河南省实施高水平开放问题研究

刘 攀

【中共河南省委党校（河南省人民政府发展研究中心）】

党的二十大报告把“推进高水平对外开放”作为“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的重要内容，提出具体要求。习近平总书记多次强调不断加大高水平对外开放力度，指出“中国推动更高水平开放的脚步不会停滞”“推动更深层次改革，实行更高水平开放，为构建新发展格局提供强大动力”。高水平开放是促进深层次改革、推动高质量发展、扩大国际交流合作、构建新发展格局的战略需要和必然要求。

一、河南省实施高水平开放的重要意义

高水平开放有利于河南加快融入构建新发展格局，提升开放型经济层次，推动商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，对锚定“两个确保”、实施“十大战略”具有重要意义。

（一）高水平开放是应对国际新形势的现实需要

现阶段，全球产业链价值链重构、区域梯次开放弱化，贸易保护主义、单边主义等逆全球化思潮不断涌现，全球经济规则正从边境开放向境内开放的高标准化方向发展。作为不靠海、不沿边、不临江的内陆腹地，河南外向型经济发展受到的先天性制约因素较多，实施高水平开放是应对国际新形势、新变化的客观现实需要。推进高水平对外开放，扩大高质量产品和服务进口，能够更好吸引外资和对外投资、推动外贸稳规模优结构，促进要素有序流动和资源合理配置，实现更平衡更充分的高质量发展。

（二）高水平开放是融入新发展格局的必然要求

进入高质量发展阶段，高水平开放包含两方面的重要内容，一方面是提升自主创新能力，解决关键核心技术“卡脖子”难题，融入全球产业链高端；另一方面是推动制度型开放，完善开放规则制度体系，在国际经贸领域获得更多话语权。高水平开放是河南深度融入国家重大战略和开放大局，加快融入构建新发展格局，不断提升国际国内大循环层级的关键。全面实施高水平开放有利于河南加快供给体系改革，提升国际经贸合作质量和水平，形成参与国际经济竞争的新优势。

（三）高水平开放是建设开放强省的必由之路

河南目前正处于战略叠加、蓄势跃升、调整转型的关键时期，高水平开放是参与构建国际高标准经贸规则、适应服务业开放为主的对外开放新特点的战略选择。新阶段，建设开放强省，河南迫切需要加快构建系统性、更高水平的开放型经济新体制，推动新一轮高水平开放。不断推动自由贸易试验区等国家平台载体制度型开放体制机制规则创新，构建开放政策外溢效应最大化的开放型经济制度体系，扩大河南自身区位、资源、政策和产业比较优势，为建设开放强省奠定坚实基础。

二、河南省实施高水平开放面临的制约因素

近年来，河南实施开放带动战略，走出了内陆开放新路子。一方面，河南开放进入新的发展阶段；另一方面，随着全球产业链价值链重构、区域梯次开放弱化，河南开放面临的难题进一步增加。

（一）发展要素弱化，制度型开放尚未形成有效接续

从发展对外贸易的比较优势看，商品和要素流动型开放仍然是河南对外开放的立足点和基本归宿。但随着形势变化，观察近年来外贸数据，可以看出相较前期凭借劳动力、综合成本较低等资源禀赋优势所快速发展起来的对外贸易，商品和要素流动型开放增速放缓，贸易额进入瓶颈期。

究其原因，一方面，随着经济积累和发展阶段变化，受劳动力价格、土地供给、产业结构等因素影响，传统要素禀赋的边际效应和比较优势减弱，以商品和要素流动型开放为主的开放市场增量空间受到制约；另一方面，随着国际市场进入深层次开放新阶段，特别是以CPTPP（《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》）、USMCA（《美墨加三国协议》）为代表的区域贸易协议推出高标准、广覆盖、公平意识更强的贸易规则体系，制度型开放向着更深层次、更深内涵演进，从过去“要素流动”“要素分工”为主的“边境开放”，全面进入以规则、规制、管理、标准无缝衔接为主的“边境后开放”。面对开放的新形势变化，河南制度型开放还不能在全省范围内形成有效接续。

