDP比重的世界平均值为4.2%(从东亚和东南亚的3.3%到大洋洲的5.4%不等)(18)UNESCO, Global Education Monitoring Report 2023——Technology in Education：A Tool on Whose Terms?(Paris: UNESCO,2023),319.②“有满足教学目的的网络”高收入国家的数据为2017年数据,低收入国家相关数据缺失。发展中国家“有区分性别的卫生设施”指标下,低收入国家和中高收入国家数据缺失。,中国达到全球平均水平,但与英美德等发达国家仍存在一定差距。(见图13)

(八)优质、有效的学习环境

在基本的学习、生活设施上,高收入国家已基本实现学校水电覆盖。我国在饮用水、用电、网络、卫生设施4项指标上已超过高收入国家平均水平,尤其是在教学用电脑方面,覆盖率近98%,远高于世界平均水平,总体学习环境已位于世界前列。在发展中国家,仍有近四分之一学校无法满足基本的饮用水需求,约半数学校缺乏网络。(见图14)

(九)教师培训(19)发展中国家的数据由中低收入国家和中等收入国家数据合成。

当前世界基础教育各学段合格教师比例均在80%以上。中国中学前阶段教师合格率超高收入国家平均水平。在学生与合格教师比例方面,我国各学段水平与高收入国家差距较小,初中阶段优于高收入国家。发展中国家该项比值较高收入国家差距较大,尤其是小学阶段。(见图15-17)

四、中国面临的挑战

(一)发展中国家学习贫困问题加剧

消除贫困,是实现可持续发展的基本前提。全球贫困治理中,消除学习贫困(20)根据世界银行的定义,即不能阅读和理解简单故事的10岁儿童所占的比例。是关键。根据世界银行、联合国儿基会等组织联合发布的《2022年全球学习贫困现状报告》,在2019年新冠大流行之前,中低收入国家的学习贫困率为57%(撒哈拉以南非洲的学习贫困率为86%),约每10个10岁孩子中有6个不能阅读和理解简单的故事。新冠大流行期间,随着中低收入国家学校的大量关闭和倒闭,学习贫困率激增到70%,加剧了教育的不平等,也毁掉了儿童的未来和国家的经济前景。(21)World Bank,“The State of Global Learning Poverty: 2022 Update,”https://thedocs.worldbank.org/en/doc/e52f55322528903b27f1b7e61238e416-0200022022/original/Learning-poverty-report-2022-06-21-final-V7-0-conferenceEdition.pdf.在SDG4初等和中等教育领域,发展中国家仅三分之一的儿童在小学阶段“获得为未来准备的阅读能力”,为高收入国家平均水平的38%。到 2030年,约8400万儿童将失学,3亿上学的儿童或青年将在离开学校时不会读写(22)联合国.可持续发展目标报告2023: 特别版[R].纽约:联合国,2023.4.。学习贫困不仅是可持续发展教育的关键障碍,也是导致贫困的重要因素。中国一直是世界减贫事业的积极倡导者和有力推动者。世界银行有关报告认为,到2030年,共建“一带一路”有望帮助全球760万人摆脱极端贫困,帮助3200万人摆脱中度贫困(23)习近平.习近平谈治国理政(第四卷)[M].北京:外文出版社,2022.494.。全球学习贫困率攀高将对共建“一带一路”造成深层次冲击。中国在解决自身绝对贫困问题,提前十年实现联合国2030年可持续发展议程减贫目标后,需要帮助其他发展中国家降低学习贫困率,推动全球教育脱贫,继续发挥负责任大国建设性作用。

(二)教育强国建设中高素质人口比例有待提升

人口受教育程度是可持续发展的关键因素。目前,世界主要发达国家人口识字率为98%-100%,接近全民识字。我国人口整体受高等教育程度偏低,67.6%的人口仅受过高中以下教育。女性整体受教育水平较男性偏低,15岁以上文盲人口女性比率是男性三倍以上。我国高等教育毛入学率低于高收入国家16个百分点,15-24岁职业教育参与率低于高收入国家2.9个百分点。中国式现代化需要高素质人口作支撑。教育强国建设作为人口高质量发展的战略工程,需进一步提升人口整体受教育规模与层次水平。

人口是可持续发展教育的基础。2022年我国首次迎来人口负增长。联合国《世界人口展望2022》报告预计, 2020-2030年间,我国年青人口(15-34岁)总数将减少4800多万人,人口年龄中位数由2010年的34.1岁提升至2030年的42.7岁。(24)根据联合国网站人口数据统计计算所得(https://www.un.org/development/desa/pd/content/World-Population-Prospects-2022),访问日期:2023年9月1日。中国未来年轻人口的减少,给可持续教育尤其是高等教育发展带来了挑战。

