极端气候下全球气候治理的合作与博弈

江思羽

2023年以来，全球极端天气日趋频繁，人为引起的气候变化所导致的极端气候事件已经成为常态。世界气象组织正式确认，2023年是有记录以来最热的年份，全球平均气温较工业化前水平高出1.45±0.12℃，进一步逼近甚至超过《巴黎协定》所设立的1.5℃温控目标。在这一年中，全球应对气候变化的行动取得了重要进展：中美共同发布《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》（以下简称“阳光之乡声明”），为加强全球气候治理注入信心；《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（COP28）推动达成“阿联酋共识”。然而，未来全球气候治理仍面临诸多挑战。

中美两国作为全球两个最大的温室气体排放国，在应对气候变化问题上回归合作，有望打开全球气候治理的新局面。在COP28开幕前，中美共同发布“阳光之乡声明”，宣布启动中美“21世纪20年代强化气候行动工作组”，确定了在能源转型、甲烷、循环经济、低碳城市等重点领域的具体合作计划与项目，推动了合作的机制化、具体化、务实化。这份声明具有两大重要意义。

一方面，中美气候合作传递了两国共同推动全球气候治理的积极信号。近年来，中美关系陷入低谷。自2022年8月双方因政治原因暂停气候商谈，至2023年7月美国总统气候特使约翰·克里访华，中美气候合作停滞了将近一年。在这样复杂的国际政治背景下，双方能够在应对气候变化问题上再次达成一致，显示出两国在必要时刻超越政治分歧、携手应对全人类共同挑战的决心。中美气候合作“回暖”向世界释放出关键信息——气候合作不应被政治或意识形态所裹挟，各国应当搁置分歧共同应对气候危机。

另一方面，中美气候合作为全球气候治理指明方向。中美两国作为应对全球气候变化的引领者，拥有应对气候变化的资金、技术和人才等关键资源，双方合作将为破解气候治理难题提供重要支持。在目标与方向上，中美一致同意推动能源转型，支持到2030年将全球可再生能源装机增至三倍，并加快煤油气发电的替代。在具体行动领域，双方将推动能源效率、碳捕集利用和封存、甲烷及其他非二氧化碳温室气体排放、循环经济和资源利用效率等方面关键技术的发展。“阳光之乡声明”中的多项成果在“阿联酋共识”中均有所体现。

2023年12月13日，COP28在“加时”一天后顺利闭幕。这场大会以“团结、行动、落实”為主题，就《巴黎协定》首次盘点、减缓、适应、资金、损失与损害、公正转型等多项议题达成“阿联酋共识”。此次大会有两大亮眼成果。

一是气候融资方面取得积极进展。COP28开幕首日，大会就批准了启动和运行损失与损害基金的计划，确定了资金的来源，各国同意基金先由世界银行托管。该基金从当日开始运行，至会议闭幕时已筹集到数亿美元。损失与损害基金的成立一波三折，在2022年沙姆沙伊赫气候大会的最后一刻才通过决议，设立该基金。损失与损害基金协议的达成是沙姆沙伊赫气候大会的一项重要成就，它关注到了发展中国家与发达国家之间的差距，承认了气候责任的不平等，为发展中国家应对气候变化提供了重要助力。

在气候融资方面，截至会议闭幕时，大会共筹集了850多亿美元的气候资金。其中，阿联酋宣布建立300亿美元的气候基金；澳大利亚、爱沙尼亚、意大利、葡萄牙、瑞士和美国承诺为绿色气候基金增资35亿美元；最不发达国家基金和气候变化特别基金的新增认捐超过1.5亿美元；气候适应基金获得近1.88亿美元的新增投资承诺。此外，“阿联酋共识”敦促发达国家紧急全面实现到2025年每年筹集1000亿美元气候资金的目标。

二是首次达成有关化石燃料退出的全球性共识。化石燃料的使用是造成气候变化的主要原因。关于化石燃料的使用问题是此次大会最主要的谈判焦点，各缔约方就案文是否包括“逐步减少”或“逐步淘汰”化石燃料展开了激烈辩论，使得大会进入“加时”阶段。最终各方同意在协议文本中纳入有关化石燃料的表述，就制定“转型脱离”（transition away）化石燃料的路线图达成一致。在历经了多年的阻碍之后，化石燃料作为造成气候变化的主要原因，首次被写入了联合国气候大会的成果文件，这被视为化石燃料时代“终结的开始”，也是此次大会的最大亮点。