一是制度供给和成果运用的协调性不足。河南先后颁布实施了一系列法规条例、规划意见、实施方案，初步形成了层次分明的制度型开放政策体系，尤其是出台了《河南省实施制度型开放战略工作方案》，从全貌上勾画出高水平对外开放的总图景。但制度型开放是高级形态的对外开放，是区域内外相关制度安排相互作用、相互适应的复杂过程。一方面，需要制度供给者根据形势变化持续灵活不断进行帕累托改进；另一方面，需要制度践行者解放思想、吃透精神、执行到位。

对河南而言，在制度供给方面，构建制度型开放新模式、新体制，打造制度型开放新高地等方面力度不足，对既有制度欠缺细化配套措施，导致开放政策的操作性、执行性不够强，市场主体获得感偏弱；在实际操作层面，部分实施主体存在思维固化僵化问题，法无依据不作为，没有成例不敢为，导致多部门协作能力较弱，不能在改革创新、制度设计、复制推广等环节形成合力，自贸区开放创新联动区建设相对缓慢，制度创新成果在各市县的知晓度不高、推广示范作用发挥不充分。简言之，没有真正形成覆盖全省的“分析研判、制度供给、成果运用、制度再创新”的良性循环。

二是制度创新的前瞻性和风险性研究不够。随着世界对中国经济依存度不断提升和数字经济蓬勃发展，世界经贸规则加速重构，中国话语权显著提升，这为河南参与制定过去由欧美日韩等发达国家主导的经贸规则提供了契机。但面对这类引领型贸易政策，河南受产业结构、信息壁垒、专业复合型人才匮乏等因素影响，研判不够、前瞻性不足，导致错失良机。同时，“一带一路”、RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）合作组织以发展中国家为主，其利益主体更看重实际利益，契约精神相对欠缺，但河南目前的合作机制与经贸规则以发展为核心，对潜在利益与风险研究相对薄弱，危机应对还显得较为被动。

三是产业开放领域的创新性和定制化程度不高。对制度型开放而言，基于不同产业、不同区域的不同特征，需设计不同的开放政策、制度体系，由标准化向定制化转变。从新形势下高水平开放的要求看，结合产业全链条和企业全生命周期，河南目前产业政策的重点还在要素和资本等准入环节，准营、准营后等整个生产经营环节相对薄弱。在高质量发展阶段，践行好对外开放新路子，缺乏精准有力的事关开放的产业规划引导和支持的政策体系，尤其是在服务业特别是生产性服务业开放领域，需要从要素供给、制度保障等方面构建起服务业开放的“四梁八柱”。

（二）市场化程度较低，开放型经济深层次问题仍存在

构建开放型经济体，河南面临着外部形势复杂而深刻的变化。一方面，国际经贸格局、政治安全、科技文化等深刻调整，经济发展的传统要素弱化，能源、资源和生态环境约束趋紧；另一方面，全球范围内产业革命加速推进，进入以数字化为核心的新经济时代，新模式新业态层出不穷。在此背景下，市场化发育程度成为高水平开放的最重要因素。在市场化程度高的地区，资本、人才、技术、信息、服务等要素自由畅快高效流动，开放型经济体构建更加顺畅，资源得到优化配置，生产效率显著增强。

具体到河南，从市场化指数看，总指数连续多年居于全国中位区间，与经济大省的地位不相匹配。其中，要素市场发育指数、中介组织和法律指数排名相对靠后，总体市场化发育程度仍然偏低。从外向型经济规模看，2022 年实际利用外资17.8 亿美元，占全国的比重仅为0.94%，在中部地区位居第五，外贸依存度不足14%，远低于全国水平，货物贸易规模占全国的份额仅为2.1%。从经济活跃度看，2022年全省新增市场主体178.9 万户，不足广东省新增数量的70%。综合来看，河南的市场化发育程度不高，对新经济的吸引力不足。

一是营商环境有待优化。政务服务规范化程度不够高，各区域、部门、层级之间行政办事流程在一定程度上交叉冗余，存在玻璃门、弹簧门等现象，市场准入不合理限制、隐性壁垒较多，尤其在投资项目的核准备案、规划选址、基础保障、环境评价、施工许可等前期手续办理环节效率不高，缺乏标准化流程。在要素保障环节，存在土地、融资、环保、人才等堵点难点问题。除此之外，对新业态新模式也缺乏包容审慎的监管态度。

