设立民营经济发展局正当其时

魏楚

【关键词】民营经济发展局 民营经济 高质量发展 【中图分类号】F121.23 【文献标识码】A

2023年9月，中央编办正式批复在国家发展改革委内部设立民营经济发展局，作为促进民营经济发展壮大的专门机构。该局的具体职责为：跟踪分析促进民营经济发展情况，组织实施评估督导；编制中长期规划和工作计划，开展政策措施预评估；建立监测指标体系，定期发布民营经济发展形势报告；与民营企业常态化沟通交流，拟订促进民间投资发展政策措施；推动民营经济提升国际竞争力，指导协调服务参与国际交流合作。民营经济发展局旨在加强相关领域政策统筹协调，推动各项重大举措早落地、早见效，帮助民营企业纾困解难、健康发展。新设民营经济发展局，體现了党中央、国务院对民营经济的高度重视和深切关怀，是坚持“两个毫不动摇”和“三个没有变”的又一项具体落地举措。

第一，技术创新存在短板。一方面，“从0到1”的基础研究较弱。虽然我国有像华为这样进行深度原始创新的企业，但总体而言，民营企业对基础性研发的参与度仍有待提升。从规模来看，2022年我国基础研究经费占研究与试验发展经费（R&D经费）比重为6.57%，低于发达国家12%—23%的水平；从构成来看，我国企业研发费用中，基础研究经费占比为0.5%左右，而欧美等创新能力较强的国家这一占比为5%，从而导致创新策源能力不足、持续发展的后劲不够。另一方面，“从 1到N”的应用转化有提升空间。一些首台套重大技术装备、首批次新材料、首版次软件等“三首”产品存在市场进入障碍。创新成果转化需要进一步的政策引导和执行细则。

第二，关键生产要素保障不足。首先是民营企业融资难、融资贵的老大难问题仍未解决。课题组曾开展过民营企业调研，在调研中有企业反映资金压力较大，社会融资流向民营企业的比例较低。这一现象与当前融资体系和民营企业融资需求不适配有关，一些高新技术民营企业、专精特新民营企业具有“专利多、资产少、风险高”的特征，而我国以银行业为主导的金融体系实行“重资产、重抵押、重财务报表”的授信方式和风控模式，并且知识产权抵押融资尚处于起步试点阶段，无法对科技型企业进行有效评价、提供金融支持。其次是民营企业招聘难、缺口大的结构性问题日益突出。一方面“僧多粥少”，高级研发人员、高级管理人才、高级技能人才供需缺口大，据工业和信息化部、教育部调查显示，仅制造业十大重点领域中，预计到2025年技能人才缺口将高达近3000万人。另一方面民营企业在人才吸引上存在短板，在城市落户、职称评定、社会保障等福利的驱动下，有的青年人即便面临就业压力也要扎堆式涌向政府部门和国有企业。在调研过程中，某基因测序龙头企业表示，即便公司提供的薪酬待遇远高于行业平均水平，大部分高水平人才还是会优先考虑国企。最后是民营企业对数据要素的应用水平不高。大部分民营企业仅在研发设计、生产制造、市场营销的某一环节应用新一代信息技术，缺乏部门间的协同对接，而且以数字化思维重新规划企业、以全链条视角融合新要素的企业更是少数，根据阿里巴巴集团的统计，只有不到20%的中小企业实现了真正的数字化，绝大部分企业与10年前、20年前相比并没有太大变化。

第三，营商环境有待优化。比如，有的行业存在市场准入壁垒。虽然我国的行业准入政策转向负面清单原则，但在有的高利润行业仍然由国有经济垄断，有的民营企业面临市场准入的“玻璃门”。有的部门在市场准入上设置前置条件，形成审批的“死循环”。又如，在招投标方面，调研的某通信企业反映，有的地方政府为了让国有企业拿项目，将几个小项目“化零为整”，民营企业无力承接，只能在国有企业拿下项目后再承接转包出来的分拆项目。再如，在调研中，个别民营企业反映在同等情况下，对民营企业执法范围和力度明显大于国企。

