国家治理现代化视域下档案应急管理体系优化路径分析

2024-02-21杨巍

北京档案 2024年1期

杨巍

摘要：档案应急管理是国家治理现代化的重要部分，论文详细分析了新形势下档案应急管理体系的内涵和当前档案应急管理体系存在的问题，提出了国家治理现代化视域下档案应急管理体系优化路径，促进档案治理现代化提质增效。

关键词：国家治理现代化档案应急管理体系档案应急管理制度

党的二十大强调推进国家治理体系现代化应完善国家应急管理体系，建立大安全应急框架。档案治理现代化是国家治理现代化的子体系，[1]而档案应急管理是档案治理现代化的重要组成部分，其发展状况直接反映档案治理现代化的水平。然而，相比其他研究方向，档案应急管理研究处在起步阶段，学界对其概念内涵、框架体系没有形成广泛的共识，因此，本文在深度挖掘现有文献的基础上，结合国家治理现代化的内在要求，界定档案应急管理体系的内涵，并构建档案应急管理体系框架，以期为档案应急管理现代化提供一种思路。

档案应急管理是档案机构为有效预防、控制和处理突发事件而采取的预警、响应、处置与救援、善后处理等系列行为措施。[2]档案应急管理的具体内容包括应急预案管理、应急演练管理、应急组织管理、应急保障管理、应急响应管理与恢复重建。[3]应急管理体系是应对突发事件相关的体制、目标、制度、资源、技术、环境等要素构成的相互关联、相互制约的一个整体。[4]吴加琪、周林兴对档案应急管理体系进行了探索性研究，指出该体系应包含决策指挥系统、资源保障系统、信息管理系统、决策辅助系统等四个具有不同功能的子系统，[5]实现突发事件事前保障准备、事中应急响应、事后评估优化等功能目标。基于管理的基本要素，张艳欣认为档案应急管理体系是由管理维、技术维、资源保障维构成的三维模型。[6]

2018年4月，应急管理部挂牌运营，标志着我国应急管理体系进入了以国家总体安全观为导向的新发展阶段。[7]“以人为本、人民至上”的思想成为新时代应急管理体系建设的指导理念和行动遵循。[8]根据新时代国家应急管理体系的特征并结合生态系统的理念，本文认为，档案应急管理体系是档案机构在应对档案风险中所遵循的价值理念、制定的应急机制（涉及组织体系）、采用的应急手段（涉及应急处置）、创造的应急环境（涉及基础支撑）等各要素构成的有机融合的生态系统。价值理念是档案应急管理体系的导向和目标，档案风险管理体系的总目标是保障人民生命和档案安全；具体目标是防范和化解档案涉及的各类风险，高效处置各种档案事故，消除或降低各种档案工作负面影响等。应急机制是指档案的应急组织体系，是在党的统一领导下，以档案机构为主，政府、社会、公众等多元主体协同的联防联控体系。应急手段包括档案风险的预警与监测、应急响应、恢复与重建等全过程管理活动。应急环境是指档案应急管理的基础保障，包括应急的人财物、信息技术以及应急管理制度等要素。

（一）档案应急管理意识淡薄

纵观近些年档案领域发生的突发事件，部分档案机构在应急管理工作中存在应急管理意识淡薄、应急方式僵化、应急保障薄弱等问题。[9]其在面对灾害预警时，未能充分重视并采取有效的应对措施，导致档案风险排查不到位，应急物资储备不足；在应急救援过程中，缺乏应急服务意识，忽略利用社会力量参与档案救援。此外，一些救援人员档案救援知识缺乏，采用不恰当的救援方式，对档案造成二次损害。整个过程中凸显了部分应急主体档案应急管理意识淡薄。

（二）档案应急主体联动性不足

目前，不少档案机构与消防、公安、通信等部门一起建立了突发事件应急处置小组，但小组内日常联系和协同演练不多，缺少与灾害预警部门的交流，错失突发事件预警时机；在突发事件发生时，不能及时、高效地抢救受灾档案，缺少与专业技术部门和社会力量的协作，影响救灾效果和灾后档案修复。[10]此外，档案应急主体联动不足还可能导致应急信息传递不畅和资源整合不到位，影响决策效率和救援效果。

（三）档案应急保障不够

档案应急管理经费投入少，不少档案机构未将应急管理纳入年度预算，即使有的档案机构分拨了档案应急管理经费，但是经费的使用情况不够理想。应急管理专业人才缺乏，档案学专业鲜有开设应急管理课程，而档案人员实际工作中的应急演练较少，造成应急知识储备和技能不足。档案应急物资保障不足，有的档案机构很少开展物资储备工作，[11]设备老化落后，智能管理设备少，难以应付突发事件。

