完善地方人大预算绩效监督的思考

●姜爱华 高锦琦 魏 冕 张鑫娜

一、引言

中国式现代化是立足于中国国情，蕴含中国特色的现代化道路。全过程人民民主是中国式现代化本质要求的重要内容，充分发挥人大作用，实现人民代表大会制度优势是发展全过程人民民主的必由之路。 人大加强预算审查监督工作是践行全过程人民民主的重要载体。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央对加强人大预算审查监督作出一系列重要决策部署。党的二十大报告提出“健全现代预算制度”的要求，对当前各地人大加强预算绩效监督、 推动预算制度改革提供了良好的契机。 预算绩效监督是宪法和法律赋予人大的重要职责， 是人大行使预算监督权的新要求。 人大加强预算绩效监督是建立预算绩效管理机制、 完善现代预算制度建设的关键一环， 更是实现中国式现代化的重要抓手。 2018 年3 月， 中共中央办公厅出台《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》），开启了人大预算绩效监督的专门化改革新阶段， 是人大预算监督向绩效延伸的制度载体，对后续人大预算绩效监督工作的展开起到先发性和指引性的重要作用。2021 年4 月， 十三届全国人大常委会通过修订《关于加强中央预算审查监督的决定》，其中专门提到要加强预算绩效的审查监督工作。 新的历史条件下， 人大预算绩效监督如何正确驶入新时代快车道， 人大预算绩效管理如何加快改革步伐，全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理制度体系如何构建，无疑是非常重要的时代命题。

预算审查监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是人大监督的重要内容和关键环节，是各级人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式， 更是中国特色国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。 人大预算绩效监督是指将预算绩效理念嵌入到人大预算审查监督各个环节， 并以绩效为核心导向实施的系列监督行为， 是预算审查监督的重要一环， 更是充分发挥人民代表大会制度作用、 推进全过程人民民主的重要举措。 通过人大预算绩效监督促进政府部门将预算绩效管理理念嵌入到政府预算编制、 执行和监督的全过程， 不仅可以全面反映政府预算编制的科学性、准确性、绩效性等财务收支状况， 以及预算部门工作目标责任落实情况和预算项目完成情况， 还能够实现深化人大预算监督工作、提高人大预算监督水平的目的。

已有文献主要从监督依据、 监督制度、 监督机构、监督内容、监督方式、监督效果和国际视角等方面对人大预算绩效监督进行研究。

在监督依据方面， 人大实施预算绩效监督具有明确的法理依据（卢扬帆和邓紫晴，2021），其在预算绩效管理过程中有着天然的特殊优势（马蔡琛和赵笛，2022）， 将绩效原则嵌入绩效审查监督工作是人大预算权配置的新方向（陈治，2022）。 在监督制度方面， 人大预算绩效监督考评体制的建立是对政府财政支出进行有效监督的重要手段（周长鲜，2010）；多主体、 多环节协同发力是提高全面预算绩效管理制度约束效力的关键（樊丽明，2022）；人大兼任制度的存在减少了预算偏离现象， 强化了人大预算监督效力，有效提升了人大预算绩效监督治理水平（李一花等，2023）。 在监督机构方面，立法机关在制定年度预算、 开展预算监督工作等方面发挥着重要作用（Lienert I，2013）。 在全面实施预算绩效管理背景下，我国预算监督机构的独立性存在一定的必要性和局限性，应不断提升预算监督机构的独立程度，促进预算绩效监督水平的提高（吴璟，2021）。 在监督内容方面， 仅对项目预算和预算政策进行绩效监督是远远不够的，应将人大审查监督关口前移，以绩效导向开展预算监管， 推动预算绩效目标优化 （王金秀等，2022），人大需加快将部门预算和政府预算纳入绩效监督范围的步伐 （王淑杰，2022）。 刘明慧和崔丹（2013）也持相同看法，认为“全口径预算”绩效监督有利于约束预算软化，拓宽监督视野。

