以制度型开放创新为核心高标准高质量推进中国(新疆)自贸试验区建设*
2024-02-24达潭枫
达潭枫
内容提要：在我国自贸试验区建设十周年之际，2023年10月国务院印发了《中国(新疆)自由贸易试验区总体方案》，正式批准设立中国(新疆)自由贸易试验区，使新疆成为我国第22个自贸试验区，也是我国西北边境地区首个自贸试验区。文章深入研究分析了新疆自贸试验区设立的重大意义，并就自贸试验区在拉动我国经济增长和实现高质量发展中的作用，制度创新在自贸试验区打造一流营商环境、提升现代产业国际竞争力等方面所发挥的作用和影响，以及制度型开放创新与逆全球化背景下深入实施自贸试验区提升战略的关系等问题进行了全面分析与思考。在此基础上，就如何以高水平开放为引领，以制度创新为核心，高标准高质量建设新疆自贸试验区提出了思路与对策建议。
一、批准设立新疆自贸试验区意义重大，影响深远
2023年是我国自由贸易试验区建设十周年，同年10月国务院发布《中国(新疆)自由贸易试验区总体方案》(1)《国务院关于印发〈中国(新疆)自由贸易试验区总体方案〉的通知》(国发(2023)17号)，中国政府网，http：//www.mofcom.gov.cn/，2023年10月31日。(以下简称《新疆自贸区方案》)，正式批准设立中国(新疆)自由贸易试验区(以下简称新疆自贸试验区)，使新疆自贸试验区成为我国第22个自贸试验区，也是我国西北边境地区第一个自贸试验区。《新疆自贸区方案》指出，设立新疆自贸试验区是党中央、国务院做出的重大决策，是新时代推进改革开放的重要战略举措。习近平总书记在我国自贸试验区建设十周年之际做出重要批示指出，“新征程上，要在全面总结十年建设经验基础上，深入实施自贸试验区提升战略，勇做开拓进取、攻坚克难的先锋，在更广领域、更深层次开展探索，努力建设更高水平自贸试验区。”(2)王永前、何欣荣、杨有宗：《努力建设更高水平自贸试验区——牢记嘱托、续写春天故事之二》，中国政府网，http：//www.mofcom.gov.cn/，2023年12月30日。这为我们在新时代新征程上高质量推进新疆自贸试验区建设发展指明了前进方向，提供了根本遵循。
新疆自贸试验区的设立，无疑将为新疆带来一个全新的前所未有的发展机遇，为新疆全面深化改革和进一步扩大对外开放注入强大动力。新疆自贸试验区的批准设立，将有利于把自由贸易区的制度创新优势与新疆的区位优势、资源禀赋和产业优势叠加，进一步培育和激发新疆经济发展的内生动力，促进新疆高水平开放，推动经济社会高质量发展，更好惠及新疆各族人民和各类经营主体。同时，新疆自贸试验区紧密联系国内国际两个市场两种资源，可以成为国内国际双循环相互促进的重要支点和抓手。新疆自贸试验区将成为我国向西开放的重要平台，有助于进一步推动、提升我国与中亚区域合作水平，对于推动共建“一带一路”倡议，进一步拓展我国在国际舞台上的合作空间，促进我国经济发展和国家安全都具有十分重要的意义。
新疆地处亚欧大陆腹地，是我国向西开放的前沿，也是“一带一路”建设的核心区。新疆依托20个对外开放口岸构筑起“东联西出”的黄金通道，在对外贸易上与181个国家和地区有贸易往来。目前自治区已获批4个综合保税区、4个跨境电商综合试验区。最新统计数据显示，2023年前三季度，新疆外贸进出口总值达2528.4亿元，同比增长47.3%，其中，对共建“一带一路”国家进出口2382.2亿元，增长49.7%，占比达94.2%。(3)耿丹丹：《设立新疆自贸区带来发展契机》，《经济日报》2023年11月19日。随着共建“一带一路”向深入推进，新疆在我国向西开放和对外贸易中的区位优势和重要性愈加凸显。正如习近平所说，“新疆不再是边缘地带，而是一个核心区、一个枢纽地带。”(4)《习近平：共建“一带一路”，新疆不再是边远地带，而是一个枢纽地带》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/，2022年7月15日。
