全球多边投资治理领域建立了“第一块拼图”

孔凡伟 孔文政

2023年12月15日，世贸组织召开总理事会，包括中国在内的约120个世贸组织成员宣布，《投资便利化协定》最终文本已完成法律校审，呼吁全体成员履行必要程序，将该协定纳入世贸组织法律框架。作为全球首份多边投资协定，《投资便利化协定》的达成有利于在全球范围内提升投资政策透明度、简化投资审批程序、深化国际投资合作，有助于补齐全球治理体系在投资领域内的“短板”，提升投资者信心，推动全球经济复苏。

为落实2016年二十国集团杭州峰会达成的《全球投资指导原则》，中国在世贸组织设置并发起了投资便利化议题。投资便利化聚焦国际投资流程，旨在实现投资流程的简化、明晰、便捷。2020年9月，该议题正式进入案文谈判阶段。谈判参与方包括欧盟、日本、加拿大、巴西、印度尼西亚、尼日利亚等世贸组织成员。经过近三年的密集磋商，各方已就所有议题达成一致。2023年7月6日，世贸组织投资便利化谈判召开大使级会议并发布声明，宣布《投资便利化协定》文本談判结束。

《投资便利化协定》包括范围与总则、投资措施的透明度、行政程序的简化与提速、国内监管一致性与跨境协作、对发展中国家的特殊待遇、可持续投资以及机构安排等七个章节。协定主要包括以下几个方面的内容。

一是提升投资措施的透明度。协定规定，参与方应及时公布拟采取的投资措施（包括线上公布），并为利益相关者提供对拟采取措施发表意见的机会；参与方要设立“单一窗口”发布信息，并向世贸组织通报现行以及拟定的投资措施；参与方应公布开展投资活动相关自然人入境或临时居留的相关要求与程序。

二是简化投资行政程序。协定确立了投资审批程序应本着公正、合理、客观的基本原则，厘定了投资审批程序的基本流程；明确了投资审批机构要保持独立性；参与方要为投资者提供上诉、复审等司法或行政救济渠道。

三是推动投资机构建设与跨境协作。协定要求参与方设立国家协调中心以协助投资者开展投资活动，设立服务跨国投资的国内供应商数据库并启动供应商发展项目；要求各参与方促进投资监管规范的一致性，并积极开展投资便利化领域的跨境合作。

近年来，中国在提升投资措施透明度和简化投资程序方面，都出台了具体的举措，为《投资便利化协定》的实施奠定了基础。在提升投资措施透明度方面，2023年8月，中国发布《国务院关于进一步优化外商投资环境，加大吸引外商投资力度的意见》要求，制定各类涉外经贸政策措施，规定有关部门要依法听取外商投资企业意见，为外商投资企业的外籍高管、技术人员及家属提供入出境、停居留便利。在简化投资程序方面，2019年，中国《外商投资法》及其《实施条例》颁布施行以来，外资企业设立等不再需要审批、备案；2020年8月，海南省正式上线全国首个国际投资“单一窗口”，利用这一平台企业可全流程办理设立、税务登记、外商投资信息报告、公章刻制等业务，最快两天内就可办结。

《投资便利化协定》是各国完善全球投资治理体系的重要举措。当前，国际安全局势发生深刻变化，世界进入新一轮动荡期，协定的达成，有助于恢复全球投资者信心，推动全球经济复苏。

一方面，协定的达成开启了构建全球投资治理体系的新阶段。相较全球贸易治理与全球金融治理，全球投资治理尚显滞后，功能全面的全球多边投资协定长期缺位。全球投资治理体系的核心是建立投资治理机制，依据治理空间可分为双边投资治理机制、区域投资治理机制和全球投资治理机制。就全球投资治理机制而言，当今世界在投资领域还没有一个类似于贸易领域世贸组织的多边机制，用以全面规范各国之间的投资保护、投资促进、投资便利化等行为。在此背景下，协定的达成，是完善全球投资治理体系的重要一步。

20世纪90年代后期，投资便利化作为独立议题兴起并受到关注。亚太经济合作组织、联合国贸易和发展会议、二十国集团以及世贸组织开始关注并积极讨论这一议题。尽管世界银行架构下的《解决国家和他国国民间投资争端公约》《多边投资担保机构公约》以及世贸组织架构下的《与贸易有关的投资措施协定》都与投资议题相关，但这些多边协定要么不涉及投资领域的实体性权利义务关系，要么并非专门针对投资议题而设立。《投资便利化协定》是首次在全球层面达成的具有法律约束力、且专门针对国际投资议题的实体性规范文件。从某种意义上讲，这是各国在全球多边投资治理领域建立的“第一块拼图”，对完善全球投资治理意义重大。