（四）檔案应急管理法律标准规范不健全

档案应急管理可依照的档案法律和规范主要是《中华人民共和国档案法》第十九条的规定和国家档案局发布的《档案馆应急管理规范》，而标准规范未针对灾害类别制订预案，缺乏实施细则，导致应急法律标准规范操作性不强。[12]另外，风险评估是应急处置的重要环节，但是档案应急法律法规并没有给出详细的解释和具体的操作方法。

面向治理现代化档案应急管理体系的构建应坚持“人民至上”的应急管理理念；全过程遵循党的统一领导的原则，以防为主，以实现档案治理现代化为目标，以提高灾害防范意识和应急能力为核心，以智能化的科技为支撑，以优化顶层设计为抓手，[13]不断完善档案应急组织体系、档案应急预警与监测体系、档案应急处置体系、档案应急评估和监督机制、档案应急基础支撑体系等运行机制。

基于此，笔者构建了反应灵敏、责任清晰、全流程管理的档案应急管理体系，该体系分为四个层面，分别是价值理念层、组织体系层、应急处置层、基础支撑层。其中，价值理念是先导，是明确为谁管理及要达到的目的和遵循的标准。组织体系层包括应急管理实施主体的组织结构和方式，以实现应急管理价值理念；应急处置是实现应急管理的措施与方法，是整个应急管理的中心环节；基础支撑层为应急处置提供支撑保障作用。

（一）价值理念层：强化档案风险意识，树立大风险的综合应急理念

价值理念层包含档案应急政策导向和需求推动。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”[14]当前，在建设现代化国家的进程中，档案领域面临的突发事件不确定性显著增强，突发事件的内涵不断扩大，需要档案人员转变思想观念，坚持以防为主，开展源头治理。具体来讲，可以从意识、宣传和日常管理三个方面加强：一是强化风险意识，改变传统观念，降低档案突发事件发生的概率和产生的损失；二是开展档案应急管理宣传，提高公民意识，共同参与档案救灾；三是建立风险评估制度，持续监测风险并及时上报，加强灾害防范素养和应急能力建设，制订应急预案，开展应急演练。

（二）组织体系层：加强档案管理体制机制建设，完善档案应急组织体系

档案应急组织体系是在党中央和各级党委的领导下，以中央和地方各级档案机构为主体，由档案专家、社会机构、公众参与的联防联控体系。各级档案机构应设立档案应急管理委员会，协助政府开展档案应急管理工作，负责制定档案应急管理政策，统筹协调应急管理体系建设。[15]此外，应鼓励社会多元主体参与，形成以各级档案机构为主体的网格化体系；还应纵向上理顺权责关系，强化地方党委和档案机构的主体作用与责任，横向上加强网格体系建设，充分利用中国特色的组织优势，确保档案应急管理的效能。

（三）应急处置层：多措并举，优化档案应急处置体系

1.完善档案风险预警与监测机制。档案应急管理委员会首先要建设档案应急管理系统平台，标明危害档案安全的因素，并按照危害程度形成分析报告，在应急管理系统平台上公布；然后，设置档案预警监测岗位，明确岗位职责，允许专职岗位人员风险直报，使档案风险信息能够及时被领导获悉，健全舆情监测、预防预警、网络直报的档案风险监测预警管理体系。[16]

2.完善档案应急响应机制。根据档案监测的风险，档案应急管理委员会要制定好四个步骤的应急响应机制：第一步，档案机构应会同相关负责人员和档案专家研判风险，启动相应的应急预案，配备合理的人员和物资，确保有序及时响应突发事件。第二步，一旦发生风险问题，档案应急管理委员会需要协调各种应急救援力量，明确各方力量的救援流程和救援内容，保证档案救援的合理性。第三步，档案应急管理委员会需要合理利用社会组织提供的应急救援服务，实现风险处置与救援成本投入的匹配。第四步，档案应急管理委员会要及时发布档案灾情救援的信息，满足档案相关主体和公众的信息需求，引导舆情，吸纳群众对档案应急管理的建议和诉求，为档案应急管理和灾后恢复营造和谐的环境。

3.健全档案应急管理恢复与重建机制。档案应急管理委员会应健全档案应急评估机制，首先制定档案应急评估制度和操作规范，定期对档案应急管理政策和制度、档案应急技术、档案应急管理能力进行评估，形成评估报告，供领导决策参考并组织协调改进。档案应急评估应由档案专家、社会咨询机构、公众等参与，[17]以确保突发事件评估的准确性和有效性。专家提供专业报告，社会机构补充评价，公众参与策略制定。

