美国联邦政府文件（档案）管理数字转型的发展及启示

刘越男 何思源 张茜雅

摘要：文件（档案）管理数字转型是数字政府建设和数字经济发展的必然要求，是推动档案事业高质量发展的现实需要。美国联邦政府发布系列备忘录，强力推动文件管理数字转型。根据备忘录的出台时间和具体内容，可将其转型历程分为正式转型、全面转型、深化转型三个阶段。转型过程呈现出范围拓宽、倒逼机制强化、管理要求细化、配套政策指南实操化等特点。我国可从协同推进、全面纳入、目标坚定、追求实效、夯实能力等方面汲取经验，推动电子文件单套制实践。

关键词：档案管理 电子文件 档案信息化 数字转型 单套制

Abstract： Digital transformation of records（ar？ chives） management is not only an inevitable re？ quirement of the construction of digital govern？ ment and the development of digital economy， but also a practical need to promote the high-qual？ ity development of archival undertaking. The U.S. federal government issued a series of memoran？ dums to strongly promote digital transformation of records management. According to the issu？ ance time and specific content of the memoran？ dums， the transformation process can be divided into three stages， namely， formal transformation， comprehensive transformation， and deepening transformation. Moreover， the transformation pro？ cess has been characterized by broadening of the scope， strengthening of the forcing mechanism， refinement of management requirements and more pragmatic supporting policies. We can draw experience from synergistic promotion， compre？ hensive incorporation， firm objectives， pursuit of effectiveness and consolidation of capacity to pro？ mote the practice of the single-set management for electronic records in China.

Keywords： Archives management；Electronic records； Archival informatization； Digital transfor？ mation； Single set

新一代科技革命和产业革命将各行各业推入数字转型浪潮之中。档案行业也不例外，国内外档案同行积极构建面向数字环境的文件（档案）[1]管理体系，实现以纸质文件（档案）管理为主导的模式过渡至以电子文件（档案）管理为主导的模式。[2]档案管理数字转型既是数字政府建设和数字经济发展的必然要求，也是推动档案事业高质量发展的现实需要。虽然我国在法律法规层面已经承认电子档案的法律效力，在实践中也出台了相关标准、部署数类试点，但整体进展仍有不足。[3]美国联邦政府作为电子文件管理的先行者，通过强制性指令自上而下大力推进文件管理的全面数字转型，积累了宝贵经验。目前，关于美国联邦政府文件管理数字转型的研究成果较为丰硕，主要通过特定阶段、特定领域的政策解析，探究其文件管理数字转型的战略布局[4-6]、政策体系[7]、体制机制[8]、协同管理[9]等方面，提出对我国的启示借鉴。但这些成果并没有涉及最新的政策和实践，也缺乏对美国联邦政府文件管理数字转型发展历程及政策演变特点的梳理总结。

本研究采用政策分析法，以2011—2023年间美国联邦政府推动文件管理数字转型的4份备忘录为依据，梳理美国联邦政府文件管理数字转型发展历程，分析各阶段政策演变过程中的延续性与递进性，总结有益经验，以便为我国电子文件单套制实践提供参考。

（一）正式转型阶段（2011—2018年）

为更好地实现透明与问责、留存记忆、保障权益、降本增效，时任美国总统奥巴马于2011年11月28日签署了总统备忘录《政府文件管理》[10]，致力于建立21世纪的文件管理框架，要求行政管理与预算局（Office of Management and Budget，OMB）和美國国家档案与文件署（National Archives and Re？ cords Administration，NARA）出台指令，并将“在可行情况下，推动纸质文件管理转向电子文件管理”作为指令的重要内容。这是美国历史上第一份以文件管理为主题的总统备忘录，正式拉开了美国联邦政府文件管理数字转型的序幕。根据总统备忘录的要求，OMB和NARA于2012年8月24日联合发布M-12-18备忘录《政府文件管理指令》[11]，要求联邦机构最大限度地消除纸质文件，转向电子文件管理，其主要内容和实际执行情况如表1所示。从中可以看出，NARA在政策制定、业务优化、队伍建设、技术保障方面完成度较高，但是仍有20%—30%左右的联邦机构的电子文件电子化管理的程度没有达到目标要求。