另一方面，协定的达成有利于提升全球投资者信心，助力世界经济复苏。过去一年来，地缘政治局势紧张、能源和食品价格高企、美联储激进加息等因素给国际投资带来很多不确定性。乌克兰危机、新一轮巴以冲突及其所引发红海危机等地缘紧张局势，使国际投资面临更高政治风险以及供应链受阻难题。多重地缘危机冲击之下，全球能源与粮食价格走高，推升了国际投资成本与经营风险。美联储激进加息更使国际投资项目面临融资成本上升、资本市场失序等情势，进而抑制跨国企业投资意愿。根据联合国贸发会议发布的《2023年世界投资报告》，全球对外直接投资流量在2022年下降了12%，降至1.3万亿美元。

《投资便利化协定》达成可提升各国投资政策透明度与投资程序便利性，降低投资不确定性，提振全球投资者信心。东道国政府外资政策的透明度与可预测性是国际投资者选择投资目的地的重要影响因素，《投资便利化协定》所涵盖的提升投资措施透明度的条款符合全球投资者降低投资政治风险的意愿，有利于提升各国对外投资活动的积极性。

2023年11月17日拍摄的建设中的海南三亚崖州湾科技城园区。据报道，三亚崖州湾科技城园区累计注册企业已超过万家。

《投资便利化协定》作为一项新的多边投资规范，其达成有利于中国进一步扩大制度型对外开放，并为中国双向投资发展增添新动力。同时，通过引领谈判进程、促成协定达成，增强了中国在全球经济治理领域中引领者的地位。

一方面，协定达成为中国提供了更好吸引外资与对外投资的制度环境，有利于中国双向投资合作平稳发展。当前，中国正稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放并持续深化对外投资合作，积极推动《投资便利化协定》的达成，体现了中国为主动对接高水平国际经贸规范，着力营造市场化、法治化、国际化一流营商环境所做出的努力。协定可增加各参与方投资政策环境的确定性，降低跨国企业投资风险，既有利于中国更好保护外商投资权益、吸引更多外资流入，也有利于中国企业更加便利、高效地“走出去”。2020年1月，马来西亚为便利中国企业赴马投资，推出了“中资特别通道”，为中国投资提供一站式服务。《投资便利化协定》谈判开启后，马来西亚积极参与谈判，以进一步提升投资政策透明度并简化投资流程。受多项投资利好因素影响，吉利、阿里巴巴等中资企业近年不断扩大对马来西亚投资，进一步深化了中马投资合作。

另一方面，协定达成增强了中国在全球经济治理领域中引领者的地位。中国是世贸组织架构下投资便利化议题的首倡方、引领者，对协定达成发挥了关键作用。全球性问题需要各国通过协商、谈判来共同应对。面对投资领域全球多边治理规范的长期缺失，中国引领部分发展中成员在世贸组织架构下，启动关于投资便利化议题的讨论，继而通过召开专题部长级会议、发布联合声明等方式，促进上百个世贸组织成员参与谈判。在谈判过程中中国发挥了议题设置、谈判协调、案文提供等重要作用。中国首次引领世贸组织多边谈判议题就取得如此重大实质性进展，体现了中国在全球經济治理领域话语权与影响力的提升。

最终文本完成法律校审后，《投资便利化协定》将面临生效问题。协定生效的方式包括三种：第一种是谈判参与方争取世贸组织各成员支持，最终在世贸组织内形成共识，协定的内容被纳入世贸组织法律体系，从而形成具有广泛约束力的全球多边投资协定；第二种是谈判参与方仅争取到其他未参与谈判的一部分世贸组织成员支持，并有条件适用于部分世贸组织成员，从而使该协定与现有世贸组织规范，尤其是最惠国待遇原则之间形成复杂法律关系；第三种是协定独立于世贸组织框架，并事实上形成区域投资协定，使其仅对批准该协定的国家有法律约束力。目前包括中国在内的协定参与方正积极呼吁全体世贸组织成员履行必要程序，将该协定纳入世贸组织法律框架。

对中国而言，《投资便利化协定》达成后，可以重点着手两项工作：一是吸引更多世贸组织成员，尤其是投资大国的参与，进一步提升协定成员的广泛性与代表性；二是充分利用投资便利化议题的首倡方、引领者的身份，积极协调各方立场，提升协定在世贸组织内的支持力度并促使协定尽早生效。2024年2月，世贸组织第13届部长级会议即将召开，这将是观察协定进展状况的重要窗口。无论协定通过何种方式生效，都需要协定参与各方根据自身法律程序批准这一协定并具体执行。协定一旦生效，协定参与方需要特别关注和运用《投资便利化协定》相应监督机制，确保各项投资便利化措施有效落实。

（孔凡伟为天津外国语大学国际关系学院教授，孔文政为天津外国语大学国际关系学院研究助理）