烟花爆竹禁燃令“松绑”

周群峰

2024年1月1日，安徽马鞍山市当涂县，公安局执勤警力在可燃放烟花区域执勤。图/视觉中国

春节临近，能否燃放烟花爆竹再次成为热议话题。近日，在中央层面上，多地推出的“全面禁燃令”被明确要求修改。

2023年12月26日，全国人大常委会法工委主任沈春耀向十四届全国人大常委会第七次会议报告2023年备案审查工作情况。报告称，有的地方性法规规定，全面禁止销售、燃放烟花爆竹。有公民和企业对全面禁止性规定提出审查建议。

法工委经审查认为，大气污染防治法、国务院制定的烟花爆竹安全管理条例等法律、行政法规对于销售、燃放符合质量标准的烟花爆竹未作全面禁止性规定。关于全面禁售、禁燃的问题，认识上有分歧，实践中也较难执行，应当按照上位法规定的精神予以修改。经沟通，制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。

据此，全国人大常委会法工委与有关部门督促有关机关对通告予以废止，支持有关主管部门在全国范围内部署开展自查自纠，防止、避免出现类似情况，确保执法司法工作在法治轨道上规范推进。

法工委作出表态后，“禁燃令松绑”这一词条迅速登上热搜榜单。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文告诉《中国新闻周刊》，近年来很多人希望一些地方修改“禁燃令”，他很高兴全国人大法工委对此作出积极回应。“在一些重大节假日和活动时燃放烟花爆竹是我国的传统，‘禁燃令’调整后可以让大家更好地感受到节日氛围和法规的温情。”

回顾多地对烟花爆竹的监管政策，都逃不过“禁”与“限”二字，這也是我国传统民俗与环境保护、公共安全之间的博弈。

“禁燃令”最早可以追溯到20世纪80年代。改革开放后，随着生活水平的提高，百姓燃放烟花爆竹的数量越来越多，因此带来了一些火灾和伤害事故。

1986年11月10日，北京市政府颁布《烟花爆竹安全管理暂行规定》，明确除因特殊情况，经市公安局批准外，天安门地区，火车站、汽车站、机场及公共交通路口，体育馆（场）、公共娱乐游览场所、医院等地点一律禁止燃放烟花爆竹。1993年12月1日，北京实施《禁止燃放烟花爆竹的规定》，在西城区、东城区、海淀区、朝阳区等大部分区域范围内禁燃，并将“逐步在本市行政区域内全面禁止燃放烟花爆竹”。

原《法制日报》曾报道称，此后，一场“禁放潮”波及全国，包括上海、武汉、西安在内的282个城市颁布了类似法令，禁放烟花爆竹。其中，大多数颁布禁令时间集中在1992年至1995年。

多地下发“禁燃令”后，关于“希望燃放鞭炮，找回年味儿”等呼声不断出现，在此背景下，有的城市政策开始松动。

2003年12月，山东青岛率先修改政策，允许在春节期间燃放烟花爆竹。2005年春节前，北京市政府规定，允许居住在城八区五环以外地区的居民燃放烟花爆竹。

据媒体统计，在爆竹声中度过2005年春节的“开禁”城市达106个。到2006年年底，全国有200多个城市实行了“禁改限”。

2013年，严重雾霾席卷全国多个城市。此后，多地燃放烟花爆竹的政策开始收紧。

据公安部数据显示，2017年，全国共有444个城市禁止燃放烟花爆竹，764个城市限制燃放；2018年，全国803个县级以上城市禁止燃放烟花爆竹。

有的地方推行“禁燃令”并不顺利。例如，2017年1月14日，河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室发出紧急通知，进一步扩大禁止燃放烟花爆竹区域范围，全省包括乡镇、农村在春节期间全面禁止燃放烟花爆竹。这也被称为河南省“最严禁燃令”。