二、自贸试验区已成为新时代拉动我国经济增长和实现高质量发展的重要抓手
自贸试验区在对接国际高标准过程中，不仅为我国现代产业对外贸易和投融资发展提供了自由化便利化的条件和环境，为应对“三重压力”和日益上升的外部不确定性提供了重要支撑，同时也是应对逆全球化、单边主义和贸易保护主义挑战的利器。在自贸试验区，商品和各类要素流动更加通畅，课税和交易成本更低，生产效率更高，巨大的经济发展潜能又能吸引和集聚更多更优质的生产要素。由于自贸试验区为充分利用国内国际两个市场、两种资源搭建了便利化的桥梁和纽带，大幅度降低了交易成本，并将内外贸有机联接起来，从而得以吸引更多国内外企业、生产要素、资源和人才集聚发展，这不仅能为我国经济双循环提供强劲动力，客观上也是我国以实际行动推动经济全球化发展的重要体现。
实践表明，自2013年自贸试验区开始设立以来，作为改革开放的新高地和试验田，我国自贸试验区在促进外资外贸集聚发展、推动全产业链创新发展、建立世界领先的产业集群和推进经济高质量发展上成效显著、作用突出。数据显示，2022年，我国21家自贸试验区共实现进出口总额7.5万亿元，同比增长14.5%，占全国进出口总额的17.8%；实际吸收使用外资超过2200亿元，占全国的18.1%。(5)姜婷婷：《十年磨一剑，敢为天下先——中国自贸区建设交出亮眼“成绩单”》，中国日报网，https：//cn.chinadaily.com.cn/，2023年8月3日。其中，高技术产业实际使用外资863.4亿元，同比增长53.2%。(6)王孝松：《上海自贸区10周年——推动中国外贸外资发展，为经济全球化贡献力量》，中国网信网，http：//www.cac.gov.cn/，2023年8月17日。上述成绩意味着自贸试验区以占国土不到千分之四的面积贡献了全国约18%的吸收外资和进出口总额。2023年前8个月，全国自贸试验区吸收的外资与实现的对外贸易规模稳中有进，质量不断提升，增速分别高于全国平均水平5.7和4.8个百分点，为我国稳外贸、稳外资发挥了积极作用(见图1)，(7)王文涛：《努力建设更高水平的自由贸易试验区》，《人民日报》2023年11月6日。充分彰显了自贸试验区在优化营商环境、促进投融资和贸易便利化、培育经济发展新动能，以及巩固提升我国国际竞争新优势等方面起到了不可替代的作用。近日，联合国贸发会议发布的《中国自贸试验区在制度创新、产业转型与南南合作方面的作用》报告也对中国自贸试验区成就给予了高度评价。报告指出，自贸试验区是中国独特的创举，加速了中国的开放和改革，认为自贸试验区有效推动了政府服务的改善及营商环境的优化，助推了产业转型升级，促进了外商投资的增长。报告认为，自贸试验区不仅有助于推动中国与其他发展中国家建立更广泛的经济联系(见图2)，更为发展中国家谋求改革、开放和发展提供了有益参考。(8)《联合国贸发会议发布中国自贸试验区研究报告》，中华人民共和国商务部网站，http：//www.mofcom.gov.cn/，2023年11月25日。
图1 2000—2021年我国各类贸易产品进出口占比(9)图1显示，经过多年努力，我国低技术类产品的出口份额持续下降，而初级产品和资源性制造业的进口则逐年增加，这种产业间的分工形态与我国资源禀赋特点和产业竞争力变化相符。另一方面，我国中等技术制造业贸易结构总体相对稳定，进出口份额差距相对较小，特别是高技术制造业在进出口份额方面差别最小。这些变化表明，随着我国自贸试验区发展向纵深推进，其对我国充分利用国际国内两种市场、两种资源的影响日益显著，对我国高技术产业和中等技术产业向产业内水平分工发展的影响和贡献也愈加深远。参见江小涓、孟丽君、魏必：《以高水平分工和制度型开放提升跨境资源配置效率》，《经济研究》2023年第8期。资料来源：(1)引自江小涓、孟丽君、魏必：《以高水平分工和制度型开放提升跨境资源配置效率》。图2、图3、图7同图1。(2)引文中该图数据来源：UNCTAD数据库。
