老工业基地振兴治理现代化逻辑建构

□文/王世龙

（中共四川省委省直机关党校 四川·成都）

［提要］ 从老工业基地的存在困境出发，围绕如何焕发“新活力”，分析振兴治理的特征取向，并结合成华区东郊工业基地治理实例解构，提取蕴含的现代化逻辑。研究发现：老工业基地的振兴治理存在着“目标引领、机制贯通、模式统筹、环境共生”四位一体框架，其中超越自身的目标更新引领着治理现代化的方向，梗阻环节的贯通机制和增长要素的统筹模式二者共同构成治理现代化的骨干，共生的服务环境对治理现代化发挥着保障作用。研究指出，老工业基地振兴进程中需坚持系统观念，稳妥推进治理。

一、问题提出

城市振兴与乡村振兴，是实现中国式现代化的基本空间构成。国务院《关于“十四五”特殊类型地区振兴发展规划的批复（国函［2021］98 号）》指出，支持老工业城市等特殊类型地区开拓振兴发展新局面。新时期，就城市振兴而言，直面和化解老工业基地的现存问题挑战，是推进治理现代化的基本要求。

在我国多个老工业基地，传统业态主导和粗放型增长特征凸显。科技革命浪潮下，伴随平台经济等增长模式迭代，新兴主体相继涌现，极大改变了地区结构资源配置和竞争格局。在新竞争格局中，特别是在土地资源约束和环境保护刚性前提下，老工业基地的过往传统发展方式，譬如或依靠土地要素规模扩增、或依靠劳动力禀赋低廉的单维作法，维持增长已显乏力，甚至难以为继，一些旧工厂搬迁及倒闭留下的办公楼、工厂车间、仓库等闲置率高，已属现实。老工业基地发展窘迫中，承载着振兴治理的迫切性，拷问着未来增长的出路在哪里。推进增长逻辑转换，在“腾笼换鸟”中实现经济转型升级和现代化转向，成为了老工业基地振兴的重要路径选择。

二、老工业基地振兴治理特征取向

对老工业基地而言，现代化中的要素及其配置结构，是内在联系和有机交织在一起的，其振兴治理指向着一种系统整体的新存在。

（一）场地空间的低效利用及闲置，指向着对管理逻辑的层级超越。老工业基地的物理空间利用率不高，场地闲置甚至撂荒。特别是近些年来，人才流失，工业企业搬迁，留下了众多的闲置场所以及工厂车间和仓库等遗存，空间利用低效、闲置现象广泛存在。这种物理空间利用率不高及闲置等现象，折射出其场所空间中所生产的产品服务，并没有精准匹配于旺盛的市场需要，所指向的是应对需求和供给、结构和总量、市场与政府等关系的地区调整。在现代化进程中，老工业基地的振兴治理，既要看到本地场所空间利用的低效，又要在经济社会发展大势中看到差距所在和前进方向，以一种对地区治理的层级超越来审视低效空间的利用，促进场地的项目管理转向市场的区域治理。这并不是轻而易举、一蹴而就的，而是涉及观念桎梏的打破，要求高、难度大。有研究提出，地区治理要维护公平竞争秩序，不符合老工业基地的既有落伍实际，属一种管理逻辑，亟待转向为一种对管理逻辑超越的地区治理逻辑。

（二）初级经济门类主导的粗放发展，指向着新业态培育的环节贯通。老工业基地初级经济门类主导发展，传统业态的粗放型特质凸显，具体而言，如轻纺钢铁等工业初级产品，其技术及产能落伍，在科技革命浪潮和新兴技术冲击下，从过去高盈利水平快速下降，低附加值凸显粗放型态势。这种粗放发展，呼吁着新旧业态的交替更迭，培育高附加值的新业态。但传统经济门类所适应下的条块分工体制，对这种新业态培育产生了巨大阻力。譬如，条块分工下的投促部门、土地管理部门、财税部门、教育部门等之间相互独立、分工负责，在招商引入新业态项目时，就应对企业高管个税返还补贴、高管孩子中小学择校读书等诉求而言，单个投促部门、或单个教育部门、或单个财税部门的响应性十分有限，直接限制着新业态项目的招引入驻，不利于新业态的培育，需与投促部门与财税部门、教育部门等的无缝贯通、协同联动，方能突破政策藩篱，全面畅通环节梗阻。有研究从治理分工出发，在理论上提供了治理主体分工协同的方式方法，这指向着老工业基地的新旧业态更迭，正转向为一种条块环节贯通的协同治理。

