突发事件背景下多元主体应急协同治理：问题与优化——基于“内蒙古阿拉善‘2·22’煤矿坍塌事故”的案例分析

冯飞 景萍梅

引言

习近平总书记在党的二十大报告第十一部分第三节，针对我国公共安全事业提出：“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。”安全生产是关乎人民群众切身利益的重要问题，也是国家经济社会发展的基础和保障，但发展绝不能以牺牲人的生命为前提。然而，近年来频繁发生的生产安全事故给人们的生命和财产安全带来了严重威胁，要想从容地应对各类生产安全突发事件，除了政府要履行好自身的责任外，企业和社会各界也必须承担起应有的责任。2023 年2 月22 日13 时许，内蒙古自治区阿拉善新井煤业发生大面积坍塌，现场59 名作业人员和17 台挖机、27 台自卸卡车、8 台钻机、4 台皮卡车、1 台装载机、1 台小型客车共58 台作业设备被埋，最终造成53 人死亡、6 人受伤，直接经济损失高达20430.25 万元（图1）。

在生产安全事故应对中的主体定位上，Kyoo-ManHa 等人（2014）指出，在缺乏多元主体共同参与的、资源信息共享的情况下，突发事件是难以应对处理的，需要建立覆盖政府、企业、志愿者协会和公民个人的“蜘蛛式”网络，其中企业参与扮演十分重要的作用。弗雷德里克（2011）和吴维军（2020）等人认为应急管理跨部门协同工作，至少包含以下六种形式 ：协同工作、组织协调、信息整合、系统集成、网络平台和伙伴关系。在实际工作中，由于存在地方保护主义、标准不统一、过程碎片化等问题，所以需要建立包含多个主体与机构的高效的应急管理体系。仝鹏（2016）还指出，政府协同还存在以下几个方面的不足 ：一是应急协同能力不足，对于应急管理工作的认识还不够到位，合作意识不够强;二是参与度不高，认为应急管理工作应由主管部门全权负责，由于应急管理工作未纳入指标考核，大部分单位不会安排充足人手负责该项工作。三是信息共享水平较低，由于部分信息敏感，不适宜在互联网公开，或者各部门所有系统均为单独系统。金太军（2013）认为应急管理工作中，信息管理涉及整个工作的始终，从事故发生后的信息数据采集，到分析研判数据的真实性，再到各部门开展工作的全部行动，最后整理汇总上报等需求，信息共享需求在多个主体之间反复交叉出现，因此，信息协调是做好信息工作的关键，一定程度上决定了政府决策的合理性和准确性。石殊妹（2017）认为，各个部门之间的协同程度不够导致了碎片化现象，是造成各部门信息复杂化的主要原因之一，因此整合各个部门的信息碎片，保障财政、活动、能力、协同四个方面的融合机制，才能充分保障信息的有效传递，提升应急管理水平。李宏（2021）用实证调查的研究方法，系统归纳了多元主体参与自然灾害救援的困境，在借鉴了国外有关治理经验的基础上，建议我国要不断推动法治机制与保障机制的建设；引入契约协调模式并不断健全灾害应急管理制度化；构建以政府主导，社会力量共同参与的多元化救助体系和多元协同平台，健全组织协同机制；构建社会救助体系，提高减灾能力，同时他指出了建立信息共享平台和第三方评估平台的重要性。

案例分析：地方政府多元主体应急协同现状

（一）政府协同参与情况

政府相关部门是应对突发事件的核心与中枢神经系统，在阿拉善左旗煤矿发生坍塌事故后，考虑到存在塌方土石量大、岩体疏松、边坡稳定性差、作业空间狭小等问题导致救援处置难度大（图2），阿拉善左旗应急管理局在中央和应急管理部的领导下，联合各级横向政府第一时间建立了覆盖搜救、医疗卫生、事故检测、交通保障等一系列应急救援部门的高效组织体系，构建了以应急管理部指挥为主，联动各级政府部门相互协作的应急救援网络（表1）。如内蒙古自治区消防救援总队第一时间调派阿拉善、乌海、包头、训练与战勤保障支队抢险救援编队及总队全勤指挥部共51 辆消防车、223 名消防救援人员、6 条警犬赴现场开展救援。这种临时成立高效的组织体系与我国目前社会制度、政治体制和面对重大生产安全突发事件的成功经验是相适应的。