4.完善监督问责机制。国家档案局要加强对基层档案机构档案应急管理工作的督察。档案机构纪检部门应加强对档案应急管理的专项监督，对应急管理各个环节的资源调配、权力使用进行监督，让监督贯穿档案应急管理全过程。健全媒体监督机制，保证档案突发事件应急报道的真实性和及时性。纪检和媒体规范利用监督权，以提升档案应急处理效率。此外，还应完善突发事件应急问责机制，调查造成档案灾害的相关责任人，对档案突发事件中实际责任人进行问责，理清风险来源，减少档案原发性风险。[18]

（四）基础支撑层：夯实档案应急管理基础支撑系统

1.增强人力资源、财力与物质资源的支撑。一是档案机构要增强应急人力资源保障，对综合性救援人员加强常态化应急救援演练；对专业技术人员加强应急技能的培训和学习，把应急技能列入档案专业技能业务培训课程，利用救援演练进行考核，切实提高档案专业人员的风险意识和应急能力。档案机构要完善激励机制，奖励在档案突发事件中表现突出的人员，提高档案人员和应急救援人员在突发事件处置中的积极性。此外，设有档案学专业的院校应积极与应急管理相关学科联合培养档案应急人才，从更高层次上为档案应急管理提供人才支撑。

二是档案应急管理委员会要做好档案应急资源储备和调配。档案机构要加强档案应急基础设施建设，定期检查基础设施设备，对存在问题的设施设备及时更换和维修；增加消防器材和移动存储设备的储备，根据情况动态调整儲备规模；同时，积极利用市场代储模式，制定规范标准，确定代储内容、代储布局，[19]确保档案突发应急事件发生时，第一时间调用储备物资化解风险。

三是档案机构要加强档案应急管理财力供给，将档案应急管理纳入档案管理财务预算并强化预算执行，建立常态化档案应急资金管理制度，确保资金使用的透明化和合理化；建立完善的社会救援捐赠机制，当政府下拨的档案应急处置资金不足时，可以号召档案产业的相关企业进行捐赠。

2.强化信息技术赋能档案应急管理。习近平总书记指出，要强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。[20]因此，档案应急管理应围绕预警信息化、指挥信息化、通信信息化、应急装备现代化等主要方向，积极利用大数据、物联网、人工智能等信息技术，建立档案综合指挥应急管理系统、风险智能预警系统、应急通信系统等数字化应急管理系统。

3.立足档案应急管理制度，优化制度保障体系。国家档案局加快出台新形势下档案应急管理制度和实施细则，健全档案风险监测预警、处置、评估、监督等各环节制度规范，修订现有档案应急管理制度，细化档案应急预案的各要素，防止预案之间出现重复。地方档案机构应根据国家档案局出台的法律法规制定适合当地的规章制度。各基层档案机构要根据国家政策变化定期对档案安全保管的各项制度进行完善，以适应档案应急管理的实际需求。

优化档案应急管理体系能够提高应对突发事件的能力，减少档案在各类灾害中的损失，确保档案在突发事件中得到安全处置，提升档案治理现代化的效率和质量，推动国家治理体系和治理能力现代化水平的提升。同时，随着技术的不断进步和档案事业的发展，未来的档案应急管理体系将更加智能化、高效化，在保障档案安全、提升档案治理能力等方面发挥更加重要的作用。

*本文系2022年度浙江省档案局科技项目“面向治理现代化的档案应急管理体系优化研究”阶段性研究成果。

注释及参考文献：

[1]张帆，吴建华.国家治理现代化视域下档案治理概念体系研究[J].档案学研究，2021（1）：23-31.

[2]国家档案局.档案馆应急管理规范：DA/T 84—2019[S/OL].（2019-12-16） [2023-01-10].https：//www.saac. gov.cn/daj/dabzk/202005/c866e8f7c49740bc9d966af14f8cec5d. shtml.

[3]张艳欣，黄丽华，张美芳.《档案馆应急管理规范》解读[J].中国档案，2020（9）：32-33.

[4]钟开斌.国家应急管理体系：框架构建、演进历程与完善策略[J].改革，2020（6）：6-18.

[5]吴加琪，周林兴.面向社会突发事件的档案部门应急管理体系研究[J].中国档案，2012（7）：38-39.

[6]张艳欣.档案馆应急管理体系研究[J].档案学通讯，2015（4）：71-74.

[7]付瑞平.直面风险挑战加快推进应急管理体系和能力现代化——专访清华大学苏世民书院院长、教授、博士生导师薛澜[J].中国应急管理，2021（6）：26-29.

[8][15]洪毅.我国应急管理体系和能力现代化的时代意义、着力点和构建路径研究[J].中国应急管理科学，2022（1）：1-9.

[9]吴雁平，梁艳丽，刘永.基于“新规划”的档案应急处置能力问题与典型案例分析[J].档案管理，2022（1）：35-38.

[10]曾昊玮.档案馆自然灾害预防管理研究[D].昆明：云南大學，2021.