（二）全面转型阶段（2018—2022年）

为深化政府改革，OMB于2018年6月21日发布《提供21世纪的政府解决方案：改革计划与重组建议》[28]，将文件管理数字转型作为32项改革优先事项之一，要求“推动联邦机构业务流程和文件管理全面转向电子环境，在2022年12月31日后，NARA不再接收纸质文件”。根据改革计划，OMB和NARA于2019年6月28日发布M-19-21备忘录《向电子文件转型》[29]，在延续前一阶段电子文件电子化管理做法的同时，增加纸质文件数字化转型的要求，强化制度供给和人员队伍建设，全面推动文件管理数字转型，主要内容及实际执行情况如表2所示。从中可以看出，NARA自己负责的行动完成情况较好，而联邦机构、人事管理局等其他机构未能按照备忘录要求保质保量推动和支持文件管理数字化转型。

（三）深化转型阶段（2023年至今）

受新冠疫情等因素的影响，M-19-21备忘录设定的总体目标未能如期完成，OMB和NARA于2022年12月23日对其进行了更新与拓展，发布M-23-07备忘录《向电子文件转型的更新》。M-23-07备忘录在强化政策法规和解决方案供给的同时，将任务完成时间点推迟至2024年6月30日，并进一步明确了数字转型的“例外情况”，即哪些情况下传统载体文件可不以数字化形式管理和移交，当联邦政府机关出现电子系统取代特定传统载体文件给公众增加负担、成本超过收益、法律或监管方面的障碍、原始格式具有特殊的内在价值等情况且得到NARA批准，可继续保留传统载体文件。[32]其主要内容和阶段性完成情况如表3所示。

（一）数字转型范围不断拓宽

美国联邦政府文件管理数字转型的范围呈现出逐步扩展直至全面覆盖的特点（见表4）。在正式转型阶段，数字转型的重点是永久电子文件和电子邮件，非电子邮件的其他定期电子文件及传统载体文件暂未纳入转型范围。将永久电子文件作为突破口是因为接收永久文件是NARA的核心职责；将电子邮件作为另一突破口是因为电子邮件在美国联邦政府机关办公过程中扮演着与我国OA系统中电子公文类似的重要角色。在全面转型阶段，数字转型范围拓展至所有电子文件，并延展至所有传统载体文件，正如备忘录标题所揭示的那样，无论定期还是永久，传统还是电子，所有文件都要“向电子文件转型”，此乃全面转型中“全面”的首要含义。

（二）倒逼机制不断强化

美国联邦政府推动文件管理数字转型实践最鲜明的特点就是采用时间控制策略，明确设置任务完成的时间点，以“倒计时”的方式驱使联邦机构尽快实现转型。虽然倒逼机制的时间节点有所延后，但工作力度不断强化，主要表现在两个方面：一是调整“倒计时”设置方式。在正式转型阶段，NARA只是规定了联邦机构以电子形式管理文件的截止时间点；在全面和深化转型阶段，则以移交接收为支点，增设NARA不再接收传统载体文件的截止时间点，在时间倒逼之外增加出口倒逼机制，通过拒绝接收传统载体文件的方式进一步提高文件管理数字转型在联邦机构内的受重视程度和优先级。二是调整词语表述。前两个阶段的M-12-18和M-19-21备忘录多使用“will/ shall（将/要）”，而深化转型阶段的M-23-07备忘录则使用“must（必须）”，转型的强制力显著增强。

（三）数字转型要求不断细化

转型进程中，NARA的制度规范日益完善，管理要求逐步细化，主要表现在四个方面：一是出台元数据指南。根据笔者2011年底在NARA的实地调研，NARA在数字转型初期缺乏元数据标准，只有《向国家档案馆移交文件协议》（SF258表格）中有一些关于文件的描述。直至2015年，NARA才正式发布《移交永久电子文件的元数据指南》，构建了基于DC的元数据元素集。二是出台格式指南。格式是影响电子文件长期可用的重要因素，为解决格式问题，NARA于2014年发布、2018年更新《移交永久电子文件的格式指南》。该指南附录还提供了格式清单，按照优先级将移交格式分为首选格式、可接受的格式和可接受立即移交的格式，并详细描述了每种格式的名称、版本、规范说明等。三是全面修订保管期限表，将文件系列（类）组成更合适的聚合单元，扩大通用文件保管期限表涵盖的文件范围，并保持动态更新，2011年至今已经修订12次，平均每年修订一次。四是强化特殊技术环境下相关制度规范和管理要求供给，以增强规范要求的针对性和适用性，包括：电子邮件管理、传统载体文件数字化、云环境中的文件管理、电子消息管理、协作平台的文件管理等。近年来，NARA尤为重视传统载体文件数字化方面的规范和授权，相继发布2部法规、1份保管期限表、1套成本估算工具、1份质量管理指南等文件，以切实支持傳统载体文件向电子文件的转型。