图2 中国与重要贸易伙伴国水平型产业内的贸易行业比重(10)该图由引文作者根据 UN COMTRADE 数据库使用GHM指数计算得到。GHM指数是由Greenaway et al．在1999 年提出，该指数主要用于度量一个产业的产业内的贸易程度，一般采用出口产品的单位价值与进口产品的单位价值之比作为指数值。具体为，当0.75
三、制度创新为自贸试验区打造一流营商环境，开拓国际市场和提升现代产业国际竞争力提供重要支撑
我国自贸试验区之所以在对外贸易和高质量发展中作用突出、成效显著，制度创新在其中发挥了关键作用和“头雁”效应。例如，对外商投资准入前实施的国民待遇加负面清单管理模式、以“单一窗口”为重点的贸易便利化管理制度、跨境服务贸易的负面清单管理模式、“证照分离”商事制度的改革与实施，以及对自由贸易账户等金融开放举措的探索等。正是这些先行先试的制度型开放举措与制度创新成果，使自贸试验区有效发挥了综合试验平台的作用，为企业和各类市场主体提供了便利化的投融资和经营发展有利环境，大大改善和降低了企业对外贸易投资的交易成本、时间成本，对企业开拓国际市场，积极用好国际国内两个市场、两种资源，构建我国新发展格局和推进高质量发展起到了重要作用。
十年来，自贸试验区不仅在构建新发展格局、推进高质量发展上成效显著，也通过深化重点领域、关键环节改革和先行先试，取得了一大批高质量可复制的制度创新成果并向全国推广应用，充分发挥了自贸试验区作为改革开放试验田和排头兵的重要作用。同时，自贸试验区建设逐步适应了全球服务业扩大开放、服务贸易加快发展的新趋势，为我国积极对标国际高标准经贸规则，参与新标准国际经贸规则制定创造了条件，积累了经验。数据显示，截至2022年末，我国21个自贸试验区共推出改革举措3400多项，面向全国复制推广的制度创新成果达302项，(11)金观平：《更好发挥自贸试验区示范作用》，《经济日报》2023年9月27日。这些成果涉及贸易投资便利化、金融开放与创新、事中事后监管等诸多领域；自贸试验区外商投资准入负面清单大幅压减，由最多时的190条已压缩至现在的27条，并仍在进一步精简优化中。制造业负面清单的条目已实现全部清零，服务业准入也大幅放宽，并在海南自贸港试点推出了首张跨境服务贸易负面清单等，使全国各自贸试验区成为区域贸易和投资增长的重要引擎。在建设现代化产业体系方面，自贸试验区着眼于破解制约产业高质量发展的难点、堵点，开展了大量基于产业的制度创新，建成了一批具有世界领先水平的产业集群，为培育产业发展新动能，提升我国现代新兴产业国际竞争力和促进科技自立自强发挥了重要作用(见图3)。
图3 2012—2019年我国7类制造业研发经费投入强度(12)图中纵坐标轴单位为百分比。引文中该图数据来源：引自江小涓、孟丽君、魏必：《以高水平分工和制度型开放提升跨境资源配置效率》及历年《全国科技经费投入统计公报》。