（三）传统的增长驱动工具愈加乏力，指向着增长范式转换的要素统筹。老工业基地传统的量变式增长工具，诸如以往单靠场所土地资源扩增、或劳动力愈加丰沛的做法，越来越多的遭遇瓶颈，越来越难以促进当地产品线、企业、园区等可持续增长，其驱动愈加乏力，诉说着劳动密集或资源密集的要素禀赋结构呈落伍状态。这种落伍的要素禀赋结构，倒逼劳动资源密集的增长范式转换为技术资本密集的增长范式，追求着一种要素驱动结构的质变。从人才、政策、资金、土地等方面入手推动增长范式转换的治理，不仅从目标调整、理念创新方面着手，还需从方式转变、手段完善方面改进地区发展，总体上作为一种要素统筹布局而存在，形成治理的统筹合力。有研究指出应有明确的产业功能定位，指向着劳动资源密集的传统禀赋结构升级变迁为技术资本密集的新型禀赋结构，揭示出了一种要素统筹的驱动治理。

（四）“官本位”遗风遗留的危害加深，指向着企业全生命周期支持的环境共生。老工业基地“官本位”遗风多有留存，消减着地区营商吸引力，使得汇聚要素资源乏力。特别是近年来高新区、经开区等新区建设，吸引和汇聚了大量的人才、资金等要素资源；相比之下，老工业基地在同这些新区竞争中，在政策优惠补贴力度不及新区前提下，处于下风。这种“官本位”遗风遗留，漠视着产业生命周期，扭曲了企业拉动地区经济、地区涵养企业发展的生态关系。对老工业基地而言，“企业”与“城市”的关系是共生一体的，企业衰落倒闭、搬迁撤离则城市日益衰败，企业汇聚成长、壮大扩张则城市不断焕发新活力。有研究指出，项目招商引资体制机制有强大的组织动员能力，弥补了地区经济发展固有短板，推动了老工业基地的经济大繁荣，这肯定了项目招商引资的重要性，也指向着地区环境对企业后期发展、壮大、扩张等多阶段的服务支持，诉求着一种“企业全生命周期支持”的环境治理。

三、老工业基地振兴治理实例解析

从老工业基地振兴治理的现代化转向出发，借助于成都市成华区老工业基地振兴治理实例，来解析其焕发新活力的实际历程，为治理现代化提供事实经验支撑。成华区东郊老工业基地，曾先后聚集了三线建设200 余家大中型企业，为我国电子、机电工业发展创造了辉煌业绩。随着时代变迁和产能转移，遗存了多处工厂、仓库等，16 处点位列入成都市中心城区工业文化遗产保护点位，经陆续腾挪出的可开发用地超3，000 亩，多位于市区繁华地段或交通优良地段。为推进老旧工业遗产的再利用，成华区多措并举“腾笼换鸟”，带动完美世界、今日头条等项目落户。成华老工业基地焕发新活力的治理架构如下：

（一）目标方面，打造“工业文明”名片，牵引出对场地运营超越的层级治理。随着成华城区规模扩大，对原有工业用地的功能置换、拓展空间迫在眉睫，近年来成华区准确把握形势发展需要，面向全球公开征集策划，相继编制《东郊文化创意产业功能区总体规划》等，依托老旧工业遗产着手打造“工业文明”名片，确立了老工业基地的新演进方位，从场地运营的管理上升到了片区方位的治理，实现着一种层级超越。

（二）机制方面，制定实施奖励补贴政策，生成出服务协同的贯通治理。2017 年成华区出台《东郊文化创意集聚区产业促进政策》（成华委发2017-10 号），支持国际、国内文化创意产业领军人物和文化创意产业高层次人才在集聚区范围内开办文化创意企业，产业规划方案经区政府批准且运营成效达到约定要求的，每年给予100 万元运营补贴，补贴期限5 年；支持国际、国内文化创意产业领军人物和文化创意产业高层次人才在集聚区内设立工作室，给予一次性开办奖励100 万元，并每年给予20 万元运行补贴，补贴期限5 年。这些优惠政策的出台，促进着老工业基地的文创业态培育及活力激发，其背后是经济、人才、财政等多部门的有机协同，以政策服务推进了人才引进、园区运营、项目招引等环节贯通。

（三）模式方面，成立处级管委会推进东郊片区发展，蕴育出增长驱动的统筹治理。为深化东郊工业遗产再利用，设立处级机构“东郊文化创意集聚区管委会”，委派企业服务经验丰富、具备文创产业工作专长的干部出任管理层，内设项目促进部、综合管理部等部门，搭建起“全层级联动、全方位协同”项目投资促进和发展服务格局，统筹要素推动整个片区的项目建设工作，强力促进着东郊老工业基地发展的增长合力形成。

（四）环境方面，“两图一表”构建产业生态圈，不断养成着“片区-企业”共生治理。成华区坚持产业发展生态环境优化，东郊管委会强化树立全景式思维，执行“两图一表”挂图作战（产业链全景图、产业生态发展路径图、重点企业和配套企业名录表），健全生态圈支持，构建企业全生命周期的“市场化、便利化、法制化”营商服务体系，分阶段“规划图”不断转化为增长“实物量”，引领着老工业基地片区的活力释放。