（四）配套政策指南更加务实

为更好地为联邦机构提供服务，NARA于2019年启动FERMI，致力于为联邦机构提供可操作执行的电子文件管理解决方案和服务，其特点是通用、简易，易于理解和落地。FERMI主要由三部分组成：一是《电子文件管理通用要求》，根据联邦法律、法规、国际标准、NARA规范等，以文件生命周期为主线，提取出75项共性的核心电子文件管理要求，其中，39项要求面向文件管理项目，36项要求面向电子文件管理系统。二是NARA与总务管理局（Gen？ eral Services Administration，GSA）合作提供采购服务和解决方案。GSA将《电子文件管理通用要求》相关规定纳入（项目合同）多方授予清单，在官网提供符合要求的供应商名单及相应的合同、电话、价目表等。如果联邦机构有特殊需求，也可以免费向GSA申请市场调研服务。三是面向电子文件管理的联邦业务集成框架，提供了电子文件管理生命周期、业务能力、典型案例、标准数据元素、服务评价指标等方面的指南。为推动FERMI落地实施，M-23-07备忘录中明确规定“各机构应使用FERMI的相关资源”。

（一）协同推进：多部门共同推动档案管理数字转型

档案管理数字转型是一项需要多方协同的复杂系统工程。美国的实践主要表现为强有力的跨部门协作和支持。OMB和NARA共同听取联邦机构关于电子文件管理的汇报，共同出台强制性指令。OMB作为美国最大的总统办事机构，局长是总统内阁成员，具有很强的协调能力，[36]在转型进程中与NARA共进退，成为NARA应对电子文件管理挑战的坚实后盾。除了在整体规划监管方面得到OMB的强力支持外，在数字转型政策执行过程中，NARA还得到了人事管理局和GSA的全力支持，前者将电子文件管理纳入文件与信息管理职业的岗位职责；后者为联邦机构采购电子文件管理系统和工具提供了完整的解决方案和完善的市场服务。我国档案主管部门应进一步争取中共中央办公厅和国务院办公厅的支持，共同出台档案管理数字化转型的专门规定，同时强化与组织人事部门、财政部门在人才队伍、系统工具采购等方面的合作。2023年7月底，国务院办公厅印发《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》，即为适合我国国情跨部门支持档案管理数字转型的政策举动。

（二）全面纳入：将档案管理数字转型纳入电子政务

档案管理数字转型与电子政务发展进程密切相关。美国将文件管理纳入电子政务相关政策，文件管理数字转型成为电子政务发展的基础和保障。2009年，奥巴马政府发布总统备忘录《透明与开放政府》，将开放政府作为电子政务的重要内容。秉承文件管理是开放政府的基石的基本理念，总统备忘录《政府文件管理》及M-12-18备忘录都是在开放政府框架下出台的。2018年，为打造高效、负责的政府，特朗普政府大力推动政府改革，提出“转向电子政府”，旨在通过NARA不再接收纸质文件倒推联邦政府业务流程的全电子化。M-19-21备忘录就是此次政府改革的产物。我国也已意识到档案管理与电子政务发展的内在关联。2022年的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》要求“深化电子文件资源开发利用，建设数字档案资源体系，提升电子文件（档案）管理和应用水平”，但档案管理数字化转型在数字政府中扮演的角色仍有待进一步认知，档案工作的定位需要从保障、服务转向引领、驱动，档案部门也要更积极从信息服务后台走向政府数字化转型的前台。

（三）目标坚定：坚持设定倒逼节点向电子文件管理模式转变

美国联邦政府对于文件管理数字转型的态度一以贯之、坚定不移。虽然数字转型是大势所趋，但全球范围内明确时间点的国家并不多，且多采用“顺延式”，即规定从何时起开始转型，如澳大利亚、加拿大等；而美国采用“倒逼式”，即规定到何时止完成转型，带来的冲击和实施的力度明显高于其他国家。我国尚未设置档案管理数字转型的时间点，目前只是从政策引导和试点探索两方面推进电子文件单套制归档管理，由于条件不成熟等原因，尚未全面铺开。但事实上，美国并非有“万全准备”才敢于设置“倒计时”，恰恰相反，是以“倒计时”的方式为联邦机构文件管理数字转型“筑基”。我国行政管理体系层级多，各地、各领域情况复杂多样，很难确定一个统一、明确的时间。然而若只有原则性要求，没有刚性的时间规定，拖延就不可避免，可以采取分级分类的时间控制策略，重点领域、中央和省级政府先行明确时间表。档案管理电子化不彻底，就意味着政府信息化建设不彻底，“数据多跑腿、群众少跑腿”的目标实现就不完整。控制档案管理数字转型的时间表，实际上是控制整个数字政府转型的节奏。