与此同时,受新冠疫情和国际政治经济影响,全球学生流动呈现新趋势,国际学生的目的地选择越来越趋向平衡多方面因素,而不是单一的教学质量(25)Melissa Whatley and Santiago Castiello-Gutiérrez,“Balancing Finances, Politics, and Public Health: International Student Enrollment and Reopening Plans at US Higher Education Institutions amid the COVID-19 Pandemic,”Higher Education 84, no.2(2022):299-320.。吸引留学生的国际竞争日趋激烈。美国2021年颁布《美国对国际教育的新承诺》,强调要扩大入学机会,巩固美国的卓越水平和领导力。(26)US Department of State and US Department of Education,“Joint Statement of Principles in Support of International Education,”https://educationusa.state.gov/sites/default/files/intl_ed_joint_statement.pdf.2023年,韩国宣布实施“留学韩国30万”计划,通过设立“教育国际化特区”“全球奖学金计划”等举措,吸引留学生赴韩学习和就业,以确保韩国在全球教育领导者队伍中走在前列。(27)韩国国家教育部.到2027年,吸引留学生30万人,成为世界十大留学强国之一[EB/OL].https://www.moe.go.kr/boardCnts/viewRenew.do?boardID=294&boardSeq=96027&lev=0&searchType=null&statusYN=W&page=2&s=moe&m=020402&opType=N,2023-08-16/2023-09-01.面对激烈的国际竞争,需要进一步提升高等教育的国际竞争力,为发展高素质人口提供支撑。

(三)教育数字化转型

SDG4指标4.4.2对公民数字素养提出相关要求,主要涉及青年人和成年人获得体面工作所需的信息与通信技术等技能。UIS依据欧洲国际电信联盟数据库提供了少部分国家地区公民的数字素养相关数据,本文选取中国港澳特区与韩国、新加坡、英国、德国等国进行比较。结果显示,在中国经济、社会发展程度较好的港澳特区,我国公民计算机各项活动情况数值与新加坡、韩国、德国、英国等发达国家存在较大差距。另据联合国儿基会数据,我国学龄人口网络整体连通率仅57%,城乡发展极不平衡且与高收入国家存在较大差距。(28)UNICEF Data,“Remote Learning and Digital Connectivity,”https://data.unicef.org/topic/education/remote-learning-and-digital-connectivity/.教育数字化是我国开辟教育发展新赛道和塑造教育发展新优势的重要突破口。(29)新华社.加快建设教育强国 为中华民族伟大复兴提供有力支撑[N].人民日报,2023-05-30(1).数字化转型成为影响全球治理体系和国际力量对比的重要因素,是世界范围内教育转型的重要载体和方向。如何通过提高全民数字素养,促进数字融合,缩小城乡数字教育差距,推进教育高质量发展;如何通过开发提供国际数字教育公共产品、开展教育援助等形式推动发展中国家教育数字化转型进程等,是我国在教育数字化转型中需要思考和解决的问题。

(四)讲好中国SDG4贡献故事缺乏系统数据支撑

SDG4中国进展及中国对世界的贡献是发出中国声音、讲好中国故事的重要基础。 讲好中国故事不仅要求故事内容真实生动,还要精准。近些年来,围绕SDG4的11项指标,中国对发展中国家的援助及开展的国际合作持续扩大,作出了中国贡献。但由于缺乏具体可比数据,目前在SDG4各项指标上尚无法精确计算中国对发展中国家的贡献率,相关内容局限于国内媒体报道或散见于相关政府报告中。向世界讲好中国教育故事,需进一步提升对中国贡献统计的精准性,让事实和数据说话是让中国故事更有感召力、吸引力的关键。

(五)可持续发展教育保障有待加强

目前,我国财政性教育经费支出占GDP比例已连续10年保持在4%以上,达到SDG4要求,但与世界平均4.3%和经济合作与发展组织(OECD)国家平均4.9%的水平相比,还有一定差距。

全球每年教育支出约4.7万亿美元,仅0.5%用于低收入国家,全球四分之一的国家难以达到SDG4“教育支出占GDP的4%和财政支出15%”的底线标准。(30)UNESCO, Meeting Commitments：Are Countries on Track to Achieve SDG 4?(Paris: UNESCO,2019),11.《全球教育监测报告2023》估计,如要在低收入和中低收入国家实现SDG4学前、小学和中学教育目标,2023年至2030年间每年存在970亿美元的资金缺口。2022年,为应对全球危机事件,教育援助总额从2020年的193亿美元下降到2021年的178亿美元。对撒哈拉以南非洲地区的援助减少了20%,从56亿美元降至45亿美元。推进全球可持续教育发展的当务之急是扩大国际教育援助规模,并将注意力转移到最贫穷的国家。(31)朱旌,汪璐.联合国教科文组织:全球教育援助资金连续六年下滑[EB/OL].http://finance.china.com.cn/roll/20170607/4239007.shtml,2017-06-07/2023-04-22.SDG4在其保障措施中要求,“到2030年,在全球范围内大幅度增加向发展中国家,特别是最不发达国家、发展中岛国和非洲国家提供的高等教育奖学金数量,以及通过开展教师培训国际合作等手段,大幅增加这些国家合格教师的供应”(32)联合国教科文组织.2030年教育:仁川宣言和行动框架 实现可持续发展目标4——确保包容和公平的优质教育,让全民终身享有学习机会[R].仁川:联合国教科文组织,2016.64.。作为负责任的大国,中国在量力而行,加大援助力度的同时,还需丰富援助手段,在SDG4保障措施中贡献更多中国力量,助推全球可持续发展教育目标实现。