在监督方式上，部分学者从地区实际探索出发，总结出包括上海闵行区结果导向型绩效监督（Sun Y，2015；李昌林，2019）、广东天河区第三方绩效评估（洪雨萍和林志云，2020；林志云和林洪升，2022）、四川通川区预算绩效因素分配法（谭先耀，2020）、浙江温岭参与式预算绩效监督（林继平，2019）等多种创新型人大预算绩效监督措施， 为其他地区人大开展相关工作提供了借鉴。 在监督效果上， 樊丽明等（2022）在构建我国地方人大预算监督评价指标中纳入了绩效因素；文杰等（2020）基于人大预算审查监督的视角对环保专项资金的绩效进行测度， 发现预算绩效效率地区差异性显著；王逸帅（2019）从人大预算监督能力出发， 构造出人大预算监督权力的生态框架， 用以评估我国特大城市人大预决算绩效监督的具体效果， 有助于人大预算监督绩效的系统化提升。 此外，从国际视角看，西方发达国家较早就通过立法机构开展对预算的绩效监督， 并认为预算绩效监督是公众监督预算执行结果、 提高财政透明度的重要手段 （Stapenhurst 等，2008）。 应借鉴国际经验，结合我国绩效监督实际，积极探索中国特色人大预算绩效监督体系，逐步构建起全流程、全覆盖、多联动的预算绩效监督模式（周长鲜，2010；马蔡琛和桂梓椋，2022）。

综合前文来看， 已有诸多学者对我国地方人大预算绩效监督的依据、内涵、主体、实施效果等方面进行研究，从人大推行预算绩效监督工作的重要性、有效性和紧迫性， 到人大在具体实践工作中探索出的创新做法和绩效监督工作效率评估等， 但较少有文献对我国人大出台的预算绩效监督相关文件进行系统梳理。 本文采用描述性统计、文本分析的方法对省级层面人大预算绩效监督文件进行深入分析，发现我国地方人大预算监督文件绩效导向、 监督环节全流程绩效、监督内容“抓重点”、监督方式多样化等趋势明显， 系统分析了当前我国人大预算绩效监督工作中仍存在的薄弱环节并提出对策建议， 以更好地发挥人大预算绩效监督的职能。

二、人大预算绩效监督的理论基础

加强预算绩效监督不仅是人大及其常委会行使其职权的体现， 也是贯彻党和国家法律要求的创新性举措，其背后蕴含中国特色的治理逻辑（卢扬帆、邓紫晴，2021）。 国家治理理论、财政监督理论、公共选择理论、 委托代理理论和绩效管理理论等为人大开展预算绩效监督奠定了理论基础。

（一）国家治理理论

国家治理理论强调国家运用其职能协调平衡社会关系，国家作为社会的主要管理者，将权力下放给社会和市场， 社会管理主体从单一的以国家为主体转向多元化主体治理（王刚，2021）。 党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。国家治理的根本目的是“坚持人民主体地位”“确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、 管理经济文化事业、管理社会事务”，而“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。 预算作为财政的核心，在国家治理中发挥着重要基石的作用（何文盛等，2019）。开展人大预算绩效监督， 是充分发挥人民代表大会制度在国家治理中的主导作用，推动形成现代预算制度、现代财政制度，最终实现中国式现代化的重要抓手。

（二）财政监督理论

财政监督理论系统地由姜维壮提出。 财政监督管理首先是建立在国家立法的基础上； 监督的主体主要以国家立法机关为主，辅之以司法、审计、财税主管部门、有关的企事业单位、银行金融系统、社会中介机构、社会舆论和群众等；监督的对象包括政府行政部门、企事业单位等；监督的资金范围不限于国家预算，而是整个国家财政资金的收支活动，包括国家预算资金、国家企事业单位财务资金、各种专用基金； 监督的方式充分体现现代科学技术手段和方式方法的广泛运用， 包括广泛运用计算机网络和信息体系以及计量研究等方法手段等。 人大预算监督是财政监督理论的重要组成部分， 全面开展人大预算绩效监督既是政治性的体现， 也是向纳税人负责的体现。