让制定者意外的是，该“禁燃令”引来一片反对声。河南省近百名烟花爆竹经销商在郑州聚集，要向河南省政府反映情况。当年1月16日，上述办公室紧急下发文件，收回“禁燃令”。该办公室工作人员对媒体称“转弯转得太快，有点措手不及了”。河南省环保厅工作人员对外解释称，文件下发后，民众反应比较强烈，考虑到该通知与中国传统文化可能产生矛盾，经过研究，决定收回该通知。

政策在变化，观点的博弈更是从未停止。

江苏省连云港市生态环境局副局长刘海军曾表示，烟花爆竹燃放会产生二氧化硫、一氧化碳等气态污染物，而春节期间是烟花爆竹燃放的高发时间段，尤其是大量烟花爆竹集中燃放后，可造成环境空气质量瞬时达重度及以上污染水平。在不利气象条件下，产生的大气污染物无法在短时间内及时扩散，还将导致长时间连续性环境污染。

北京政府法制研究会副会长解志勇认为，从保护优秀传统文化或者民俗文化的角度来讲，限制燃放或者禁燃对于保护空气质量和城市密集区的安全其实是有好处的，但是也造成了负面影响，年味越来越淡，没有“爆竹声中一岁除”的感触，这其实是我们一种很大的、隐性的文化损失。

常纪文告诉《中国新闻周刊》，他对燃放烟火爆竹的态度也有一个从支持“严控甚至禁放”到呼吁“禁改限”的转变过程。

2013年，基于当时大气污染的严重形势，常纪文认为，为了公民的健康，地方政府可以结合气象和大气污染现状，对春节期间燃放烟花爆竹的行为进行限制甚至禁止。

常纪文称，近年来，通过多种措施，我国大气治理的成效不断显现，特别是最近两年来，很多城市年均PM2.5浓度为每立方米20～30微克。尽管还要继续改善，但春节期间如允许燃放烟花爆竹，大气污染物浓度年度占比也非常小。所以现在“禁改限”已有客观必要性。

为此，他多次向全国人大常委会相关机构领导和北京市人大呼吁“禁改限”。常纪文的转变也代表了许多人的想法。2023年以来，多地渴望放开“禁燃令”的呼声高涨，深圳市还有11位人大代表提出《关于解除城市民众燃放烟花爆竹的建议》。

2023年12月11日，深圳市应急管理局网站发布消息回应称，深圳不宜放开烟花爆竹禁令。当前，市场销售的烟花爆竹已经不是传统意义上的烟花爆竹了。为了追求震撼效果，烟花爆竹体积越做越大、花样越来越新奇，燃放爆炸的杀伤半径不等，部分爆炸威力已相当于小型炸弹，很容易致人伤残甚至死亡。

该局还称，2023年春节，北京、上海等城市在城乡接合部的空旷地带划定区域，允许市民群众在限定时段燃放烟花爆竹，但深圳却难以做到。深圳除了高密度的建筑，就是草木茂盛的城市公园，找不到空旷的城乡接合部。在燃放烟花爆竹问题上，深圳的自然条件和政策取向与国内其他一线城市没有可比性。

《中国新闻周刊》注意到，2023年12月，全国仍有多地宣布全域全时段禁止燃放烟花爆竹。

2023年12月7日，陕西咸阳市发布通告称，该市行政管理区域内全域全时段禁止销售燃放烟花爆竹；同年12月14日，河南固始县称，该县全域全时段禁止燃放烟花爆竹。此外，安徽省亳州市涡阳县、河南省许昌市等也发布了全域禁燃的通告。

这些城市在发布“禁燃令”时，也提到了罚款的惩戒措施。

2023年10月23日，陕西省西安市周至县政府发布《关于禁售禁放烟花爆竹的通告》称，非法经营烟花爆竹制品的，由应急管理部门责令停止非法经营活动，处2万元以上10万元以下罚款，并没收非法经营的物品及违法所得。

周至县应急管理局一位郭姓科长告诉《中国新闻周刊》，周至县全面禁售禁放烟花爆竹已持续数年，包括农村在内的全县所有区域都禁售禁放。“从处罚情况看，罚款数万元的很多，很多人还因非法储存、销售烟花爆竹等原因被拘留过。”

