北京市重大突发公共卫生事件特征分析及风险评估研究

2024-02-26王丹丹贾慧聪杜恩宇

安全 2024年2期

王丹丹, 贾慧聪, 杜恩宇

(1.应急管理部国家减灾中心,北京 100124;2.可持续发展大数据国际研究中心,北京 100094;3.中国科学院空天信息创新研究院数字地球重点实验室,北京 100094;4.中国科学院大学,北京100049)

0 引言

新冠肺炎疫情的暴发和蔓延使我们意识到,突发公共卫生事件不仅危害人类健康,还可能导致社会动荡和经济衰退。突发公共卫生事件属于突发事件的一种[1],通常包括突然发生的疾病、食物中毒、有毒有害因素污染等[2]。这些事件通常给公共卫生领域带来严峻的挑战,包括疾病流行、人员伤亡、社会冲突、医疗事故等。由于地域和人群的差异,突发公共卫生事件可能会在各地迅速蔓延,造成严重后果[3]。北京地区经济发展迅速、人口高度聚集,公众对公共卫生安全的期望不断提升,科学研判公共卫生风险隐患、加强疾病预防控制和完善应急准备工作已成为迫切的需求。

突发公共卫生事件的危害巨大,其可快速传播并对社会造成严重影响[4]。近年来,随着新冠肺炎疫情的发生和蔓延,有关突发公共卫生事件防治的研究也层出不穷。比如,欧阳桃花等[5]基于中国情景的案例研究,构建了重大突发公共卫生事件治理体系,为遏制疫情蔓延提供了管理启示;吴雨洁等[6]针对广西乡村的突发公共卫生事件开展应急系统脆弱性评价研究,指出应加强突发公共卫生事件的应急准备工作;马晓江等[7]对河北省2011—2021年的突发公共卫生事件进行流行特征分析,明确河北省突发公共卫生事件防控的重点,并提出相关建议;张爱兰等[8]采用事故树和事件树分析法,对突发公共卫生事件的发生、发展及预防、控制对策等进行系统分析,并提出应对策略为突发公共卫生事件应对工作提供参考。有关突发公共卫生事件的研究大多集中在事件的影响、特征分析、应急评估等方面,尽管有针对地方区域突发公共卫生事件的相关研究,但尚未发现对北京市近20年突发公共卫生事件分析、评估、预防和控制的研究。

本研究以北京市发生过的重大突发公共卫生事件作为基础数据,依据相关标准规范划分类别,进行特征分析;然后结合不同类别突发公共卫生事件的特征,建立风险评估指标体系,并对收集到的事件进行评估应用;最后提供相应的对策和建议,旨在为加强北京市突发公共卫生事件风险防范和控制提供参考。

1 数据来源

2019年以来暴发的新冠肺炎疫情,其影响甚至超越了传统意义上国际突发公共卫生事件的范畴,本研究通过北京市疾病预防控制中心获取政府公布的最新报告、公共卫生事件的研究资料、评估的指导原则,收集整理了北京市自1998—2018年近20年发生的重大突发公共卫生事件数据。依照《突发公共卫生事件快速风险评估》和《突发事件公共卫生风险评估技术方案(试行)》,将突发公共卫生事件划分为传染病、食品中毒、工业中毒以及饮用水污染4大类[9-10]。

由于数据较多,本研究结合《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规和规范性文件对突发公共卫生事件等级进行划分,具体为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)[11]。按照划分的等级梳理数据,获得近20年北京市特别重大及重大级别突发性公共卫生事件43起。

2 特征分析

2.1 整体分析

2.1.1 类型分布

43起特别重大及重大级别突发事件中特别重大突发事件9起,引起发病人数共36275人,死亡210人。其中,传染病类事件6起,2890人受影响;重大食物中毒事件22起,1651人受影响;工业中毒事件7起,182人受影响;饮用水污染事件8起,31522人受影响,涉及人数最多,见表1。

表1 北京市特别重大及重大突发公共卫生事件(1998—2018)

43起事件的类型分布情况,如图1。由图1可见,食物中毒突发事件的占比最高,达51.17%;其次是饮用水污染事件占18.60%,;工业中毒突发事件,占16.28%;传染病突发事件,占13.95%。