国家对自贸试验区开展制度型开放和创新问题始终高度重视，国务院先后于2023年6月和12月分别制定出台了《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》(13)《国务院印发〈关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放若干措施〉的通知》(国发〔2023〕9号)，2023年6月29日。《全面对接国际高标准经贸规则推进中国(上海)自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》(14)《国务院关于印发〈全面对接国际高标准经贸规则推进中国(上海)自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案〉的通知》(国发〔2023〕23号)，中国政府网，http：//www.mofcom.gov.cn/，2023年12月7日。以及《关于加快内外贸一体化发展的若干措施》(15)《国务院办公厅印发〈关于加快内外贸一体化发展的若干措施〉的通知》(国办发〔2023〕42号)，中国政府网，http：//www.mofcom.gov.cn/，2023年12月11日。等政策文件，这是迄今为止我国涉及高标准推进自贸试验区制度型开放创新的最新指引和实施方案。上述举措和方案就如何在有条件的自贸试验区和自贸港聚焦若干重点领域，围绕加大营商环境改革力度、促进货物贸易创新发展、推进服务贸易自由化便利化和数字贸易健康发展、为商务人员临时出入境提供便利、健全完善有效的风险防控制度等方面提出一系列改革举措。(16)金观平：《稳步扩大制度型开放》，《经济日报》2023年7月9日。要求发挥自贸试验区先行先试作用，积极对接试点高标准国际经贸规则，统筹好开放与安全，着力打造国家制度型开放示范区，加快构建适应高水平制度型开放的制度体系与监管模式。2023年12月15日，国家外汇管理局发布了《关于扩大跨境贸易投资高水平开放试点的通知》，(17)《国家外汇管理局关于扩大跨境贸易投资高水平开放试点的通知》(汇发〔2023〕30号)，中国政府网，http：//www.mofcom.gov.cn/，2023年12月4日。决定在总结前期试点经验的基础上，将跨境贸易投资高水平开放试点地区进一步扩大至更多地区，以复制推广试点地区实践表现良好的外汇便利化政策措施等。开展高水平跨境贸易投资开放试点，是我国加快推进跨境贸易和资本开放的重要一步，必将对提升我国制度型开放的层次与质量，进一步促进外贸外资发展产生积极效应。(18)杜燕飞：《推进跨境贸易和投融资便利化，外汇局扩大跨境贸易投资高水平开放试点》，人民网，http：//www.people.com.cn/，2023年12月16日。
2023年12月11日至12日召开的中央经济工作会议进一步强调指出，“加快培育外贸新动能，巩固外贸外资基本盘，拓展中间品贸易、服务贸易、数字贸易、跨境电商出口。放宽电信、医疗等服务业准入，对标国际高标准经贸规则，认真解决数据跨境流动、平等参与政府采购等问题，持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，打造‘投资中国’品牌。”(19)《中央经济工作会议在北京举行，习近平出席会议并发表重要讲话》，《经济日报》2023年12月12日。这些指导意见的发布和下一步工作要求是新时代我国全面深化改革和扩大开放的重要举措，充分体现了制度型开放和创新在自贸试验区发展中的重大意义和作用，必将对包括新疆在内的国内其他自贸试验区推进制度开放创新实践产生深远影响并起到引领作用。
四、制度型开放创新是逆全球化背景下深入实施自贸试验区提升战略的重要举措