表1 阿拉善左旗煤矿坍塌事故主要救援主体

图2 事发后事发区域边坡剖面图

（二）企业协同参与情况

煤矿企业是生产安全事故应急工作的重要主体之一，可在物资保障、救援队伍、资金技术等方面为政府提供有力支持。综观此次事故发生过程，可以发现，事故发生前，企业没有制订生产安全事故应急预案、没有明确紧急情况下的撤离顺序和路线、没有组织过应急演练。事故发生时，企业相关人员在提前6 分钟发现大规模坍塌迹象的情况下，没有果断组织所有人员、车辆立即撤离，错失了避免重大人员伤亡的机会。事故发生后，新井煤矿企业向孪井滩示范区报告，组织员工和工程机械沿着滑塌体边缘清理搜救，最先救出6 名受伤人员并第一时间送往青铜峡市人民医院进行救治，同时立即开展人员核查工作，给后续政府部门救援提供了重要参考。

（三）新闻媒体协同参与情况

新闻媒体在应急管理工作中扮演着对各类信息进行发布、转发、平息人民恐慌心理的角色。在此次事故发生之初，对于事故的报道都是基于抖音、快手等私人账号，不切实际的说辞给群众造成了很大的恐慌。从当时的情况来看，官方媒体的关注度不高，直到央视新闻报道了以后，其他官方媒体才紧随其后。此外，官方的发声刻板严肃，无法满足多元化受众的差异化需求。政府部门、煤矿企业、新闻媒体行业之间没有建立起有效的宣传模式，无法达成整体的联动效果。

（四）自治组织及志愿者协同参与情况

在面对煤矿坍塌事故灾难时，由于其强突发性和破坏性，政府的救援力量不能及时到达。社会救援力量在此次事故处置过程中发挥了极其重要的作用，主要包括：周边煤矿企业兼职矿山救护人员、专业技术人员和井下工人。在事故处置初期，相邻的煤矿企业除了第一时间派出专业救援队伍外，还组织了煤矿通风、瓦斯、火灾等专业技术人员赶赴事故现场为事故提供技术支持。在事故处置后期，周边煤矿企业兼职矿山救护人员和井下工人承担了大量清理巷道配合搜寻最后失踪人员的工作，保证了事故救援的顺利开展。

阿拉善盟应急管理多元主体协同存在的主要问题

（一）多元主体协同的组织体系建设不到位

第一，政府内部组织体系不完善。应急指挥领导小组是事发后紧急情况下自上而下成立的，平行部门之间的协同也是在事发后相关职能部门之间临时调控，从此次阿拉善左旗煤矿坍塌事故可知，协同治理的组织体系就是以应急管理部作为危机总指挥，卫健委、气象局、自然资源部、内蒙古自治区党委等主体协同参与，政府部门召开新闻发布会、开设记者提问环节等方式来回应社会的质疑。第二，政府部门与抢险救援队伍缺乏常规化的相互协调。由此次事故可知，国家应急救援勘探队等是在事故发生后，与政府部门相互协调后临时参与进来的，他们既受到原单位的领导，也受到临时组成的应急指挥小组的领导，不同主体容易因多种领导而无所适从。

（二）多元主体协同的权责界定模糊化

在此次阿拉善左旗煤矿坍塌事故中，新井煤矿企业不按照规定设置监测预警系统，采场本应设置49 个监测点、形成11 条检测线，但实际仅布设了7 个监测点且均在事发区域外，未形成检测线，无法发挥边坡检测预警作用。此外，企业没有制订生产安全事故应急预案，没有明确紧急情况下的撤离顺序和路线，没有组织过应急演练。在提前6 分钟发现大规模坍塌迹象的情况下，仍没有果断组织所有车辆、人员立即撤离，错失了避免重大人员伤亡的机会。企业应该承担危机救援的主要工作，但出于自身利益的考虑，并没有冲在事故救援的最前方，只是在事故初期做出了一些简单应对，企业内部也没有储备应急救援的相关物资，这给后期的正式救援工作带来了不小的阻碍。此外，一些非官方新闻媒体，为了抢占报道先机，不对具体的灾情进行核实，虚假报道危机信息，引发事故区域社会恐慌，违背新闻媒体行业该有的职业道德。

（三）多元主体协同的信息沟通不顺畅

生产安全事件应急工作是无法依靠一个部门或者一个组织机构开展的，需要各主体之间整体统筹，整合资源协同共治，凝聚各方力量，才能开展生产安全应急工作。第一，信息沟通还依赖自下而上的传统方式。危机的发生与社会的稳定发展极其不匹配，其中不可避免地会有一些主体的不作为。下级政府为了避免担责，隐瞒实际危机情况，迫不得已的时候才会向上汇报，这严重耽误了危机处理的最佳时机。第二，横向信息沟通效率不高，导致信息失真。例如，阿拉善盟能源局建立的信息平台、孪井滩示范区自然资源局建立的平台、国家矿山安全监察机构建立的大数据平台，各个平台都涉及对企业日常生产数据的收集，但由于各个平台间数据是相对独立的存在，信息规格也不统一，难以形成对危机的整体判断。