（三）公共选择理论

公共选择理论将传统西方经济学中的“经济人”假设引入国家政治制度和政府决策行为中， 旨在构建更加充分竞争、公平民主的制度，防止政府对经济进行过度干预，有效监督政府行为。 因此，公共选择理论的本质其实在强调， 国家不应过度集中权力干预经济发展，而应利用市场机制中的优胜劣汰原理，指导政治决策体制。 我国是人民民主专政的社会主义国家，从国家权力行使方面，国家的权力机关是人民代表大会。因此，以人民代表大会为核心开展预算绩效监督，能够代表广大人民的根本利益，保障“以人民为中心”和确保满足“人民美好生活需要”。

（四）委托代理理论

委托代理理论发源于上世纪三十年代， 因企业所有者兼具经营产生的弊端而诞生， 原本用于研究企业经济行为（王金秀，2002），其核心是研究委托代理关系，即部分行为主体根据某种制度或契约，另一部分行为主体为其服务，并赋予一定的权利。从预算角度来看， 政府预算在组织结构方面本质上也是委托代理关系，这一关系存在于我国人民和国家之间，人民将社会公众事务委托给国家、委托给人大代表，由人大代表对预算进行审查批准， 将预算分配给各个政府部门，委托其完成人民所需的社会公共职能。借助于人大预算监督， 能够保障预算与其应发挥职能有效结合，形成协调顺畅的委托代理关系链条（王金秀等，2022）。

（五）绩效管理理论

政府绩效管理理论发源于国外，从“新公共管理运动”中产生发展，政府绩效管理是政府将绩效作为管理的主要目标，通过制定绩效目标、检测绩效情况以及实施绩效评估等手段监控、 评估并改进政府绩效， 从而提高政府治理效能。 人大开展预算绩效监督，就是在原本的预算审查监督的基础上，在预算从编制到决算审计的全过程都嵌入绩效理念， 并以绩效为目标，开展预算监督工作。 以绩效为目标导向，可以直观反映政府治理情况，能够科学、客观评估财政资金的使用效益，并以评估结果为依据，指导后续政府预算的安排工作。

三、当前地方人大预算绩效监督的现状

近年来， 地方人大不断增强预算绩效审查监督工作实效，从监督文件绩效导向、监督环节全过程绩效、绩效监督内容重点化、绩效监督方式多样化这四个趋势得以体现。

（一）从各项法律文件精神看，预算审查监督呈绩效导向趋势

为推动人大对预算绩效的监督管理， 各级人大出台了诸多法律法规政策文件。笔者发现，随着时间推移，预算审查监督文件绩效导向趋势明显。

从中央层面看，2014 年修订《预算法》，在第十二、三十二、四十九、五十七、七十九等多个条款中对预算绩效原则、 绩效目标、 绩效评价等方面进行明确，为各级人大加强预算绩效监督提供了法律保障；2020 年修订《预算法实施条例》，在第十、二十、五十一、五十三、七十三等多个条款中对《预算法》所规定的预算绩效监督内容进一步细化和明确， 强调绩效目标设置的规范性和合理性、 绩效评价结果的应用性；2022 年修订《审计法》，在第四条中规定，“审计工作报告应……， 重点报告对预算执行及其绩效的审计情况”。 此外，2018 年3 月，《指导意见》的出台将监督内容拓展到全口径预算， 进一步要求人大加强对支出绩效和政策目标的审查监督； 同年9 月，中共中央国务院在《指导意见》的基础上对全面实施预算绩效管理的必要性、突出问题、工作方向等进一步阐述，颁布《关于全面实施预算绩效管理的意见》， 对支持和推动全面实施预算绩效管理改革具有重要意义；2021 年4 月，全国人大《关于加强中央预算审查监督的决定》提到，“突出绩效导向”“提高财政资金配置效率和使用绩效”， 推动预算绩效管理工作提质增效；2023 年3 月， 全国人大 《关于2022 年中央和地方预算执行情况与2023 年中央和地方预算草案的审查结果报告》提及，进一步加强全面预算绩效管理，提高绩效评价质量，强化绩效结果运用，加快健全完善全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