当前，以美国为首的西方国家出于遏制、打压中国崛起的目的，大搞单边主义、贸易保护主义，在高科技领域对我国实施禁用、制裁，自由贸易和全球化严重受阻，贸易摩擦不断，地缘政治冲突频发。此外，受三年疫情冲击和美西方近年激进加息政策影响，我国经济面临的“三重压力”和外部不确定性明显上升，市场主体信心不足，经济增速放缓。而就新疆情况看，以美国为首的西方国家近年来反复借新疆问题不断造谣生事，以莫须有的罪名和编造世纪谎言，蓄意打压、遏制新疆发展，企图以此搞乱新疆，达到以疆遏华、阻止中国崛起的险恶目的，这使新疆面临的外部形势和贸易环境更为严峻。与此同时，美欧等发达国家主导的新一轮国际经贸规则重构加速演进。在此背景下，面对云谲波诡的国际政治经济环境和繁重艰巨的国内改革发展稳定任务，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国坚决顶住外部压力，坚定不移继续实施扩大开放战略，积极克服内部困难，统筹扩大内需和供给侧结构性改革有机结合，通过大力改善营商环境和促进民营企业发展，推动共建“一带一路”高质量发展，提振信心，防范化解风险，以此加快构建新发展格局，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。其中，以制度创新为核心，加快推进自贸试验区建设就是一个重要抓手和应对措施。实践证明，实施自贸试验区提升战略在拉动我国经济增长、提升我国现代产业国际竞争力以及应对国际贸易保护主义和发达国家对我国产业链供应链脱钩断链挑战方面发挥了极为重要的作用。
从国际经贸规则的演进规律和发展趋势看，传统或早期的国际经贸规则多以商品和要素流动型开放为主要目标，通过降低关税和非关税壁垒实现贸易和投资的自由化，其实质上属于一种“边境开放”措施，也是一种以税收优惠、资金支持和海关特殊监管等政策支持为特点的经贸规则制度。而新一轮国际先进经贸规则则以制度型开放为导向，是一种“规则体系”的开放(见图4)，即国内基本制度框架和管理体系与国际高标准经贸规则相衔接。从全球经贸规则的发展趋势看，国际经贸规则正在朝着对开放承诺要求的水平更高、由边境规则向边境后规则拓展及区域化、超大型化贸易协定成为发展主导高水平的方向发展，其规则涉及“三零”(零关税、零壁垒和零补贴)、竞争中立、知识产权保护、政府采购、服务业开放、服务贸易、数字贸易、电子商务及市场准入、环境保护和劳工保护等议题领域(见图5、图6、图7)。其中，2018年以来先后生效的CPTPP(《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》)、EJEPA(《欧日经济伙伴关系协定》)和USMCA(《美墨加协定》)等协定中的相关规则条款，代表了当前国际经贸规则发展的最高水平，引领着新的国际经贸规则体系构建。(20)刘晓宁：《对接高标准国际经贸规则的重点领域、现实差距与路径选择》，《经济体制改革》2023年第6期。这迫切要求我国必须进一步深化改革、扩大开放，特别是稳步扩大制度型开放，形成更高水平开放的制度环境和制度优势，以适应不断发展的国际高标准经贸规则要求。同时，通过积极主动对接融入国际高标准规则，构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式，打通各种阻碍生产要素流动和贸易投资发展的壁垒及体制机制障碍，推动开放体制从“政策性开放”向“制度型开放”转型，(21)江小涓、孟丽君、魏必：《以高水平分工和制度型开放提升跨境资源配置效率》。畅通国际国内双循环，不仅有助于为我国企业创造良好的投融资和贸易环境，提升我国现代产业的国际竞争力，也有利于我国参与和引领高标准国际经贸易规则的制定与改革，从而在国际投资贸易领域最大程度维护我国及广大发展中国家的利益和话语权。
图4 2000—2022年全球区域贸易协定发展基本情况(22)资料来源：(1)引自刘晓宁：《对接高标准国际经贸规则的重点领域、现实差距与路径选择》。图5、图6同图4。(2)引文中该图数据来源：WTO区域贸易协定数据库。