图1 突发公共卫生事件类型分布

2.1.2 时间分布

重大突发公共卫生事件在1998—2003年间发生较为频繁,于2003年达到峰值,有17起,占事件总数的39.50%(如图2),其中包括大量的食物中毒事件和严重急性呼吸综合征(severe acute respiratory syndrome coronavirus,SARS)事件等重大传染病事件。调研发现,传染病事件与食物中毒事件每年从2月起开始增多,高峰出现在5—7月,9月开始逐渐下降(但不排除冬流感或其他病毒引起的突发性传染病),这主要是气候变化不规律和夏季人口流动增大所导致[12]。

图2 北京市重大级别及以上突发公共卫生事件(1998—2018年)

2.1.3 地点及人群分布

北京市各区均发生过突发公共卫生事件。其中,顺义区、海淀区、朝阳区发生频繁,主要原因是这几个区人口众多、建筑密集(拥有大量工地和学校等人口密集场所)、经济要素高度集中[13-14]。43起特别重大和重大突发公共卫生事件中,学校、托幼机构等10起(23.20%),发病2100余人,无死亡病例;工地及写字楼等人员聚集地12起(27.90%),发病700余人,死亡8人;其余事件发生于各大居民居住区,共5起(11.60%),数千余人受影响,多为饮用水污染事件,无死亡病例。近年来,学校、工地等人员密集地成为北京市突发公共卫生事件的主要发生区域。

2.2 传染病事件

43起事件中传染病事件6起,分别为SARS病毒传播(1起)、食源性痢疾感染(1起)、手足口病(1起)、各类流感(3起)。其中,呼吸道传染病占83.3%。由于甲型H3N2(novel influenza A)流感共计感染100万余人,波及范围跨多省市,因此虽已统计入流感事件,但无法获得北京单独的感染人数数据。

北京市疾病预防控制中心的数据显示,每年12月份左右是流感高发期。随着气温的下降,学校、托幼机构和其他人口密集场所更容易受流感影响,导致疾病的传播风险增大。

2.3 饮用水污染事件

1998—2018年共报告饮用水污染突发公共卫生事件8起,均为二级事件,无死亡人员。其类别可归结为化学制剂污染3起、细菌霉菌超标4起、饮用水管道系统故障1起。事件后防疫站对北京市内各大水厂水质严加检测,自源头杜绝污染,各项指标达标后才可放水,自2004年后再未出现重大饮用水污染事件。

2.4 食物中毒

1998—2018年共报告食物中毒突发公共卫生事件22起,细菌性19起、化学性1起、有毒植物性2起,发病1651人,死亡1人。其中,7起发生在学校,7起发生在工作场所,8起发生在饭店及招待所。食物中毒者发病时间约为4—24h,轻者出现头晕恶心、腹痛、腹泻等病征,严重者出现休克,危及生命。据相关调查发现,22起食物中毒突发公共卫生事件的发生原因包括将非可食用材料或工业原料用作食材加工、生熟不分导致副溶血性弧菌中毒、豆类加工不彻底、食堂消毒不彻底及原材料细菌超标等。

2.5 工业中毒

1998—2018年共报告工业中毒突发公共卫生事件7起,全部发生在工厂,分别为有机溶剂中毒2起、化学气体中毒2起、化学药品中毒2起以及工作流程不当1起,总计发病182人,死亡人数高达15人。其特点是中毒后发病迅速,人体机能迅速衰竭,难以进行有效救治。

3 风险评估

3.1 风险评估概念及意义

风险是一个复杂的概念,涉及各种可能的情况,其中可能性、不确定性和脆弱性都会影响最终的结果。而风险评估旨在识别、分析和评价可能发生的突发公共卫生事件,以及可能存在的其他潜在风险,并给出有效的风险管控策略,以确保公众健康安全。近年来,由于多种原因,如公共卫生事件、自然灾害、事故灾难、社会安全事件等,给我们的生活带来巨大的挑战,同时也使卫生应急处置变得更困难。因此,开展有效的风险评估显得尤为必要。发现、诊断、分析公共卫生危机,以更好地预测、控制并应对紧急情况。

