环境健康风险法律规制的限度及其调适

张忠民，袁 明

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073；2.中南财经政法大学 生态文明研究院，湖北 武汉 430073）

甘肃徽县血铅污染、湖南浏阳镉污染等特大重金属污染的环境健康事件，使得环境健康风险真正进入公众视野中。环境健康风险一般指环境侵害依照“污染行为→环境破坏→健康受损”的路径累积[1]，侵害过程复杂且潜伏期长，后果严重且不可逆转。如何有效规制环境健康风险，已然成为亟待解决的法治问题。学界对此问题的研究集中于法律体系因应环境健康风险规制的事实需求，立法的规范价值[2]、运行机制[3]及其制度结构[4]呈现为相应的变革趋向。然而环境健康风险法律规制的因应转向意味着变动了当前的法律秩序，是否会存在一定的法律限度？该法律限度是否可以通过某种方式进行调适，以寻求法律体系中新的平衡？针对此类问题的专门分析尚不多见，急需在理论上予以综合论证。

一、环境健康风险法律规制的形成透视

在发生学上，我国环境健康风险法律规制的样态生成，来源于环境健康风险规制的价值关联与制度结构对相应法律规则提出的内在要求，基本呈现为环境联系健康的立法观与系统性的规制法制。

（一）环境联系健康的立法观

在认知上，分割性的环境健康观引致了环境联系健康立法观的产生。人类中心主义使得人类在民主进程中出现道德责任信念的淡化与“共同体”纽带的松弛[5]，非经济利益被迫按照“等价交换”的交易原则转换为经济价值。在环境健康风险规制中，经济发展的集体行动逻辑致使环境健康的真正关系与价值所在无法在主流价值体系的前沿发声，受本能意识与社会结构影响所塑造出的环境健康观只能是一种浅显失真、分别对待的经济后序理念。公众受该理念限制而难以主动性、整体性地审视“环境即健康”的价值观念与行为思考。延伸到法律系统中，分割性环境健康观致使健康价值无法融入环境保护的制度建构中，立法仅从公共管理的角度推动环境保护与健康保护的双轨治理，大多数环境法律未对政府防范环境健康风险的义务、作用机制作出具体规定，缺乏识别环境健康风险之后进行风险源实证调查机制的实施细则[6]，难以把公众健康权益与环境权益进行整体性保护，客观上导致环境健康风险法律规制在形成与落实上的双重失灵。

因应于此，环境健康风险规制的立法构造开始遵循“生命共同体”的价值理念，容纳人与生态的整体利益和连贯诉求[7]，保障生态治理与公众健康的价值关联在法律系统内生根发芽。具体言之：一是立法目的开始重视生态系统内部要素之间的联系[8]，将“环境健康保护”作为环境保护的内容范围，克服了环境价值理解的片面化与公众健康价值的边缘化。2014 年修订的《中华人民共和国环境保护法》（下文简称《环境保护法》）将“保护人体健康”修改为“保障公众健康”，已然表明环境立法观由个体健康权益保障逐步扩展到公共健康权益保障。2020年出台的《中华人民共和国生物安全法》（下文简称《生物安全法》）的立法目的条款也体现出对环境保护和健康保护二元目的的重视。2018年发布的《国家环境保护环境与健康工作办法（试行）》（下文简称《工作办法》）更是在目标条款中直接明确“环境健康风险管理”。二是法律原则显露出环境健康风险预防的倾向，《环境保护法》第五条“保护优先、预防为主”的基本原则可理解为将生态系统的健康性置于首要地位，在防止对公众健康产生负面影响的基础上进行开发自然资源的活动[9]，即便科学上没有确切证据可以直接证明环境利用行为会导致公众健康危害发生，也应采取必要的预防措施[10]。三是制度建构则开始调整生态侵权的狭义范畴，即无须等到环境损害作用于公众健康时才可提出请求权[11]，法律开始围绕环境健康风险预防的权利义务，在环保规划制度、环境影响评价制度、环境许可制度、环境污染限期治理制度等环境基本制度中逐步嵌入健康保障义务；并在穷尽既有法律制度仍有必要的情况下，构建新型环境健康风险规制价值宣示、事前预防、监测评估与损害救济等制度，譬如《环境保护法》第三十九条关于环境健康风险规制机制的原则性规定、《中华人民共和国土壤污染防治法》（下文简称《土壤污染防治法》）第二条与第四章的部分实施规定、《工作办法》的专门规定都是对此的立法尝试。四是实施机制则参照整体主义的非线性思维，在掌握时间、物理、化学、生物、致害机理等事实基础上，由行政机关对化工技术型、生物技术型、能源技术型、医药技术型等环境健康风险进行类型化[12]，通过环境监测报告、环境标准、健康风险评估之间的科学计量与实证分析，确定可接受风险与必须控制的风险，通过对成本收益与负效应权衡后选择规制措施，切实保障公共性的环境健康权益。