制度型开放的本质，实际上就是通过自贸试验区这个平台，为市场主体跨境贸易投资创造自由化、便利化的条件和良好的交易环境，让市场在资源配置和要素跨境流动中发挥更重要的作用，因此，实质上是“更好发挥政府作用”的体现。从这个意义上看，通过出口扩大市场、获得规模经济效应和分工的好处，与通过进口引进各种重要资源、提升国内产业技术水平及其竞争力，二者实际上同等重要。吸收外资带来的资金、技术、先进管理经验与产品等，与对外投资带来的投资收益、海外市场拓展、当地资源、生产和技术的获得等，两者也同等重要。(23)江小涓、孟丽君、魏必：《以高水平分工和制度型开放提升跨境资源配置效率》。因此，实施以制度型开放创新为核心的自贸试验区提升战略，对标国际高标准经贸规则，打造市场化、法治化和国际化开放型营商环境，平等对待出口和进口、引进外资和对外投资、国内企业和外资企业，为国内外产业发展和跨境投资贸易创造自由化便利化的交易环境和条件，既是高水平市场经济体制建设的必然要求，是高水平开放的重要标志，也是当前形势下应对逆全球化挑战和外部不确定性上升，推进高质量发展的重要举措和必由之路。
图5 1981—2021年全球包含竞争规则的区域贸易协定数量变化趋势(24)引文中该图数据来源：DEATA数据库数据库。图6同图5。
图6 1981—2021年全球包含知识产权规则的区域贸易协定数量变化趋势
图7 1990—2018年全球数据驱动型服务贸易迅猛增长(25)引文中该图数据来源：世界银行《2021年世界发展报告》。
五、以制度型开放创新为核心，高标准高质量建设新疆自贸试验区
党的二十大报告明确提出，要实施自贸试验区提升战略，推进高水平对外开放，特别是稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。这在本次《新疆自贸区方案》中也有明确体现和要求。例如，在新疆自贸试验区建设指导思想上，《新疆自贸区方案》要求，“新疆自贸试验区建设要坚持高水平改革开放，主动服务和融入国家重大战略，加快实施自由贸易试验区提升战略，发挥好改革开放综合试验平台作用，把自贸试验区建设成为新时代改革开放新高地”。在新疆自贸试验区战略定位和发展目标上，《新疆自贸区方案》提出，“要以制度创新为核心……努力打造促进中西部地区高质量发展的示范样板，构建新疆融入国内国际双循环的重要枢纽，服务‘一带一路’核心区建设，助力创建亚欧黄金通道和我国向西开放的桥头堡，为共建中国-中亚命运共同体作出积极贡献”。
作为自贸试验区建设的后起者，新疆自贸试验区如何结合自治区区情和实际，围绕破解制约产业高质量发展的难点和堵点，以制度型开放创新为引领，积极适应和对接国际高标准经贸规则，打造一流营商环境，推进高水平对外开放，应重点做好以下几方面的工作。
(一)加快推进高水平对外开放
提升自贸试验区制度创新水平离不开高水平的对外开放，要通过开放水平的不断提升，必要时也可通过提升单边开放水平，尽最大可能吸引更多的资金、信息、技术、人才、货物等国内外资源要素向新疆聚集，推动新疆成为国内国际双循环的重要战略支点。进一步优化进出口管理，努力提高货物贸易的自由化、便利化水平，提升货物通关效率，加快推动跨境电商、海外仓、市场采购贸易、外贸综合服务企业、保税维修和离岸贸易等新型贸易业态发展，推动对外贸易提质增效。通过扩大高水平对外开放引进急需的先进生产要素，促进新疆产业体系转型升级和提升国际竞争力，培育新疆特色优势产业，努力提高新疆产业在国际产业分工中的地位。
推进高水平对外开放，需要进一步缩减自贸试验区服务贸易负面清单，放宽现代服务业的内外资准入标准与业务范围限制。同时，通过构建高标准市场体系和公平竞争的制度环境，以及加强内贸物流体系建设等，加快推进内外贸一体化发展，推动区内市场向更高层次、更高水平迈进。要加强与世界各国特别是中亚国家的经贸往来和技术交流，积极推动自治区内市场开放和发展，吸引更多外资和技术进入新疆市场。