在处理突发事件时,通常需要进行2种不同的风险评估:一种是定期的,包括但不限于日常的检查;另一种是针对特定问题的,包括但不限于政策、社会、经济等方面的因素。在突发公共卫生事件风险评估中,不仅要考虑公众健康问题,还要综合考虑各种环境因素,以及潜在的社会影响。这种评估方式不仅要获取有价值的监测数据,还要结合实际情况和科学研究成果,从多方面评估事态的危险性和潜在的影响,最终提供有效的风险管理措施。

3.2 风险评估指标体系构建

3.2.1 风险评估的一般步骤

风险评估一般包括风险识别、风险分析、风险评价3个步骤。

(1)风险识别。风险识别是指通过发现、识别和记录公共卫生安全风险因素,为开展风险分析和公共卫生管理提供依据。通过对突发公共卫生事件的实时观察和分析,可以准确识别出可能存在的危险,从而为公众及时、准确地提供卫生防护措施,以发挥其最佳的防护效果[15]。

(2)风险分析。风险分析是风险评估中的中间环节,一般采用定性或定量的方法,针对识别到的风险因素,确定其风险属性和风险水平的过程,往往要结合模型和算法判定危害发生的可能性、相关资源的暴露性和脆弱性开展研究。

(3)风险评价。风险评价是风险评估的最后一步,结合风险识别与分析的结果,根据预测危险性质和潜在的损失,以及当前的安全状态,对潜藏的危机实现量化,从而为应急处置提供参考。然而,由于缺乏统一的标准,大多时候无法精确识别出危机的严重性,因此,需要建立一套完善的风险评估和管理机制,以便更好地发现和控制危机。

本文基于专家打分法,对各种风险因素的可能性和后果严重性进行分析,并计算出各因素的风险分值,划分不同等级。按照预先设定的分析流程,尽可能全面地收集、整理和分析所有相关信息,根据安全风险等级判定准则及控制措施的相关文献调研[10-11,15],确定各类突发公共卫生事件的风险等级,见表2。

表2 风险级别判定及处置建议

3.2.2 风险评估指标选取及体系构建

(1)传染病风险评估指标体系。评估传染病突发公共卫生事件的风险,需要考虑生物学(病原体)因素、流行病学因素和脆弱性3个方面。

在风险评估前,首先,需要了解病原体的传播方式、致病能力、毒性、变异性、耐药性,以及对环境的适应能力等生物学特征。其次,分析传染源、传播渠道、人群易感性等传染病发生的关键步骤,一般来说,传染病的传播与温度、湿度、传播媒介因素、气候条件等相关,同时也存在季节性,有的传染病的发病率会随季节的变化而改变,比如,夏秋季节易发生消化系统传染病,春冬季节易发生呼吸道传染病。最后,从脆弱性角度,在传染病风险评估中一般需要考虑控制和承受2个方面,控制方面包括传染病的早期识别能力、应对处置能力、医疗救援能力、技术与医疗储备、疫苗和药物的效用、自救互救能力、公共卫生基础设施、生活饮用水、食品供应、社会关注认知程度、健康教育普及等;承受方面则包括易感人群分析、疾病的严重程度、有无致死致残,以及公众心理承受力和公众公共卫生意识等。

本文遵循指标的重要和代表性、易于评价且相对独立等原则,结合文献调查法,构建传染病突发公共卫生事件风险评估指标体系,形成3个一级指标、15个二级指标的体系框架,并确定指标分值(总分为100分),见表3。由专家对风险要素进行分析、判断,确定不同风险指标的综合评分对应的风险等级,见表4。在对某一传染病事件进行风险评估时,可对照表3的评分说明为二级指标打分再求和获得综合得分,对应表4等级风险的评分取值区间,划定该传染病事件的风险等级。

表3 传染病突发公共卫生事件风险评估指标体系

(2)食物中毒风险评估指标体系。食物中毒风险评估需要考虑食品中可能存在物质的致病机制,结合文献调查法[16-19],构建食物中毒突发公共卫生事件风险评估指标体系,形成4个一级指标、12个二级指标的体系框架,并确定指标分值(总分为100分),见表5。