四、老工业基地振兴治理现代化逻辑建构

结合上述实例解析发现，老工业基地焕发“新活力”，是在“目标、机制、模式、环境”体系中产生的，孕育出了振兴治理的现代化逻辑。

（一）目标更新是治理现代化的出发点和归宿点。经济转型升级的产生、形成、发展、消亡总是在一定的环境系统中进行的，时代改变了，要求经济治理的目标也要随环境变化进行新的调整，从而实现对自身的超越式发展。如从上述实例解析发现，曾经三线重镇成华区树立“发展文创产业、打造工业文明名片”目标，是对环境变化所做出的战略调整。对老工业基地振兴而言，新的愿景既是焕发“新活力”的社会共识，又是把各方关联资源协调联动起来的纽带，更是治理现代化的内涵要求。在新的战略目标牵引下，地区发展是一种质的飞跃，而非量的累加，这中间需要谨防“管理惯性”的陷阱，因这种惯性会使发展停滞在传统资源的聚集上，让治理主体难以从管理惯性中抽身出来，无力实现从资源管理到地区治理的转向。

（二）环节贯通是治理现代化的功能动脉。老工业基地新旧业态更替迭代中，种种环节梗阻关系到人才流、信息流、物流、资金流等能否流通，是一个新业态能否“活下来”的关键。在目标奋进过程中，对于新业态的项目招引培育，需立足各梗阻、障碍，以环节挂钩的机制，提供贯通式服务。如，成华东郊集聚区出台补贴办法和优惠政策，通过多部门的协同，以政策精准服务促进人才补贴、项目招引、园区运营等环节共振，有效消除着项目入驻的梗阻，实现了新业态培育和项目集聚。在构建环节的贯通机制之际，这中间需要谨防“治理环节的碎片化”陷阱，因这种碎片化陷阱会把战略目标同项目招引、干部考核、人才激励等隔离开来，造成权责混淆不清，带来部门各自为政的小山头局面。

（三）要素统筹是治理现代化的神经中枢。老工业基地振兴发展，作为一种增长驱动的过程，包含着所需生产要素的重构配置。实践中，要素供给的已存短板，诉求着调动多方力量进行要素配置的变革，建构起现代化统筹模式。成华区在东郊工业遗产聚集区设立处级管委会、选用善于开展文创运营的专业化干部，搭建起与要素统筹变革的匹配框架。在老工业基地的要素结构治理中，统筹模式充当着神经中枢角色，这中间需要谨防“多中心治理的核心缺位”陷阱。该陷阱以要素分布结构为理由、片面强调多中心治理的重要性，弱化了领导核心在治理中的决策引领，相当于在一定程度上对增长驱动产生了偏离，削弱着发展合力，形成着一种去组织化倾向的低效或无效治理。

（四）共生环境是治理现代化的营养保障。老工业基地振兴焕发“新活力”的最后一公里，是地区环境对企业发展支持的端口服务，关乎着治理现代化的可持续成效。在这个层面上，环境服务演变成为地区赋能经济良性发展的营养液。结合前述实例解析发现，成华东郊管委会“两图一表”挂图作战和构建企业全生命周期支持体系，深深地把服务嵌入在生态环境中，以激发人才活力和集聚招引项目。这种重环境服务的做法，其实质是一种从行政逻辑到共生逻辑的跨越，旨在构建项目招引入驻、建设运营、扩张壮大、拓展创新的企业全生命周期支持，促进城市与企业一体发展。在老工业基地“腾笼换鸟”过程中，需谨防“重招引、轻服务”陷阱，因“轻服务”做法易使招引进来的项目推进实施缓慢、甚至停滞和再次流失，制约着地区经济的健康发展和活力可持续激发。

综上，老工业基地振兴焕发“新活力”，作为一种生产方式的转换，是一种新的增长逻辑。通过研究发现，老工业基地振兴治理中，存在着一种新的增长逻辑；其中，超越自身的目标更新引领着治理现代化方向；梗阻环节的贯通机制作为功能动脉、增长要素的统筹模式作为神经中枢，二者共同构成了治理现代化骨干；共生的服务环境对治理现代化发挥着营养保障作用。老工业基地振兴治理，是一项基于对过往困境重塑的新活力激发工作，作为一种开创型事业，要求着既承接起历史、又结合自身状况，在因地制宜、与时俱进中不断推进实践创新。面向未来，深化老工业基地治理变革，建议坚持系统观念，持续发力推进“目标、机制、模式、环境”有机耦合，同时需谨防各类陷阱，稳妥推进空间治理，实现老工业城市良性发展的秩序塑造。