推进高水平对外开放，必须努力破除人才、技术、资本等要素的跨境流动壁垒。同时，创新服务贸易管理体制机制，在行政审批、监管制度等方面开展系统性改革，加快推动服务贸易结构优化和效益提升，促进其较快发展。着力加强人才培养和引进力度，通过大幅度完善人才激励机制、优化人才发展环境等制度措施，吸引更多优秀人才来疆创新创业。
(二)深入总结、借鉴国内外自贸区制度开放创新成果和成熟经验做法，结合新疆实际，创造性加以应用和推广
一方面，要坚决按照《新疆自贸区方案》中国家对新疆自贸试验区建设的指导思想、战略定位与发展目标、区位布局、功能划分及主要任务与措施的要求，根据新疆自贸试验区建设发展的实际需要，加快推进和协调落实各职能部门依法下放改革自主权给自贸试验区，推进落实《新疆自贸区方案》中提出的制度创新举措，如推进数字政府建设，提高政府运行效能；加快自贸区“单一窗口”建设，推进“证照同办”；推进特色产品全产业链标准体系构建；进一步扩大出口信用保险覆盖面，开展线上保单；切实保障外商投资企业能依法公平参与政府采购、招投标、标准制定等；积极探索建立符合新疆和沿边地区多式联运发展特点的业务模式和规则标准等。另一方面，结合新疆自贸试验区制度创新的工作任务和需求，组织工作专班及专家学者深入研究分析国内外自贸试验区建设的成功经验及做法，到国内外一流自贸试验区考察学习等，学得真经，创造性应用于新疆自贸试验区建设。
(三)建立容错纠错机制，充分赋予基层(片区)改革探索自主权，在制度创新上建立良好的激励约束机制
自贸试验区各个片区是开展制度创新的主体，基层是否有活力和工作积极性，直接影响整个自贸试验区的运行效率和功能的充分有效发挥。应加大赋权授权力度，构建容错纠错机制，激发基层片区和相关职能部门制度创新的积极性。一是赋予自贸试验区各片区及相关职能部门更大的改革自主权。根据《新疆自贸区方案》、国家关于自贸试验区适用法律调整规定及相关法律法规，加快推进自治区层面自贸试验区立法进程，明晰自治区各职能部门、地方政府和片区管委会在自贸试验区发展过程中的权责关系，确定自贸试验区的法律地位和开放权限，拓展自贸试验区的制度创新空间。二是建立健全自贸试验区容错纠错机制。如明确容错纠错的认定部门和具体标准，制定实施办法和细则，为自贸试验区容错免责机制提供具体化、可操作的制度化程序，降低制度创新主体开展改革的履职风险。同时，完善激励机制，建立制度创新成果奖励制度，充分调动各方积极性。通过容错纠错机制与正向激励机制的共同作用，推动新疆自贸试验区成为“大胆试、大胆闯、自主改”的制度创新高地。
(四)强化制度创新的系统集成性，推进改革协同发展
自贸试验区制度创新是一项系统工程，既要对基层(片区)充分赋权和建立良好激励约束机制，使其在制度创新探索上有充分的积极性主动性，又要注意及时总结试点经验和各片区改革探索出的创新做法，形成可以复制推广的政策制度，围绕深入实施自贸试验区提升战略，进一步增强改革的系统性、整体性和协同性。为此，可对标国际先进经贸规则，根据自贸试验区创新发展需要以及了解到的企业普遍反映的突出问题，提出有针对性的改革举措和应对方案，并及时开展制度创新成效评估，确保制度改革实践符合自贸试验区的特点和需求，增强制度规则先行先试的系统性、整体性和协同性。
此外，新疆自贸试验区还可基于实际发展需要和重点领域，开展全产业链系统性制度创新及完善配套政策，确保各项制度改革相互配合、互相支持，形成改革的合力，努力推动各领域协同发展。强化部门间协同联动。必须努力破除部门间的信息壁垒及信息孤岛现象，通过推进“单一窗口”和数字政府建设，推动自治区各部门、地方政府与自贸试验区之间建立高效沟通协调机制。同时，加强自贸试验区与其他开放载体之间在产业联动、政策协同、平台互动等方面的集成创新，积极发挥自贸试验区辐射带动效应。完善自贸试验区建设考核评价体系。建立健全自贸试验区考核评价长效激励机制，通过定期综合评估制度创新情况、经济增长、法治环境建设、高水平开放体系建设等多个方面改革进展与成效，激发地方政府和各部门开展系统性深层次改革的积极性、主动性，形成制度创新的良性循环。