外部风险和不确定性是无法避免的，但是如果能引导、帮助民营企业科学有效地应对困难与挑战，就有机会将其转化为发展机遇，筑牢应对外部不确定性的“压舱石”；反之，外部冲击则会成为民营企业发展的“拦路虎”，使民营企业停滞不前，甚至被淘汰。要想从宏观上整合科技创新资源加快形成新质生产力、引导和服务民营企业实现高质量发展、加强预期管理为民营企业发展注入更多确定性，就需要长效机制保障支撑和基础性制度统筹安排，民营经济发展局的设立可谓是正当其时。主要意义体现在以下三方面：

一是助力民营经济转型升级，形成经济发展新动能。随着技术前沿的不断延伸，科技创新成为提升企业生产效率和市场竞争力的关键因素，能否“布局新产业、适应新模式、培育新动能”直接关系到民营企业的“生死存亡”。然而，创新活动对企业的资金、人才、技术提出较高要求，并且伴随着较大的失败风险和技术外部性。民营经济发展局可以及时了解民营企业现阶段的创新瓶颈、反映当下企业的政策诉求、组织相关部门给予政策扶持，如提供创新要素支持和完善科技创新配套制度等，从而缩短民营企业新旧动能转换的“阵痛期”，加快形成新质生产力。

二是开拓民营经济发展空间，实现高水平对外开放。外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，贸易保护主义、单边主义、“长臂管辖”等外部挑战提高了民营企业“出海”风险。与此同时，全球治理格局正在发生深刻变化，世界重心由西方向东方转移，全球贸易一体化市场逐渐成为分割的区域性市场，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、中欧投资协定等为民营企业积极稳妥地“走出去”、高水平高质量地“引进来”提供了良好的外部环境。并且出口模式愈发多元性，如中间品贸易、服务贸易、数字贸易、跨境电商出口等。民营经济敏锐的市场嗅觉，加上民营经济发展局的指导协调服务，企业能够在更大范围开展国际交流合作、更快速地提升国际竞争力。

三是稳定民营经济发展预期，激发民营经济投资积极性。民营经济发展局的设立是对民营经济地位的充分肯定，对提振民营企业家信心大有裨益；民营经济发展局作为民营经济的“传声筒”“扩音器”，保障民营企业事有处办、理有处讲、难有处解，政策的稳定性、连续性和一致性将稳定企业家预期，提高民营企业投资积极性；破除市场准入壁垒，鼓励支持民营企业和民间资本参与基础设施建设，包括新型城镇化、交通水利等重大工程和补短板领域建设，拓展民营经济投资机会。

首先，民营经济发展局与相关部门协作，统筹协调、同向发力。民营经济发展局设立之前，有关部门从各自职能角度制定出台政策的分散模式缺乏协同性，“碎片化”的政策难以形成合力，甚至政策效果可能会相互抵消。民营经济发展局作为宏观调控和经济综合部门国家发展改革委的内设机构，可以更好发挥统筹协调功能，在现有工作格局的基础上，巩固拓展工作成果。一方面，其他部门仍积极履行工作职责，持续为民营企业提供服务，比如，工业和信息化部的中小企业局仍负责专精特新中小企业的培育工作、国家税务总局仍负责落实税收优惠政策。另一方面，民营经济发展局开展民营经济发展政策的预评估工作，提高政策的前瞻性；统一收集各类民营经济发展信息和企业家诉求，在制定政策时充分考虑企业家的建议，提高政策的针对性和精准性；督导各项政策落实，提高政策的有效性。综上，民营经济发展局和其他部门协同为民营企业服务，以促进民营经济健康发展为共同目标，不存在替代关系。