（四）追求实效：注重变通、经济效益和简便适用

美国的转型实践具有鲜明的实用主义倾向，以追求实效为基本行动准则。第一，在目标坚定的同时，采取灵活变通的策略。受到纸质文化、纸质文件数量多、疫情等因素的影响，美国将原定的2022年时间点适当推迟至2024年6月，同时完善豁免条款，允许联邦机构在特定条件下保留传统载体文件。第二，注重经济效益。从成本视角看，纸质和电子并行是一种资源浪费和效率低下的行为。因此，美国将传统载体文件也纳入数字转型范围，即传统载体文件和原生电子文件都以电子形式进行管理，经过数字化且符合条件的传统载体文件可以销毁。即便属于豁免范围，也要求采用联邦文件中心或商业性文件中心，不再允许保留机构运行的文件中心。第三，制度規范简便易用。例如，在元数据设置方面，美国没有采用ISO 23081的多实体元数据模型，而是基于DC元数据方案，必著项只有10项；在电子文件管理系统功能要求方面，此前采用的电子文件管理软件设计标准DOD 5015.2-STD有200多项系统功能要求，但最新的《电子文件管理通用要求》只有36项系统功能要求。虽然我国规定满足要求的电子文件可作为办事依据和归档材料，但全流程电子化依然任重道远，可在三个方面重点突破：一是通过设置豁免条款并严格执行审批机制，推动传统载体档案数字化之后的处置，坚定数字转型的方向和道路；二是明确数字化文件作为办事依据和归档材料的地位，完善数字化法规政策，实现更低成本、更高效的全面电子化；三是当前元数据、系统功能要求方面的制度与标准众多，应加强协调，适当简化和“轻量化”，方便落地应用。

（五）夯实能力：全方位提升机构电子文件管理能力

美国非常注重联邦机构电子文件管理能力的提升。一方面，在体制机制和人员队伍建设方面对联邦机构提出要求，包括每个机构任命1名助理部长级别的官员担任SAORM，全面负责本机构文件管理工作；任命1名机构文件专员，具体承担文件管理工作，并需要获得NARA的相关证书；所有员工每年都要接受文件管理培训；人事管理局设立文件与信息管理专门职位，将电子文件管理作为岗位职责。另一方面，NARA通过评估与报告机制开展监督检查。NARA开发了用于文件管理评估的成熟度模型，并要求各联邦机构每年提交文件管理自评估报告、SAORM年度报告、联邦电子文件与邮件管理报告，这些报告互相关联但各有侧重，而且这些评估报告都将在NARA官网公布，供公众查阅、监督。而我国对各机构的文件管理领导和档案工作人员只有软性引导，尚未提出硬性要求，监督检查的结果只是内部通报，并未在互联网上公开，未来可以考虑在述职、培训、审查等方面有所加强。

*本文系国家档案局科技计划项目“结构化数据环境下国家文件（档案）管理模式研究”（项目批准号：2023-Z-001）的阶段性研究成果。

注释及参考文献：

[1]根据《信息与文献文件（档案）管理概念与原则》（GB/T 26162—2021），“文件（档案）管理”是一个连接中外专業概念、推进文档一体化的术语。本文在介绍美国做法时，采用“文件管理”的简称；而在启示借鉴部分则采用“档案管理”的表述。

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[32]Office of Management and Budget， National Archives and Records Administration.Update to transi？ tion to electronic records.[EB/OL].（2022- 12- 23）[2023-09-21].https：// www. whitehouse. gov/wpcontent/uploads/2022/12/M_23_07-M-MemoElectronic-Records_final.pdf.

[36]劉越男.数字环境下中外文件（档案）管理体制及其发展[M]//刘越男，马林青.2010—2015年电子文件管理发展与前沿报告.北京：电子工业出版社，2016： 33-35.

作者单位：1.中国人民大学信息资源管理学院

2.中国人民大学电子文件管理研究中心