(五)对接高标准国际经贸规则，积极开展差异化探索，进一步加大自贸试验区先行先试力度
自贸试验区设立的初衷就是鼓励其积极对接高标准国际经贸规则先行先试，形成可复制可推广的经验。纵观我国已设立的21家自贸试验区，其在区位优势、产业优势、要素优势上都各有不同，在推动制度创新、对接国家战略等方面的侧重点也都各有差异。因此，在对接高标准国际经贸规则过程中，新疆自贸试验区也应立足自身实际，积极开展差异化探索，充分将新疆特色优势与国际高标准规则特点相结合，实现先行先试效果最大化与风险可控性的良好兼顾。为此，可以考虑在新疆自贸试验区先行对接服务贸易自由便利、政府采购透明度、商务人员临时出入境、软件源代码保护、环境技术标准制定等相关规则。同时，继续支持自贸试验区联动创新区建设，及时将制度创新成果向联动创新区和其他特定区域复制推广，并在此基础上进一步向全国复制推广。
(六)努力打造一流营商环境
制度性开放的目标就是打造市场化、法制化和国际化的开放型良好营商环境。一是更加注重为各类企业创造公平公正竞争的市场环境。市场主体特别是广大中小微民营企业期望获得更加公平的营商环境，为此，必须对新进入企业和在位企业、国有企业与民营企业、国内企业和外资企业、本地企业和外地企业等一视同仁，且要落到实处。二是要更加注重建设稳定、透明和可预期的良好法治化环境。市场主体普遍对相关政策和法律法规的稳定性和透明度高度敏感和关注，因为这关系到企业投资的安全和合法权益的保障，对企业经营决策影响甚大。积极为来疆展业的中外企业投资经营提供强有力的、有效的法律保护，有助于吸引、留住更多市场主体在新疆发展。三是更加注重与国际接轨的国际化贸易和投资规则。自治区各级政府始终要把维护市场秩序、反垄断和反不正当竞争作为政府的一项重要职能来抓，依法从国家安全、环保、产品安全、节能等角度进行必要的行业准入管理。另外，要大幅度减少或取消产业补贴，确属必要的，务必提高补贴的透明度，使之符合公平竞争原则。严厉打击侵犯知识产权、造假、欺诈等不法行为，切实维护公平竞争的市场秩序。
(七)加快构建与高标准规则相适应的开放型经济新体制
对自贸试验区建设，习近平强调指出，“要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式”(26)何立胜：《制度型开放：全面对外开放的新阶段》，央广网，http：//www.cnr.cn/，2019年1月18日。。对接高标准国际先进经贸规则，离不开与大胆试、大胆闯、自主改相适应的高效的法治保障体系。从总体情况看，当前国际高标准经贸规则的发展变革方向与我国、自治区体制机制改革的主要目标基本一致。推动新疆自贸试验区建设，首先，应根据实践发展需要，积极争取国家制定出台专门的法律法规或同意对现行相关法律法规进行解释性适用。也可争取由全国人大常委会授权新疆维吾尔自治区人大及其常委会制定新疆自贸试验区相关法律法规。自治区人大可对目前暂无法律、法规或者明确规定的领域先行制定相关规定或管理措施，努力建立与国际高标准经贸规则相适应的法律法规保障体系，为新疆自贸试验区先行先试提供坚强有力的法治保障。其次，持续推动和深化外贸、外资、金融、对外投资等领域体制机制改革，实施全生命周期式监管模式，加快形成与高标准国际规则相适应的开放型经济新体制。第三，统筹处理好对外开放与安全的关系，通过加强对外资安全审查、跨境资本流动监测、内外资统一监管等措施防范风险，不断增强自治区开放监管能力与风险防控能力。