二是法治环境有待改善。一方面，法律制度建设有待完善，尤其是涉及外资外贸方面的投诉举报、违法案件调查处理、评价奖惩等相关配套制度相对欠缺，高质量利用外资的制度体系缺失；另一方面，公共法律服务配套体系有待健全，欠缺制度型开放领域多元化纠纷解决机制和服务体系，针对知识产权侵权案件缺乏咨询、立案、审判、执行环节高质量配套服务，公共法律服务能力和水平不高，对侵犯知识产权等行为打击力度不够，存在一定程度的执法难、难执法问题。

三是容错纠错机制有待确立。开放是一种创新、冒险与包容的多元文化追求，这就要求开放主体建立起相应的容错纠错机制。先行先试地区率先构建了侧重过程管理、完善容错纠错的包容式管理机制，目前考核评价体系仍侧重于结果管理，容错纠错机制有待进一步明确。绿色通道、联审联批、容缺办理等投资服务机制还不健全，使外来的资本、产业等对其望而却步。

（三）梯次开放趋势转弱，开放的空间领域受到制约

随着新发展格局构建和国内统一大市场建立，区域梯次开放格局弱化，产业梯度转移、“雁型发展模式”被打破。叠加美国的对华政策，部分本土优势产业或东部待转移产业直接选择具有能源、土地优势的西部或者劳动力优势的越南、印度等地，中部面临中低端产业外移、高端产业难以嫁接困境。

高水平开放空间受到制约背后的原因，一方面是高端产业配套能力不强，突出表现在产供协同能力不强。主导产业的产业链区域组织化水平不高，部分行业特别是电子信息、新型材料等战略新兴产业龙头企业外购件和外协件本地化配套率偏低。创新主体能级不高，优质企业数量少、规模小、带动能力不强。金融支撑明显不足，信贷资源外流，产业投资基金和风险投资基金不活跃。企业融资难、融资贵等问题多年来没有得到有效破解。另一方面是产业结构的刚性选择对开放空间形成客观制约。河南目前尚处于工业化中后期，产业转型升级尚未完成，传统产业占比过高，装备制造、食品制造、汽车制造、轻工纺织、钢铁、有色、建材和化工等8大产业规模约3.4 万亿元，约占全省工业的72%。受经济周期、世界地缘政治、落后产业能出清、能源供给结构等因素影响，能源原材料等大宗产品近年来处于价格上升趋势，外商到河南进行能源、原材料等大宗商品投资的比例增加，传统产业的规模扩张对高端产业招引形成挤出效应。

（四）平台载体能级不高，服务业开放平台载体较少

随着要素型开放向制度型开放转变，开放领域加速从以制造业为主转向以服务业为主。“制造+服务”“产品+服务”成为对接国际高标准制度规则、推动实现高水平开放的主要方式。以经济学视角看，现代服务业尤其是生产性服务业的发展水平与地区综合竞争力呈正相关。具体到河南，2022 年服务业增加值占GDP 比重为49%，低于全国水平3.8 个百分点，与全球60%水平差距较大。服务贸易发展水平低于全国水平，存在服务开放的平台载体能级不高问题。

目前，全国共有11 个建设国家服务业扩大开放综合示范单位，河南暂未入选，失去了试点服务业制度型开放的先机，不利于争取国家相关政策支持。同时，相对缺乏承接服务业开放的平台载体。从全省开发区的结构看，先进制造业开发区165 个、占89.7%，而现代服务业开发区19 个、仅占10.3%。从类型看，国家级开发区16 个，国家级服务业开发区目前占比为零。服务业的高水平开放，无论从制度的先行先试还是功能门类的招引扩容，都需要有相应的平台载体作为基础支撑。

（五）招商引资方式不佳，合作式招商模式有待拓展

随着地区间营商环境均一性不断增强，地区间逐底式政策竞争日益白热化。传统的以项目政策为核心诉求的招商引资方式陷入瓶颈，而区域合作型开放日益成为主流，在产业承接上也呈现分工招商的特征。一是外源型企业本土根植性不高。前期因优惠政策而来的“候鸟型”企业，未能深度融入当地产业链条和经济社会发展，在优惠政策期满后，逐步转移到其他政策条件更优惠的省份或存在转移的风险。二是招商引资模式有待优化。产业链招商功能定位和比较优势不明晰，政府产业基金示范引导效应不突出，招商方式方法待改进。三是全球性招商网络亟待建立。对于重点国家（地区），驻地招商人才和网络都相对欠缺，影响了全球范围内招商引资效果。