（四）多元主体协同的应急资源保障不足

由于企业应对突发事件的危机意识普遍缺乏，企业内部未建立统一的应急资源保障协调机构，导致生产安全事件突然发生时，企业内部相关部门应急物资储备严重不足。加之受“全能政府”传统应急管理理念影响，面对生产安全事件突发的情况，企业本身首先想到的是依赖地方各级政府相关职能部门进行应急资源保障，很少会主动想到以自身为主，解决生产安全应急资源短缺问题。例如，在此次煤矿坍塌事故中，新井煤矿遭遇了应急物资严重匮乏的窘境，甚至在生产安全事件应急工作一线还出现了长期不开展隐患排查治理的情况，从未组织开展过安全生产教育培训和应急演练，也没有设置专门负责技术管理的机构及人员，未编制作业规程和安全技术措施。新井煤矿公司的这些行为导致了此次生产安全事件应急工作整体效率偏低、处置效果差的局面。尽管政府组织在后期对该公司生产安全事件应急工作开展了指导但始终不是长久之计。

阿拉善盟应急管理多元主体协同存在问题的原因

（一）多元主体之间存在利益冲突

近年来，随着应急治理由单一主体向多元主体的转变，逐渐形成了一个涵盖中央、地方政府、企业、新闻媒体、志愿者的协同治理模式，但是，不同主体之间具有不同利益诉求。在此次生产安全事故中，作为危机应对中心主体的政府部门的目标就是在最短时间内救援群众的生命，维持社会秩序稳定。然而，新井煤矿企业的目标是盈利和扩大市场占有份额，他们第一时间关心的是事后的追责。新闻媒体和志愿者组织也有特定的目标。多元主体间的目标和利益存在排斥之处，当不同的利益得不到有效协调的时候，应急协同的工作效率就得不到提升。

在终端市场，镍的应用主要侧重于交通运输方面，如汽车、火车、飞机等。另外还有一些电子产品、石化化工、能源工程设备等都会用到镍金属。绿色建筑领域用到的镍也比较多，目前很多发达国家将含镍不锈钢幕墙、含镍遮阳系统、镍材料内部装饰等用于建筑行业。统计结果表明，在一些比较大的工程中，使用含镍不锈钢可以降低维修等方面的成本。

（二）法律法规缺失，职责划分不清

当前应急管理协同能力弱化的问题核心在于职责划分不清。所谓职责划分不清是指政府部门在履行具体职责时，虽然在文本层面上职责划分明确，但在实际运行中却出现职责重叠、交叉、模糊等一系列问题，并难以从行政操作层面进行调整，进而实践层面无法履行文本层面的职责规范，引发职责的秩序性问题。具体而言，就是职能部门的职责履行与职责范本出现了秩序性偏差。第一，行政平级造成应急管理部门权威性不足。第二，应急管理职责文本在统筹协同实践中存在局限性。第三，应急管理部门内设机构运行机制的职责关系还未完全理顺。

（三）信息共享平台不完善

在网络信息时代，生产安全突发事件救援工作的开展需要借助网络和信息化平台做背景支持。在阿拉善煤矿坍塌事故救援过程中发现，应急联动信息系统需要进一步提高，主要表现出的问题有以下几个方面：第一，在应急救援过程中，各部门工作人员所获得的信息缺乏对等性，具体来说，就是在救援工作的开展中，各主体对于事故发生的具体原因、事故的严重程度，以及开展工作时需要协同配合的主要工作内容都不是很了解，这会影响各主体协同开展救援工作的实际效果，而缺乏沟通交流的背后就是网络平台和信息技术建设不到位。第二，从实际情况来看，现阶段的政府与非政府协同虽然已经建立了初步的信息化平台和网络技术，但在具体应用的过程中，相关工作的开展与云计算、大数据技术的联动关系还不是十分紧密，这会影响到信息沟通的有效性，也会影响救援的效率。

（四）应急物资保障机制不健全

尽管我国建立了应急经费保障制度、行政征用制度等相关物资保障制度，但是多元主体应急协同工作的物资保障机制还存在短缺。后勤保障在生产安全事件应急协同中扮演着十分重要的角色，维持着应急工作体系的正常运转。一个良好的保障制度，是应急物资配置和优化整合的基础。当前尚未建立统一的生产安全事件应急经费保障体系，所以才会出现对突发事件预测不准，应对物资的需求分析不够，应对物资储备体系不健全；储备物资种类、品种和数量相对缺乏；物资缺乏优化配置，存储设施不足、布局不尽合理，仓储管理不科学，仓储物资欠缺动态管理，缺乏物资储备监测网络，仓储自动化、信息化、机械化程度不高等问题。如何保障多主体应急工作参与人员开展所需的相应物资，是亟待解决的问题。