其次，民营经济发展局对现有政策做补充，综合施策、形成合力。对支持性政策做“加法”，对监管政策做“减法”。之前，民营企业所在地区的工信局、财政局、税务局等部门制定的惠企政策仍然有效，不仅如此，民营经济发展局还将督促落实各项重大举措，持续跟进政策落实情况和实施效果，让纾困资金、创新补贴、税收优惠等从“纸上”到“账上”，让民营企业家有实实在在的“获得感”。并且民营经济发展局将联合多个部门，加强顶层设计，多政策、多途径、多方式地支持民营企业发展，打好政策“组合拳”。

最后，民营经济发展局为民营企业服务，促进发展、增添动力。民营经济发展局的职责介绍中没有一个“管”字，2023年11月，民营经济发展局局长魏东强调，我们将围绕政策、交流、合作、监测、评估、宣传搭建六个平台，为民营企业提供优质服务，为民营经济高质量发展积极拓展空间。由此可见，民营经济发展局旨在通过协调各方资源、完善要素配置、促进公平准入、提供法治保障、优化营商环境、加速政策落地等方式，充当民营经济高质量发展的“助推剂”，而不是对民营企业多一层审批、加一份监管，不会让行政压力成为阻碍民营企业发展的“绊脚石”。

一是细化实化民营经济发展政策体系。一方面，民营经济发展局编制中长期规划和工作计划，开展政策措施预评估。当各级政府或不同部门的政策存在冲突或叠加时，政策的有效性和执行效率会大打折扣，需要民营经济发展局对其进行统筹协调、加强顶层设计。民营经济发展局既需要关注民营企业发展的短期困难，也需要做好民营经济健康发展的长期规划。另一方面，民营经济发展局督促各项政策落地见效，做好制度政策“立改废释”工作。民营经济发展局对政策的实施效果进行考核评估，有三大效果：既可以确保各项重大决策部署落到实处，又可以根据政策反馈及时调整涉企政策，还可以总结各地可复制可推广经验。

二是强化对民营经济发展形势的监测分析。首先，建立民营经济统计监测指标体系，形成有代表性的民营企业样本库，从而保证各地全面、科学、统一地评估民营经济发展情况，增强各地和各年度统计数据的可比性，为民营经济发展形势监测工作提供指导。其次，跟踪分析民营经济发展情况，定期发布民营经济发展形势报告，通过实地调研、问卷收集、企业家座谈等形式，了解掌握评估民营经济的发展状况和需求，为政策制定、战略调整、形势分析提供数据支撑。最后，对重大苗头性、倾向性问题及时研究、早做预警，随着民营经济发展阶段和发展环境的动态变化，其面临的困难和挑战也不同，对潜在问题进行深入研究、提前布局可帮助民营企业降低风险。

三是畅通民营企业诉求反映和问题解决渠道。一方面，民营经济发展局可以全面收集民营企业反映的问题及提出的政策建议。此前，民营经济发展问题反映的形式单一、部门分散，以满意度调查问卷填写为主的沟通方式难以精准把握民营企业诉求，并且涉及多部门协调服务的综合问题无处反映。现在，民营企业遇到的各项问题可以统一反映给民营经济发展局。另一方面，民营经济发展局能够及时反映并解决民营经济遇到的问题。国家发展改革委作为协调统筹综合性的政府部门，能够将民营企业遇到的困难和问题及时转办给相关职能部门、跟踪问题解决进度并将重要的共性问题反映给上级部门。