从地方层面看，地方各级人大紧抓中央精神，出台并落实多项政策措施， 着力构建新时代人大预算绩效监督制度体系。 图1 即为各省份预算绩效监督相关文件出台情况。 自2000 年起，我国共计有27 个省份出台或最新修订了《预算审查监督条例》、16 个省份出台了《关于加强预算审查监督的决定》、23 个省份出台了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》（以下简称《实施意见》）。 由图1 可知，以2018 年为分界年， 除个别年份，2018 年以后预算绩效监督相关文件出台的数量明显高于2018 年以前，2018 年是预算绩效监督相关文件出台的高峰年。这是因为，2018 年3 月《指导意见》出台后，各地方积极响应中央号召，纷纷出台省级《实施意见》，督促实现支出绩效和政策目标。

图1 各省份预算绩效监督相关文件出台情况

具体地，根据三类文件的类型、数量、重要性和可获得性，笔者从中选取了55 个文件①，运用文本分析的方法对其进行更为细致的聚焦性分析。其中，通过TF 关键词分析发现北京市人大预算绩效监督工作较为突出， 其预算审查监督文件文本中出现“绩效”这一关键词的词频为81 次，远远高于其他省级行政单位；运用隐含狄利克雷分布（Latent Dirichlet Allocation，简称“LDA”）主题模型对各省的三类文件进行分析，发现“绩效”主题共出现了15 次，说明审查监督工作更加注重预算绩效情况， 反映出各省逐渐将财政支出使用效益、 预决算绩效作为地方开展工作的发展方向。

此外， 部分地区人大还出台了专门的预算绩效监督文件。 以省级层面为例，2016 年，广东省在总结多年组织开展第三方评价工作的基础上， 制定出台了《广东省人大常委会开展预算资金支出绩效第三方评价实施办法》，进一步推进建立科学有效的人大预算绩效监督体系；2017 年11 月，湖北省人大出台了《关于进一步推进预算绩效管理的决定》，要求各预算部门树立绩效理念， 将预算绩效管理纳入政府绩效管理， 统筹推进预算绩效监督工作；2020 年7月，云南省人大在全国首先出台《云南省人大常委会关于加强预算绩效监督的办法（试行）》，进一步明确预算绩效监督对象、监督内容和监督方式，为下一步加强绩效监督工作提供操作依据。 从市级层面看，2014 年8 月，青岛市人大出台国内首部专门规范预算绩效管理的地方性法规——《青岛市预算绩效管理条例》，首次以法律形式明确公共财政预算收支中的绩效管理要求；2022 年3 月， 四川雅安市人大出台《关于深入实施市级预算绩效管理监督的办法（试行）》，规定市人大应当建立绩效公开制度，开展部门预算和重大项目绩效工作情况的满意度测评， 测评结果以适当方式公布。 从县级层面看，2020 年11 月和2021 年4 月，浙江长兴县和安吉县分别出台了全国首个县级《财政预算绩效全周期监督管理工作规范》和《预算绩效管理监督工作规范》，规范、引领和提升基层财政预算绩效管理水平， 为人大系统监督预算绩效管理工作设立了地方标准。

（二）从预算审查监督法定场景看，预算绩效监督呈全过程趋势

通过对31 个省份出台的《预算监督审查条例》《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》和《关于加强预算审查监督的决定》共计55 份文件进行描述性统计分析发现，人大预算监督的全过程均嵌入“绩效”一词，即以绩效为重点开展预算监督工作。 图2 即为各省份预算监督全过程涉及“绩效”关键词词频统计图。