三、河南省实施高水平开放的政策建议

近年来，河南厚植开放优势、通道优势、平台优势，实现了内陆腹地向开放前沿的转变。目前，河南处于加快融入构建新发展格局、推动中部地区高质量发展、黄河流域生态保护和高质量发展的战略政策叠加期，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局，应加快实施制度型开放战略，打造开放强省。

一是以制度型开放为重点提升开放水平。制度型开放是河南实施高水平对外开放的关键。要在数字贸易、电子商务、产业竞争政策等新规则新议题方面，积极对标国际经贸新规则，积极参与引领全球规则制定和治理体系建设；强化自贸试验区制度创新功能，加大信息通信、科研和技术服务、教育、医疗卫生等领域的开放力度，放宽注册资本、投资方式等限制，建立准入后的行业引导、培育和管理制度；简化通关手续，强化进出口商品风险预警，构建快速反应机制；继续放宽市场准入，缩减外资准入负面清单，推动农业和制造业全方位开放，有序扩大电信、医疗等服务业领域开放；扩大鼓励外商投资范围，提高利用外资质量和水平，健全外资服务体系，打造市场化、法治化、国际化营商环境。

二是以新发展格局为牵引提升开放能级。主动服务和融入新发展格局，高水平建设“通道+枢纽+网络”体系，推动产业链供应链协作配套。围绕扩大内需这个战略基点，推动郑州建设国际消费中心城市；完善现代商贸流通体系，加快构建对接产销、贯通城乡、联通内外的高标准现代商贸流通网络；补齐流通设施短板，发展流通新业态新模式新场景；提升跨境物流能力，促进国内外市场更好联通。推进对外贸易创新发展，强化贸易领域科技创新、制度创新、模式和业态创新；推动进口与出口、货物贸易与服务贸易、贸易与双向投资、贸易与产业协调发展，发展数字贸易、绿色贸易，完善内外贸一体化调控体系；推动平台经济持续健康发展，促进优质产品进口，不断满足产业升级和人民美好生活需要。

三是以平台载体为抓手拓展开放空间。高质量参与共建“一带一路”，强化“空中丝绸之路”对“四路协同”的引领带动作用，简化河南与共建“一带一路”国家之间的实际通关流程，最大限度地压缩办理时限；坚持货运优先，不断拓展郑州机场大型、特型、特殊商品的国际货运市场空间。加快推进“中欧班列（郑州）+”建设工程，在适当加密往返班次的同时，积极拓展新线路，分步设立一批海外分拨集疏中心和货物物流分拨调度基地。以淮河、沙颍河等内河水网为重要节点，加速实现河南内河网络与沿海港口的无缝衔接，全面对接“海上丝绸之路”；推动跨境电商创新发展，营造绿色宽松的跨境电商发展生态，加快建设E 贸易核心功能集聚区；协同推进通关与物流仓储的智能化改造，加快各类开放口岸建设，完善功能性口岸体系，扩大水果、粮食、肉类、药品、汽车进口等口岸业务规模。

四是以招商引资为途径提升开放档次。灵活运用多种新型的招商方式，引导境外省外资金更多投向高新技术产业，推动在豫投资进一步扩大投资规模和投资领域；突出靶向招商，重点针对日、韩、欧等国家与地区，我国港澳台、京津冀、长三角等地区，开展登门招商；围绕重点产业、重点企业进行产业链细分，坚持“建链”“补链”“强链”，紧盯龙头企业、扩大总部经济、集聚相关配套，形成配套完善、链条健全的产业集群；瞄准新业态，着力推进万物互联，在先进装备、高端材料、仓储物流等领域加大招商引资力度，缩短科技成果转化周期，推动新兴产业发展；加强招商人才队伍培养，不断提高招商人才的整体素质和活力；充分调动各方面的积极性和能动性，推进招商引资网络化，形成全面统筹、分工合作、联动互动的招商格局；加快推进驻外办事机构改革，实现其职能由经济联系向综合联系转变，加强其与驻地周边优质企业、科研机构、高等院校等的沟通合作，发挥好其为河南引才招商引智的桥梁作用。