表5 食物中毒突发公共卫生事件风险评估指标体系

(3)工业中毒风险评估指标体系。工业中毒事件具有突发性、灾难性、复杂性和社会性等特点,因此容易造成卫生应急决策和处置难度大。工业中毒风险评估需要结合毒物的理化和毒理学特征、暴露水平、安全性和脆弱性等方面展开分析[20]。结合文献调查法,构建工业中毒突发公共卫生事件风险评估指标体系,形成4个一级指标、14个二级指标的体系框架,确定指标分值(总分为100分),见表6。

表6 工业中毒突发公共卫生事件风险评估指标体系

(4)饮用水污染风险评估指标体系。突发性水污染事件的发生时间、地点以及污染物的种类和性质、污染发生的原因等都具有不确定性,导致其造成的损害也具有难以估计性和复杂性[21-22]。在饮用水污染风险评估中,主要从污染源确定、暴露水平、暴露人群分析和脆弱性分析等方面来考虑。结合文献调查法,构建饮用水污染突发公共卫生事件风险评估指标体系,形成3个一级指标、12个二级指标的体系框架,确定指标分值(总分为100分),见表7。

表7 饮用水污染突发公共卫生事件风险评估指标体系

3.3 北京市历史公共卫生事件风险分析

基于前述建立的各类突发公共卫生事件风险评估指标体系,对北京市1998—2018年发生的重大级别及以上事件进行风险评估,结果见表8。从表8可知,传染病事件中,极高风险事件1起(SARS病毒传播事件),高风险事件1起,中等风险事件4起;食物中毒事件中,高风险事件1起,中等风险事件21起;工业中毒事件中,高风险中毒事件1起(死亡13人),中等风险事件6起;饮用水污染事件中,中等风险事件6起,低风险事件2起,无高风险级别及以上事件。

表8 北京市突发公共卫生事件风险评估结果(1998—2018)

4 应对措施

结合前述利用本文构建的各类突发公共卫生事件风险评估指标体系,针对北京市1998—2018年突发公共卫生事件的风险评估结果,提出以下3点应对措施。

(1)构建全过程风险预警体系。提升公共卫生风险治理水平是政府管理体系和能力的关键,因此,如何有效地预防和控制重大公共卫生风险已经成为当今政府管理的核心职责[23-24]。应对各类突发性事件,必须有完善的风险预警体系,真正实现先一步应对各类突发性事件[25]。探索建立符合中国城市发展进程的城市重大公共卫生风险全过程防控体系是当前迫切的政策需求。北京市应结合本市各区管理特点,由各级政府建立统一的指挥系统和应急管理体系,实现突发公共卫生事件的早发现、早干预、早处置,从而保证社会秩序的稳定,尽可能地减少伤亡和损失。依据风险的发生、发展及消退规律,及时动态调整治理策略。

(2)建立风险评估信息的共享平台。集信息加载、存储、分析、发布、检索等功能于一体的信息共享平台已成为应急管理协同化的重要支撑[26-27]。利用互联网、视频图像传输技术、有线或无线通信及GIS等大数据技术和手段,将北京市现有的疾病预防控制信息系统与国家和其他省市地区相链接,实现国内疾病预防控制系统信息的资源整合与共享,提升北京市突发公共卫生事件的预防工作;进一步搭建覆盖北京市所有卫生监督部门、卫生许可部门的突发公共卫生事件应急管理信息平台,实现北京市内所有突发公共卫生事件信息和资源的共享,打破信息壁垒,在突发公共卫生事件发生早期迅速采取应对措施。

(3)对高风险事件予以优先预防和应急准备。不同级别的风险要结合实际采取一种或者多种措施进行控制,直至风险可以接受[28-29]。结合近20年的突发公共卫生事件风险评估结果,传染病和食物中毒事件属于高风险等级的突发公共卫生事件,应加强优先预防和应急准备工作;对工业中毒和饮用水污染事件中可能发生的高风险事件,加强日常风险管理尤为重要。在日常的突发公共卫生事件中,要做好必需的药品准备和应急物资准备工作,建立具备现场主导调查的流行病学专家后备力量,加强公共卫生研究中心、实验室等科研机构的建设和协调机制的搭建等。此外,通过机构单位培训和广泛的大众科普教育,提高大众对突发公共卫生事件的预防意识和能力,同时各级卫生管理部门加强对各单位的卫生监督管理工作。