图2 各省份预算监督全过程涉及“绩效”关键词词频统计图

从预算监督的全过程来看，在预算编制环节，现有文件中有29 个省份在预算编制环节涉及“绩效”一词，其中主要内容是对预算草案的审查，包括审查年度预算绩效目标、对以前年度绩效评价结果的运用等。 在预算执行环节，25 个省份提及“绩效”一词，重点体现在对预算执行情况的监督，包括对两重项目执行情况、 政府债务资金的使用情况等方面。 在预算调整环节，有9 个省份的文件中涉及绩效监督，主要围绕预算调整方案内容设置方面。 在决算审计监督环节， 有24 个省份主要针对决算草案内容审查作出要求，且侧重于支出预算和政策的实施情况，提出对前期预算绩效目标的完成情况进行监督。 在审计整改环节，有11 个省份主要对审计工作报告需包含的绩效相关内容作出规定，建立人大常委会听取审计工作报告机制，加大问题整改力度。 在跟踪监督方面，有15 个省份出台的文件中提到对支出预算，尤其是重点项目、专项转移支付等方面进行重点监督。 此外，在预算公开以及监督问责方面，有14 个省份在预算绩效信息公开、强化监督问责等方面作出规定。

除上述在预算监督全过程中对“绩效”一词进行描述性统计分析外， 部分省份还在文件中将预算绩效监督作为独立章节， 如《青海省预算审查监督条例》 中第六章预算绩效管理监督部分、《陕西省预算审查监督条例》 中第六章预算绩效管理和审计工作监督部分、《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于加强自治区本级预算审查监督的决定》中第六章关于加强预算绩效的审查监督部分、 山东省《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》 中关于推动全面实施预算绩效管理部分等内容，以强化预算绩效监督。

（三）从预算绩效监督内容看，凸显对重点支出和政策监督

近年来， 各级各地人大不断扩大预算绩效监督内容，向“抓重点”模式迈进，即人大开展预算绩效监督，将监督对象、监督范围放在重点部门、重点支出、重点项目以及重点领域等方面， 以提高人大预算绩效监督效能。 此种模式与目前人大机构特点直接相关，一方面由于人大组织人员较少，面对众多的部门和单位，不可能面面俱到，“抓重点”既与工作能力相匹配又能提高工作效率；另一方面，预算绩效管理主体责任在预算单位， 目前我国全面预算绩效管理正在推进之中， 人大预算绩效监督也有一个从重点到全覆盖的推进过程。

从地方实践来看， 各地人大在开展预算绩效监督工作时主要围绕重点领域、 重点项目以及与人民生活密切相关的领域开展预算绩效监督。例如，北京市人大财经委每年听取市审计部门关于部门预算执行的审计情况，充分发挥审计监督揭示问题、促进健全体制机制的作用， 督促市政府不断加强对重点领域和重大项目的预算管理。 2023 年，北京市海淀区人大选取重点部门及重点项目进行专题审议， 重点对中关村科学城建设、 创建全国义务教育优质均衡发展区、文物保护示范区、环境保护、国家森林城市建设、城市更新、现代农业等安排监督议题。目前，北京市已对两重项目实行从预算编制到决算的全过程绩效审查监督机制。 浙江宁波在预算绩效监督方面也对重点项目进行高强度的评审活动， 定期开展过程性评估，并严格把控预算绩效目标，资金额度在3亿元以上的政府重大投资建设单体项目， 必须提交市人大常委会审议票决。此外，浙江温岭将民生相关支出作为确定绩效监督范围的依据，温岭市2017—2019 年人大预算绩效监督范围涵盖生态环保、养老服务、美丽乡村建设等社会公共目标领域。

（四）从预算绩效监督方式方法看，呈多样化协同发力趋势

随着各地积极探索人大预算绩效监督工作，在制度设计基础上， 各地人大也不断丰富预算绩效监督的方式方法，多举并用，打出预算绩效监督“组合拳”，切实加强对财政资金的审查监督，发挥资金使用效益。