在全国人大法工委履行备案审查职责，表态地方要修改“禁燃令”后，有的区县已积极回应，将全域禁放放宽为划区禁放。

2023年12月29日，濟南市章丘区政府发布公告称，根据《济南市禁止燃放烟花爆竹的规定》，结合章丘区实际，划定了禁止燃放烟花爆竹范围。公告自2023年12月30日起施行，有效期至2027年9月30日。

此前，章丘区政府曾发布公告称，自2019年1月1日起，在全区范围内禁止燃放烟花爆竹，不得销售（储存）烟花爆竹。

中国政法大学行政法学教授王成栋告诉《中国新闻周刊》，燃放烟花爆竹本是公民的一项自然权利，也是中国人表达情感的一种重要方式，有了相关立法后公民燃放烟花爆竹的权利也没有完全剥夺。但从现实情况看，全国人大以及国务院的一些限制性规定，在地方上被层层加码了，甚至一些区县要求“全域禁燃”“全时段禁放”，这是对公民权利的一种剥夺。此次全国人大法工委发声，是对群众呼声的一种回应。

2006年，国务院出台的《烟花爆竹安全管理条例》明确，“县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类”。

舆论分析认为，这一授权规定，较大程度赋予了县级以上地方政府裁量判断余地，一个目的正是推动各地根据现实情况综合考量，灵活机动地作出科学安排和部署，避免“一刀切”式的生硬施策。

但现实中，不少地方政府还是采取了“全域禁燃”的措施。常纪文称，多地“全域禁燃”的根本原因是大气污染治理考核压力。

常纪文告诉《中国新闻周刊》，他曾跟多位市长、区县长、环保局局长等探讨过该话题，他们也普遍认为“全域禁燃”的一刀切做法不合理，希望可以“禁改限”。但在大气污染治理的考核压力下，如果全面放开，他们也担心被追责。

2018年12月27日，安徽省委、安徽省政府发布通报，问责了151名干部。其中提到，亳州市大气污染防治工作不力、空气质量持续恶化污染严重问题。“亳州市政府不顾重污染天气，在组织有关活动时，仍然多次燃放烟花，加剧局部空气污染程度。”时任亳州市长、时任亳州市环保局局长等因此受到警告处分。

2023年12月26日，甘肃平凉市，派出所民辅警在一家烟花爆竹售卖点开展安全检查。图/中新

安徽亳州市涡阳县应急管理局一位工作人员告诉《中国新闻周刊》，根据亳州市相关文件等，2023年12月，涡阳县发布《关于全面禁止燃放烟花爆竹的通告》。涡阳县实施全面禁燃已有多年，这几年每年1月1日到3月31日都全面禁放。“亳州大气污染程度非常严重，亳州市压力都很大”。

陕西省周至县应急管理局一位科长也告诉《中国新闻周刊》，周至县全域禁售禁放与大气污染严重有关。

2023年4月6日，周至县召开全县大气污染治理专项行动动员会。会上，县委书记闻其伟指出：近年来，周至县空气质量呈现稳中向好趋势，但成效并不稳固。大气污染治理工作面临的形势依然严峻，任务依然艰巨。

常纪文强调，“禁改限”是根据大气污染情况和民众呼声作出的调整，并非是对此前大气污染防治工作的否定。他建议，为让一些地方主政者和环保官员没有后顾之忧，可以规定在大年除夕夜、春节和元宵节时，大气污染指数不纳入考核指标。

王成栋也认为，今后要想将“禁改限”落到实处，关键是要调整环保考核方法，“不能既让马儿跑，又想马儿不吃草。只有让大气污染考核方面更科学，才能让‘禁改限’不流于形式。当然，这种松绑力度还需要相关部门研讨制定”。