(六)国际教育援助竞争日趋激烈

国际教育援助是实现全球可持续发展教育目标的重要举措,也是教育参与人类命运共同体构建的集中体现。随着综合国力稳步提升,我国已成为“新兴援助国”中提供国际教育援助最多、援助对象国最多、范围最广的国家。2021年,美国通过 “2021年战略竞争法案”,要求政府与中国“战略竞争”,以保护和促进美国的“重要利益和价值观”。该法案要求2022至2026财年每年拨款3亿美元用于“对抗中国在国际上产生的影响”,并规定在 “法案颁布之日起90天内,国务卿应与美国国际开发署署长和其他联邦机构负责人协商,共同制定战略,以对抗和限制中国在中东和北非的影响。其中包括努力扩大与主要伙伴国的青年参与和职业教育交流”(33)U.S.117th Congress 1st Session,“Strategic Competition Act of 2021, 2020, Title 1, SEC. 122; Title 2, SEC. 281,”https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/DAV21598%20-%20Strategic%20Competition%20Act%20of%202021.pdf.。国际教育援助也随之被美国纳入与中国竞争,提升其国家软实力的重要领域。面对美西方日趋激烈的国际教育援助竞争,中国国际教育援助需要统筹运用国际国内两个市场、两种资源、两类规则以变应变,以变制变,为构建人类命运共同体注入更多国际教育合作开发内涵。

(七)全球教育治理中的话语权有待提升

在百年未有之大变局中,气候变化、国际冲突、新冠疫情等全球性危机频发,全球SDG4的监测与实现面临严峻挑战。2022年第三届联合国教科文组织世界高等教育大会相关报告显示,全球范围内,尤其是欠发达国家和地区SDG4进展缓慢(34)UNESCO et al., The State of the Global Education Crisis：A Path to Recovery(Washington D.C., Paris, New York: The World Bank, UNESCO, and UNICEF,2021),3.。SDG4是全球教育治理的重要平台,西方在全球治理中长期占据着话语霸权,各国在全球治理体系中权力、影响、机会与资源极度不平等,这种“扭曲的全球治理”严重制约着全球治理目标的实现(35)俞可平.全球化:全球治理[M].北京:社会科学文献出版社,2003.29.。

正如一些西方学者所指出,“议程很大程度上由强大的北半球行动者驱动,代表了发达国家的声音。全球议程并未基于平等的全球参与,包括中国、巴西在内的许多发展中国家仅表达了非常有限的利益”(36)Antoni Verger et al., Global Education Policy and International Development(2nd Edition)(London: Bloomsbury Academic,2018),190.。2015年联合国峰会提出“2030年全世界普遍实现12年免费教育”的宏大愿望脱离了世界平均高中入学率仅40%的实际情况。虽然我国代表曾提议不要设置这么高的目标,提出贴近实际的“1年学龄前教育再加9年基础教育”的方案,但未被采纳,最终设定的过高目标导致多数发展中国家推进困难。(37)实现全球可持续发展目标:中国既是参与者又有示范性——顾明远先生对话唐虔先生[J].比较教育研究,2020,(2):3-8.没有话语权就只能执行别人制定的规则。发展中国家是国际政治和国际关系中的最大群体,也是全球治理变革的重要力量。推进全球教育治理变革,增加我国和广大发展中国家的代表性和话语权,不仅需要中国发出更多理性的声音,也需要中国参与制定更多切合实际的目标和行动方案。

五、政策建议

以“留学中国”品牌为引领,打造高等教育品牌体系,加快构建人才双循环新格局。为应对我国年轻人口减少、人口老龄化发展趋势,保障高等教育高质量发展所需稳定、优质的生源,在大力推进“留学中国”品牌建设,打造更具国际竞争力的留学教育,将我国建成全球主要留学中心和世界杰出青年向往的留学目的地的同时,也要着力打造中外合作办学、境外办学等品牌,形成“内外兼修”的品牌体系。打通人才培养、流动内循环和外循环的“堵点”,实现教育内外循环的相互衔接转化,以人才、智力外循环(如全球学习、全球实习、全球科研、全球就业等)带动教育系统内循环结构性变化,推进教育改革全面深化,为教育强国建设提供高水平的人力、智力支持。