1.专题调研。 开展专题调研，旨在将预算绩效监督工作走深走实，保障资金使用效益。云南人大在政府债务方面着重从债券资金的支出进度、 绩效情况以及可能的债务风险展开调研， 并对此加强审查监督。 浙江嘉兴南湖区人大对事业单位国有资产开展特定问题调查，精准发现可能存在的问题，及时对财政支出进行调整。

2.听取工作报告。各地推进预算绩效监督的形式主要依靠听取预算绩效管理工作实施和绩效评价结果的报告。 近年来，为加强监督效力，各地对听取工作报告内容也作出了精细化要求，聚焦于重点领域，推进绩效管理深入落实。2020 年，云南省人大听取关于“三保”问题的专项报告，主要关注前期调研发现的问题点，后续对该专项工作进一步听取工作报告，对审议意见落实情况持续跟踪以加大监督力度。

3.引入第三方绩效评价。 除传统的预算审查监督形式外， 第三方专业力量的引入能为预算绩效监督提供更加精准的评估。 2018 年至2021 年，广东省人大重点关注民生、产业发展、生态环保以及基础医疗卫生服务等领域， 并对7 个子项资金组织第三方评价，评价范围累计392.52 亿元，以此倒逼部门整改，提高财政资金使用效益。

4.预算联网监督。 预算联网监督可以有效提高绩效监督工作的效率， 在预算绩效监督中发挥重要作用（Niu M& Lin M，2020）。全面实施预算绩效管理要求对绩效做好运行监控， 并对预算执行进度以及目标实现情况进行监控（马蔡琛和赵笛，2021）。在预算执行方面，广东作为预算联网监督建设的先行区，充分运用系统预警功能建设， 对预警问题及时进行处理， 并在全面查询分析预算资金支出情况以及执行情况时注重突出重点。此外，广东省各级人大可以通过联网系统中的预算审查模块， 提前介入预算审查，随时掌握预算编制的流程以及动态变化。

5.代表、智库专家团队建设。 预算绩效监督的一大有效手段是积极发挥人大代表、 智库专家团队的建言献策作用。 2019 年以来，不少地方人大与高校、科研院所等合作建立人大预算监督研究基地， 充分发挥智库作用。例如，北京市人大在中央财经大学和首都经济贸易大学建立“双基地”，三方协同成效显著。 此外，很多地方人大组织开展绩效专家评价会，积极吸纳社会各界人大代表、 智库专家对预算审查监督的建议。

四、 当前地方人大预算绩效监督存在的问题及原因分析

近年来，我国各地方人大在预算绩效监督方面取得了一些新进展，也实现了新突破，呈现出不少特色亮点。 但总体上看，与中国式现代化要求以及健全现代预算制度的目标仍有诸多差距，人大预算绩效审查监督还未推动形成“紧日子”背景下的预算管理和预算监督的新模式、新机制，推动支出结构调整的力度还不够，需在绩效理念、制度机制、监督对象选择、人才队伍建设以及绩效结果应用等方面深化落实。

（一）预算绩效理念有待深化

随着人大预算审查监督工作的持续推进， 预算绩效理念逐步深入政府预算工作的各个环节， 但距离实现全面预算绩效管理、 健全现代预算绩效制度的目标仍有不小差距。 部分地方人大在预算审查监督文件中提到应将预算绩效理念融入预算审查监督的方方面面，如北京市出台的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》中提到，督促同级政府及其有关部门贯彻绩效成本预算理念，建立全过程绩效监督机制。 但当前，大多数地方人大并未在相关文件中直接指明在预算审查监督工作中深化预算绩效理念， 仍存在部分地方人大在开展预算审查监督工作时不重视绩效管理， 人大代表和相关工作人员对开展全过程预算绩效监督工作的重要性认识不到位， 对预算绩效监督的具体内容和监督方式掌握不足， 绩效监督工作缺乏主动性和创造性，难以落到实处。