应急管理多元主体协同的优化对策

（一）重构多元主体协同治理的应急管理组织体系

应急联动是开展生产安全突发事件有效救援的关键，联合演练是提高队伍整体协作水平、增强队伍实践能力、检查制度预案可操作性的重要方式和手段。平时不演练事发时就不能干好；平时练得好，事发时就能做到高效有序。通过联动演练的开展可以提高各联动单位的应急和协调配合能力，提升应对事故灾害的水平。由于煤矿坍塌为小概率事件，只有通过编制预案、熟悉流程和实战演练才能达到提高队伍水平和建设队伍的目的，以及反映出各联动单位和队员的现场处置能力。各主体在现场反应迅速行动快捷，可以熟练使用各种设备、装备仪器运行良好。这将为以后的现场工作积累宝贵经验。从事应急管理各主体单位每季度都应该举行应急指挥系统演练，对应急指挥平台进行全面检查，其中包括指挥系统、评估系统等软件的运行情况；对应急设备进行检查和测试，以及规范地震现场应急工作过程等内容。通过系统演练确保本区域各单位应急指挥系统在应对突发事件时能正常使用（图3、图4）。

图4 矿山救援队员开展日常演练

（二）健全法治建设，科学界定各主体权责

二十大以后，国家层面对于应急管理工作的重视与日俱增，地方政府有关部门应该进一步健全专门针对突发事件中各主体权责的法规政策体系，从强制性的角度来保证突发事件协同治理各主体积极发挥作用。第一，进一步明确从政府到媒体的相关协同治理主体的权责关系，细化职责与权力的范围，并确立生产安全突发事件中企业在救援过程中的重要性和必要性。第二，在中央层面的法规指导下，构建针对煤矿类生产安全突发事件协同治理主体的法规政策体系，在协同治理体系下，明确各个主体的权责范围以及处罚的基本程序和依据。

（三）强化科技支撑，建立信息共享平台

应急管理工作的协同是一个复杂的过程，包括政府、企业、媒体、志愿者组织等不同主体，这些主体间在救援过程中必须始终保持信息共享，才能在事故发生后的最短时间内挽救人民群众的生命和财产损失。通过信息化手段实现多元主体之间的重大事项沟通是应急协同得以高效实现的重要技术保障。具体方式有以下几种：首先，建立包括政府和非政府主体的有关应急管理信息共享交换平台，促进不同主体、组织协同运作。其次，建立多元主体应急协同管理指挥系统，形成“应急协同指挥全覆盖”的开发与应用。再次，建立生产安全突发事件综合检测型的预警系统，整合阿拉善气象局、自然资源部、内蒙古自治区生产安全委员会等部门的常规化检测数据。最后，除了完善危险化学品、矿山、工贸、建筑施工、交通运输等重点行业领域安全生产风险检测预警系统外，政府部门还需随时查看企业生产运行数据和视频监控，线上监督与线下巡查必须紧密结合，应急工作各主体力求做到在科学开展风险形势研判的基础上，及时处置系统预警信息，把风险管控放在事故发生救援的前面。

（四）协调利益分配，强化应急资源保障

从本质上来讲，应急管理的协同就是各主体间物质资源分配和职责共享的过程。所以，有煤矿企业的省份要在本区域内建立完善的资源网。首先，政府和企业等主体按照应急管理的预案要求和职责清单，进行各类应急资源的储备并随时查缺补漏。其次，建立联动性资源共享制度，当突发事件发生时，力求在最短的时间内启动资源调动响应机制，完成跨区域、跨层级和跨专业的应急资源调配工作，有效保障各主体应急管理职责的履行，实现最大限度的协同。最后，建立应急管理人才培训资源的共享体系。由于各地区经济社会发展程度存在差异，相应的培训资源呈现出不平衡的状态，造成不同地区和主体在应对突发事件时产生协同障碍。特别是跨区域的重大突发事件治理和重大风险防控方面，不同地区存在许多理念与实践上的差异，这就需要通过建立统一的应急管理培训资源共享体系来使不同地区的应急管理水平趋向平衡，进而实现较大范围内的整体性协同。

总结

在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，推进应急协同治理战略发展使命重大。伴随着建设中国式现代化的历史洪流，以应急协同机制建设为抓手，推进国家应急管理现代化、公共安全治理现代化，乃至总体国家安全现代化，不能只依赖政府部门的单一力量进行应急管理，也不能只凭借区域力量来进行。在生产安全类突发公共危机事件中，相关的所有主体都应该尽全力协调可用资源协同应对危机，构建覆盖全政府、全社会的生产安全突发事件应对力量体系。