将SDG4相关指标融入教育强国指标体系建设,强化关键指标监测,提升教育强国指标监测的国际可比性。目前我国教育发展监测指标与SDG4存在一定的差异。如SDG4中“儿童/年轻人为未来做好准备的比率”,国内尚无对应的指标。需要优化指标设计,增强指标的国际可比性和国际比较数据在教育强国评价中的可用性。在围绕公平与质量两大基本教育政策,确立教育强国指标体系框架时,可以将2030议程中的教育指标与我国相关指标“对标”,转化融入教育强国指标体系中,提升指标的国际“兼容性”和教育强国评价的国际可比性。同时,加强对教育强国建设重点指标的监测,如2020年我国职业教育参与率达7.81%,略高于世界平均水平,还有较大的提升空间。结合国家教育数字化战略,健全教育事业发展数据统计机制,进一步提高数据的质量,为监测教育可持续发展和教育强国建设提供保障。

围绕教育减贫和可持续发展教育保障增强教育援助力度和实效,为构建人类命运共同体凝聚更多共识,注入更多教育内涵。在联合国教科文组织发出的“承认教育和知识作为全球共同利益”(38)联合国教科文组织.反思教育:向“全球共同利益”的理念转变?[M].北京: 教育科学出版社,2017.71.的倡议下,我国要用好联合国《可持续发展议程2030》这一“国际软法”,通过开展教育援助和国际发展合作积极落实SDG4相关要求,重点聚焦教育减贫和减低学习贫困率以及对发展中国家,特别是最不发达国家、发展中岛国和非洲国家奖学金提供及教师培训。同时,引导好对我国教育援助的国内国际舆论,对冲西方舆论用“新殖民主义”等对我国的攻击抹黑,逐步消除国内舆论对外国留学生奖学金项目设置的误解,为构建中巴命运共同体、中老命运共同体、中非命运共同体、中国—东盟命运共同体等国家之间以及区域命运共同体凝聚更多共识,注入更多教育内涵。

将SDG4相关指标作为共建“一带一路”教育行动的关键行动目标,推动教育行动可持续发展。目前,共建“一带一路”教育行动的政策设计主要从我国教育发展需求出发,对共建国家的教育发展需求整合不够,SDG4可成为我国和共建国家教育发展需求的“最大公约数”。在打造共建“一带一路”教育行动升级版中,可以将SDG4相关指标如“在阅读和数学方面达到最低水平的比率”作为共建“一带一路”教育行动的关键行动目标,以共同推进可持续发展教育为抓手,围绕SDG4相关指标达成和目标实现,充分调动共建国家参与教育行动的积极性、主动性。同时,将“一带一路”重要节点城市和地区建成可持续发展议程示范区,以重点区域教育的可持续发展推动共建“一带一路”教育行动的可持续。

结合国家教育数字化战略,推进教育援助数字化。数字化、网络化、智能化在深刻影响全球教育治理的同时,也在丰富国际教育援助的内涵。教育援助需统筹推进教育培训中心、教育援外基地、教学仪器设备等传统教育基础设施与教育大数据中心、教育公共服务网络平台等新型基础设施建设,建立教育援外信息统计系统和教育援助国际合作网络平台,为讲好中国SDG4贡献故事提供系统数据支撑。将国家教育数字化战略行动与“加强同沿线国家特别是发展中国家在网络基础设施建设、数字经济、网络安全等方面的合作,建设21世纪数字丝绸之路”(39)习近平.习近平谈治国理政(第三卷)[M].北京:外文出版社,2020.308.有机结合。在“丝绸之路”教育援助计划中,逐步提升数字教育援助项目的比重,通过与沿线国家联合开展教育数字化项目,网络基础设施建设、数字化人才培育,打造“一带一路”教育数字“软”联通,服务“数字丝绸之路”建设。

通过讲好中国SDG4贡献故事提升在可持续发展议程中的话语权,推进全球教育治理体系变革。我国是联合国2030年议程教育高级别指导委员会成员,也是2030年议程教育监测指标技术合作组和教师工作组等工作机制成员。当前,联合国2030可持续发展议程的指标与监测体系仍在发展完善中。我国要在全球教育治理中发挥更大作用,需要围绕中国对全球SDG4推进的贡献来设计和讲好中国教育故事,使中国提供的解决世界可持续发展教育问题的中国智慧、中国方案更有号召力和影响力。讲好中国SDG4贡献故事需要打通教育援助和国际开发合作数据孤岛,提高数据的系统性、可及性和准确性,汇聚各方力量,协同开展中国SDG4贡献故事相关研究。