（二）绩效监督制度机制有待完善

一是顶层设计有待健全。 虽然部分地方人大已制定并实施了预算绩效监督工作相关的决议决定和工作规范等政策文件，但尚未为预算绩效监督出台单独的地方性法律，也缺乏总体层面的规范性文件和具体工作的实施指南，对进一步深化人大预算绩效监督工作起到一定的阻碍作用。 二是对决算及审计的绩效监督不足。 部分地方人大未单独要求政府提交预算绩效监督报告，部分地区财经委员会初审时，财政部门和审计部门尚未做到将重点支出的绩效评价报告和绩效审计结果提供会议参考。 三是对决算的绩效监督机制仍需完善。 通过决算反映政府部门整体履职情况、 地方政府落实党中央和省（市） 委中心任务完成情况以及政策实施效果的绩效监督评价体系还需要深入研究，有关工作仍需进一步推进。

（三）绩效监督对象选择标准有待明确

当前，我国人大预算绩效监督工作中存在监督对象选择标准不明确， 随意性较大， 选择方式单一，科学性合理性不足等问题。 目前尚未出台政策文件或工作指南对人大预算绩效监督对象的选择标准进行明确且详细的规定， 选择标准可能更多地以预算资金使用量、预算项目功能性、预算单位重要性为依据，存在较大的随意性，对象选择精准度不够。 此外，目前多采用人为方式选择绩效监督项目，未充分利用“互联网+”和大数据手段，“拍脑袋”决策的风险和不确定性较高，监督对象选择说服力不足。

（四）绩效监督人才队伍建设有待提升

从人大预算绩效审查监督工作性质来看，该工作具有复杂性、系统性的特点，工作内容包含财政、财务管理等相关的法律法规以及社会管理和民生保障等方面的知识，对预算绩效监督人员的专业能力提出了极高要求。 但从我国地方现实来看，各地相关工作人员自身业务能力良莠不齐，接受预算绩效培训和学习的程度也参差不一，这为开展工作造成了一定阻碍。 在基层人大，这一问题的欠缺尤为明显。

（五）绩效监督结果应用有待加强

建设“全方位、全过程、全覆盖”的人大预算绩效监督体系，需要进一步加强对预算绩效监督结果的应用，拓宽其应用范围，使预算监督形成严格闭环。当前各地对预算绩效审查监督结果的运用程度不一，地方相关制度文件涉及监督结果运用的内容不多，也尚未实现各省份全覆盖。 现实中还存在部分地方绩效审查后，在结果运用层面停滞，审过而不改；有的省市没有全面按机制反馈落实，有的还停留在找问题、提建议层面，造成预算绩效审查监督无法形成完整闭环 （郭巍等，2021）。 此外，人大预算绩效监督结果在审计部门运用不足，人大与审计部门的合作还不够深入，未形成监督合力。

五、 进一步完善地方人大预算绩效监督的建议

结合当前现状特点，考虑地方人大预算绩效监督存在的不足，未来在中国式现代化进程中，地方人大预算绩效监督需从树立绩效理念、构建制度规范、明确监督对象选择标准、建设强有力的人才队伍、强化绩效结果应用机制等方面持续发力。

（一）强化预算绩效监督理念，提高绩效监督意识

强化预算绩效理念、形成预算绩效意识是人大预算审查监督工作顺利开展的关键。 在制度建设层面，可借鉴北京市做法，注重在出台的政策文件中强调预算绩效理念，逐步树立起人大代表和预算单位工作人员的预算绩效意识。 在理论研究层面，应当邀请预算绩效方面的专家学者为绩效监督工作实践提供如何将绩效理念与监督工作相结合的理论指导和智力支持。 在实践探索方面，在预算联网系统中设置绩效监督模块是将预算绩效监督理念融入人大预算审查监督机制的重要手段 （吴宇，2019）。 此外，还可参考美国绩效审计专职专责的国际经验，建立专门的预算绩效监督机构，注重在日常工作中加强相关人员的预算绩效监督意识，进一步将预算绩效监督理念融入预算编制、审批、调整、执行等预算实施全流程。