我国地域幅员辽阔，城市间差异性大，这也决定了制定“禁改限”政策时，考验着地方政府的应对能力。

常纪文表示，相关城市要根据自身情况，划定可燃放的区域与时间，规范烟花炮竹的品种，减少污染与噪声。他建议，可以规定除楼道、楼顶、小区内、人群密集场所、医院等场所不得燃放外，各地可划定允许在小区门口、大型广场、空旷区域等地段定时燃放的区域，规定燃放的烟花爆竹品种。一些烟花爆竹企业也应当改进技术，研制环保型烟花，降低大气污染。

王成栋认为，“禁改限”后，在人口密集的城区，可燃物多的地方（加油站、化工厂等）、特殊场所（医院、养老机构等）不适合放开。哪些地方可以燃放，不同的城市要根据自身特点来划定，在此过程中，要集思广益，广泛征求群众意见。

他说，目前离春节还有一个多月时间。进入2024年1月后，地方上各级人大都要开会，各地政策调整应该会集中在春节前。预计在各地人大会，包括政府的相关会议上就会有所落实。

“所以我的判断是，今年的春节会听到更多的鞭炮声，比往年热闹一点。”王成栋称。

备案审查纠偏“禁燃令”后，备案审查制度也受到关注。

据媒体报道，备案审查就是对法规、司法解释等规范性文件中的合宪性、合法性、适当性等问题开展审查研究，对存在不符合宪法法律规定、明显不适当等问题的，督促制定机关予以改正。主要负责这一工作的部门是全国人大常委会法工委。

中国备案审查机制始于1979年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，该法规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

王成栋表示，立法法明确，公民、社会团体、企业事业组织等都可向人大常委会提出审查建议，由常务委员会工作机构进行审查。具体向哪里提意见要看具体的被审查对象。

“比如河北省石家庄市人大及常委会通过了一个地方性法规，河北省人大常委会有权直接对其审查。其他主体（如公民、石家庄市政府、市人大、市检察院等）可以向石家庄市人大及上级人大直至全国人大常委会法工委提出审查建议。”王成栋举例称。

武汉大学法学院教授秦前红称，备案审查主要是一种事后监督形式，其直接目的在于保障法治的统一。备案审查制度设立运行至今已有40多年时间，越来越多为外界所见是官方和民间“双向合力”的结果。

他认为，因为一个个具体个案，备案审查制度被“激活”了。最典型的比如孙志刚案，人们在法治空间里寻找改变路径，发现了备案审查制度，通过给全国人大常委会提请备案审查，最终促使国务院主动废止了收容教育制度。

2017年以来，全国人大常委会会议每年都聽取和审议法工委关于备案审查工作情况的报告。时任全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰曾在2017年12月介绍说，全国人大常委会法工委收到公民、组织提出的审查建议后，每件都要登记造册且都要有编号，因此绝对不会出现石沉大海的现象。

据介绍，通常，收到审查建议后，登记之后要进行梳理，看是否属于审查范围。如果不属于全国人大常委会审查范围，会转送相关部门，转送同时也会发转送函，要求相关部门把结果反馈审查建议人，必要时也要向全国人大常委会反馈。纳入审查范围的，全国人大常委会会将审查建议发送给行政法规、地方性法规、司法解释的制定机关，比如国务院、两高、地方人大等，要求在规定期限内作出说明、反馈意见，限十五天或一个月。

沈春耀介绍，2023年，共收到公民、组织提出的审查建议2827件，其中，书面寄送的2282件，通过备案审查在线提交平台提出的545件。全国人大法工委对审查建议逐一进行研究，提出审查意见，并按规定向审查建议人反馈。

王成栋告诉《中国新闻周刊》，现在我国的备案审查制度已比较完善。根据监督法和立法法的规定，各级人大都有监督权。现在的备案审查监督工作主要集中在全国人大。“实际上尤其是省一级的人大及其常委会，较大的市（如省会城市、副省级城市等）人大及其常委会，也应分别履行职责，不能把所有问题都聚集到全国人大。”