2023年以来，极端气候日趋频繁。图为2023年11月，连日暴雨导致肯尼亚遭遇洪灾。

“转型脱离”化石燃料确认了未来全球应对气候变化和能源转型的根本路径。在具体举措中，“阿联酋共识”进一步强调要加快煤电淘汰步伐；到2030年将全球可再生能源容量增加两倍，全球年均能效增加一倍；在全球范围加快实现净零排放的能源系统，在本世纪中叶之前或左右使用零碳和低碳燃料；加快发展零碳和低碳排放技术，包括发展可再生能源、核能以及碳捕捉利用和封存等减排技术；到2030年加速并大幅减少全球非二氧化碳的排放，特别是甲烷排放；加速减少道路运输排放；尽快取消低效的化石燃料补贴等目标。

尽管全球气候治理取得了重要进展，但气候变化领域的政治色彩却一再强化，单边主义、保护主义倾向不断显现，目前世界各国的气候行动计划尚不足以实现《巴黎协定》的目标。

首先，气候变化的应对与贸易保护主义的结合正在改变全球气候治理格局。碳定价是应对气候变化的有效工具。但由于国际碳定价合作的缺乏，各国间碳定价的差异可能促使其引入碳关税，进而掀起新一轮贸易保护主义潮流。欧盟率先推出了全球首个碳关税计划——碳边境调节机制（CBAM），该机制于2023年10月正式生效。目前，已有不少西方国家考虑推出碳关税机制。2023年6月，美国民主党和共和党多名参议员联合推出了一项名为“2023年提供可靠、客观、可核查的排放强度和透明度的法案”（PROVE IT法案），要求就法案涵盖的产品收集美国及其他主要经济体的产品平均排放数据，并建立公开数据库。11月，美国共和党参议员比尔·卡西迪提出“外国污染费”相关法案，提议对从温室气体高排放国家进口的产品征收费用，主要针对排放量超过美国的国家的商品。12月，英国政府正式宣布将从2027年起实施英国CBAM。碳关税的推出将深刻影响全球气候治理格局。2022年12月，七国集团（G7）正式宣布成立气候俱乐部，旨在建立以“国际目标碳价”为核心的气候同盟，对非会员国的进口商品统一征收碳税。气候俱乐部在COP28期间正式启动。同时，发达国家还将气候问题与贸易挂钩，向最不发达国家施加减排的压力。2023年1月，欧盟发起建立“贸易部长气候联盟”，该联盟的成员来自发达国家和最不发达国家（包括小岛屿国家），旨在推动全球联合行动，确定有助于应对气候变化的贸易政策，进而促进有利于减缓和适应气候变化的商品、服务和技术的贸易与投资。这意味着未来一些具有低碳先发优势和本身碳排放较少的国家很可能联合起来，以“贸易促减排”为由向发展中排放大国施加更大的减排压力。

由于核心议题存在严重分歧，原计划于2023年12月12日中午前达成协议的《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（COP28）进入“加时”阶段。图为COP28举办地阿联酋迪拜世博城。

其次，清潔能源产业链供应链安全化倾向加剧绿色产业竞争。一方面，美欧等主要经济体相继发布具有歧视性的贸易保护政策，以保护本土清洁能源产业的竞争力。美国的《通胀削减法案》包括多项补贴项目，以促进美国建立所谓“独立自主”的新能源产业链；欧盟推出《净零工业法案》，旨在确保到2030年，至少40%的清洁技术需求在欧洲本土制造。另一方面，获取充足的关键矿产是实现气候目标的重要条件，该领域正在成为国际博弈的新战场。2020年以来，西方发达国家将关键矿产原材料供应上升至国家安全战略高度，积极打造国际联盟化、本土化、弹性化的关键原材料供应链。2023年，欧盟、澳大利亚、英国、加拿大等多国出台或更新了关键原材料战略；G7峰会发布联合声明，提出建立弹性供应链，加强关键矿产的开采、加工和回收等供应链的负责任、可持续、透明投资，并提议建立“关键矿产俱乐部”，主要目的在于排除中国对关键矿产供应的影响。西方国家的行为可能使世界失去打造更具包容性和可持续的关键矿产供应链的机会，这将阻碍气候变化和能源转型目标的实现。

最后，全球应对气候危机的现有行动仍然不足。COP28虽然完成了《巴黎协定》首次全球盘点，但结果不容乐观。在减缓方面，盘点后的结果文件强调了持续存在的排放差距——到2030年全球仍面临203亿～239亿吨二氧化碳当量的执行缺口。在适应方面，文件指出虽然全球适应气候变化的信心有所提升，但大多数努力都是碎片化、渐进式、针对特定部门的，并且在各区域分布不均。在资金方面，文件指出目前的气候资金流量和实施手段与实现《巴黎协定》目标，特别是发展中国家目标所需的投资、需求和优先事项还不相称。预计到2030年前，发展中国家所面临的资金缺口将高达5.9亿美元，其中全球每年的适应资金缺口在1940亿美元至3660亿美元之间。全球盘点为气候治理的未来确定了方向，而要实现《巴黎协定》的目标，世界还有太多的事情要做。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所助理研究员）