（二）健全预算绩效监督制度，完善绩效监督机制

一是加强顶层设计， 除已出台的实施意见、工作办法等文件外，我国人大应针对预算绩效监督工作涉及的重点和难点问题， 单独制定并出台专门的法律法规或规范性文件。 同时辅之以配套措施和相关实施指南，明确绩效监督工作重点，逐步建立起绩效监督制度规范， 促进形成科学精准的人大预算绩效监督体系。二是完善决算及审计的绩效监督机制，要求政府向人大报送专门的预算绩效监督报告，明晰绩效报告提交的时间、范围以及具体内容，提高绩效监督报告完成效率， 推动加强审计报告对绩效管理的结果运用。 三是建立人大专委会对部门预算绩效监督以及人大财经委对政府预算绩效审查监督机制。 以省级人大为例， 专委会应更多关注部门年度整体的履职情况、 党中央和省委重点工作和重点任务完成情况和效果；财经委员会也应构建对“四本预算”绩效指标体系的监督机制，加强对政府整体战略规划、 党中央和省委中心任务完成情况和效果的监督力度； 专委会还应强化部门整体和政府整体的决算绩效审查制度。

（三）明确监督对象选择标准，增强绩效监督合力

针对当前出现的绩效监督对象选择标准不清晰、不明确的问题，我国人大应制定并出台预算绩效监督决定决议或实施细则， 对绩效监督项目的选择标准进行详细阐述。 如， 除了将前文提到的预算资金使用量、预算单位重要性等纳入选择标准体系外，还应重点关注以往绩效水平、项目风险点等，逐步构建起科学完善的绩效监督对象选择标准体系。 根据已构建的标准体系，运用云计算、“互联网+”等新兴技术，对绩效监督对象的预算资金拨付和使用详情、内控制度建设情况、 绩效目标完成度等方面进行综合评判， 通过大数据科学合理且精准地将绩效监督对象筛选出来，提高监督对象选择的说服力，从而能最大化地提高被监督对象的配合度，提升监督合力。

（四）充实人大系统人才队伍，提升绩效监督能力

新时期加强人大预算绩效监督， 在人才队伍建设上，全国及各地方需搭建起一支专业性强、业务水平高的团队。 一方面，在充实人员队伍方面，可参考类似北京市人大与首都高校共建研究基地的模式，积极发挥人大代表、智库专家的专业力量，为预算绩效监督提供强有力的理论保障。 还可参考广东省人大在开展第三方绩效评价的经验， 借助第三方评价机构的专业性，为预算绩效监督工作提供有效抓手。另一方面，在各地人大自身专业人员培训上，也应加大培训力度，如印发业务培训手册、组织前往标杆省份学习等，提升自身业务人员的专业能力。 此外，在预算绩效监督工作团队里， 各省人大还应积极引入技术人员，以增强对预算联网监督的运用，并对现有的人员队伍做好预算联网工作培训， 以大数据治理赋能预算绩效监督。

（五）加强绩效监督结果运用，切实提高监督实效

人大预算绩效监督还应注重对监督结果的实际运用，以形成预算绩效监督全过程闭环管理。从当前地方人大对预算绩效监督结果运用的停滞现实来看，一方面，当前各省出台的相关文件中，涉及审计整改的内容较少， 全国及各地方人大应对结果运用机制从制度规范方面加以落实， 以增强各地方对监督结果运用的法律约束。另一方面，针对当下人大与审计部门不够深入这一问题， 可将预算绩效监督结果推送至审计部门，以常态化机制加以固定，人大主抓重点领域， 审计部门结合预算绩效监督结果开展全面精细化审计，二者形成监督合力，提高预算绩效监督实效。

注释：

①其中，省级《预算审查监督条例》共计27 个，省级《关于加强预算审查监督的决定》 共计11 个， 省级《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》共计17 个。