谋大局：坚持三个原则

首先，保持战略定力。作为与企业家打交道的政府工作部门，民营经济发展局需要坚持正确的政策方向，传递积极有为的正面信息，做好政策文件解读和宣传工作，将提振企业家信心作为重要的政策抓手。其次，抓重点、破难点。当前需要避免“眉毛胡子一把抓”，严抓重点地区、重点行业的典型问题、突出问题。健全民营经济发展工作协同推进机制，压实责任，把任务分解落实到各个部门，确定明晰工作目标、时间安排、责任主体等，推动各项措施落地，以政策落地效果来稳定和提升企业预期。最后，央地联动，释放基层活力。一方面，充分放权，激活和调动地方积极性，鼓励地方政府结合当地特点，摸索出能够有效推动民营经济发展壮大的新路径，并进一步推广、示范。另一方面，自下而上听取意见、调整政策，民营经济发展局需要听取地方政府、行业协会、民营企业、金融机构和其他相关单位的意见，掌握新情况、发现新问题，及时完善后续配套措施。

抓大事：解决三大问题

首先，破除市场准入壁垒。其一，废除限制民营企业准入的政策。民营经济发展局可与国家市场监督管理总局等部门合作开展民营企业准入限制政策清理行动，清查整顿隐性壁垒，围绕关键环节持续清理各类具有审批性质的管理事项，修改、清理和废除涉及不公平竞争、壁垒门槛等政策。其二，拓宽民营企业准入领域。建立向民营企业推介重点领域项目的长效机制，提高重大项目对民间资本的吸引力。引导民营企业有序进入新材料、节能环保、新能源等战略性新兴产业，持续巩固民营企业在新能源汽车、高端装备制造等领域的优势产业地位，抢先布局类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域。其三，探索民营经济投资方式。建立多种方式并存的民间资本投资体系，包括民营企业投资基金运营、国有企业混合所有制改革、重大投资项目市场化入股等，在重大项目、政府投资项目中保留一定的民间资本投资份额，鼓励民间资本形成共同投资、共同开发、共同受益的利益共同体，提高民间资本参与积极性。

其次，保障公平獲取要素。一方面，拓宽直接融资渠道和创新间接融资增信体系“双管齐下”，解决民营企业融资难题。直接融资方面，探索完善“创投基金和股权投资基金—区域性股权市场—新三板—交易所市场”的全链条服务体系，搭建投资—企业对接平台，建立民营企业与国有资本、民间资本、海外资本之间的联系，引导全球各类投资者加大对我国民营企业的投资力度。间接融资方面，依托大数据平台和丰富场景，构建“企业—银行—政府”融合对接平台，鼓励银行充分利用涉企大数据，为民营企业在授信门槛、增信方式、审批时限、贷款期限、贷款规模等方面提供支持，提升民营企业的增信融资能力。另一方面，兼顾高水平人才培养和普通劳动者培训，解决民营企业用人问题。一方面“培优”，在京津冀、长三角、珠三角等专精特新企业聚集区，设立一批“应用科学大学”，坚持产教融合、校企合作，引导各职教学校根据本地区经济产业特点，优化专业设置、调整课程结构，实现与产业转型升级相匹配，建设高级技术工人评价体系，搭建高级技术工人对接平台。另一方面“补差”，推进普通劳动者培训制度，由企业提供人才技能需求清单，地方政府主办劳动者就业转业技能培训班，为普通劳动者提供技能培训场所，以培代补。加大灵活用工平台建设，建立健全灵活用工平台与企业的对接机制，以灵活就业补全再就业机制。

最后，完善监管执法体系。一方面是“立”，建议考虑制定《民营经济促进法》，以依法平等保护民营企业产权和企业家权益、禁止针对民营企业的歧视性壁垒为重点条例，收集各个地方在民营企业发展过程中推行的政策法规，将相对成熟、落实效果好的政策、制度以法律法规或条例的形式加以完善。另一方面是“破”，建议针对不利于民营经济发展壮大，以及部门之间、地方与中央之间不一致的行政法规、规章和规范性文件进行系统清理和废止。整治“运动式执法”“趋利式执法”“选择性执法”等问题。

（作者为中国人民大学应用经济学院副院长、教授；中国人民大学应用经济学院博士研究生王斯诺对本文亦有贡献）

责编/谢帅 美编/李祥峰