（二）系统性的风险规制法制

在机制上，环境健康风险在不同领域、不同阶段存在发生可能与危害程度的双重盖然性，决定了规制不是单一的事实运算与裁量决断，须整体化、专门化地进行环境行政部门的事权统筹与程序整合。传统环境健康风险的内部规制机制遵循环境污染防治单行法及相应环境标准所形成的分离规制模式，外部规制机制则是由卫生健康部门和生态环境部门牵头，发展改革、科技、财政等部门共同参与规制[13]，未真正形成环境与健康联通式的行政体制[14]。但环境健康风险往往是在一定空间范围内诸多环境要素相互作用的结果，对其规制既不是对环境要素规制效果的简单叠加，也不是卫生健康部门与生态环境部门的分离治理。看似科学的分业规制机制无法与环境健康风险的整体性契合，环境与健康规制事权的割裂、行政规制链条的断裂造成环境健康风险法律规制的结构性失衡与规制效能低迷。

因应于此，为避免管制碎片化所导致的规制真空与遗漏，管控体制开始从分离型规制向整合型规制转变，加强行政机关之间事权的外部统筹与内部整合。外部统筹在于为卫生健康部门与生态环境部门的预防事权搭建呼应与协调机制，国家先后发布的《国家环境保护“十二五”环境与健康工作规划》《国家环境保护“十三五”环境与健康工作规划》《工作办法》《健康中国行动（2019—2030 年）》《“十四五”环境健康工作规划》等规范性文件对生态环境部门与卫生健康部门的协作都进行了机制提倡。其中，《工作办法》《“十四五”环境健康工作规划》等规范性文件明确了对设区的市级以上地方生态环境部门与卫生健康部门工作联动的倡导。在逻辑上，该联动机制可以由卫生健康部门负责环境因素影响健康的调查与评估，生态环境部门根据卫生健康部门的评估结果，建立以保障公众健康为重心的环境标准制度，进行环境健康风险的监测与管控[15]，避免出现规制效应的错乱。内部整合则在于统筹环境健康风险规制事权，“大部制”改革使得生态环境部门统筹了大部分重要的环境健康风险规制事权，环境健康风险法律规制碎片化的问题得到了很大缓解。在此基础上，通过联席会议制度、环保内部约谈制度等共联机制，环境健康风险的规制事权得到进一步功能整合，规制手段由散点化的板块规制向统筹协同规制升级，提升了规制效能。

二、环境健康风险法律规制的内在限度

环境健康风险法律规制的形成是一种结果性思维的立法论思考，给生态环境法律体系带来了新的变量。该变量如果缺乏在结构维度上对法律规制范围与法律体系平衡进行过程性思维的反思，在落实过程中可能产生风险，紊乱法律规制的自身机能。

（一）环境联系健康的立法观与过度干预权利的风险

环境联系健康的立法观再造了预防积极化的环境法律认知模式，然而，预防积极化的策略惯性会纵容行政机关的事实规制范围在潜移默化中扩张，最终可能因过度干预而误伤权利。如前所述，环境联系健康的立法观存在环境联系健康的事实维度与当下联系未来的时间维度，这意味着环境健康风险法律规制具有“提前”的积极化倾向[16]；而系统性风险规制的法制建构则代表着环境健康风险法律预防积极化的能力型塑，意味着在法律降低了对具体法益侵害结果认定要求的前提下，通过提供一系列规制措施以降低环境风险转化为健康实害的可能性。尽管预防积极化的立法倾向与相应的预防能力符合环境健康风险规制的客观需要，但不能忽视伴随其而来的过度干预权利的风险。

首先，预防积极化蕴含着公共价值范围扩张的趋向，法律规制可能会过分重视环境健康的公共利益而忽视基本权利保障，导致其他保护手段的生存空间被挤压与保护效果弱化。社会公众对环境健康保障的诉求越高致使立法对环境健康风险规制的制度回应越充分，公民的自由空间就被压缩得越严重[17]。基于环境健康立法观的着重强调，立法实践容易机械化地理解环境健康风险规制“提前”的要求，这也符合大多数人关于“健康是自由发展的先决条件”的日常经验与风险分配的经验法则。因此，立法视角容易集中于稳定环境健康秩序而使得法律生成朝规制的早期介入与积极化方向倾斜性配置，忽视了与环境健康秩序密不可分的自由品质，私主体的自由空间正变得日益逼仄，不免会产生过度限制自由与权利的情形。其次，预防积极化使得执法实践可能对“预防”过度回应。基于预防积极化的立法倾向，环境健康风险法律规制在执法逻辑上具有“提前”的速决化倾向，导致国家公权力在主观与客观上的双向扩张。由于环境健康风险评估与管控无法避免的不确定性，公权力机关在进行风险规制决策时无法保证确定的裁量基准，规制措施的选择与行政责任的归责需要行政机关结合执法场景与具体情节作出决断。这既催生了监测、追踪、信息收集等传统不受司法控制的“事前”行政行为的出现，又使得行政处罚等强制性手段的实施可能过于前置，增加了公民因正常经济发展自由而被归责的“寒蝉效应”。如何在预防积极化中实现环境健康公益保护和权利保障的有机统一，成为立法者面临的难题。

（二）“立法观＋系统规制”与法律控制乏力的风险

环境联系健康立法观的贯彻以及系统性风险规制法制的落实，给当前生态环境法律体系带来了新的变量，法律控制乏力的风险也随之加大。系统性风险规制法制为环境联系健康的立法观提供了秩序支持，公权力主体在法制框架内以规范主体有权作为或者不作为之方式作出有针对性的制度安排。然而，环境健康风险法律规制涉及秩序行政、给付行政和规划行政等多元行政形态与跨部门的规制措施[18]，是一个高度复杂的行政过程。因无法完全实现环境健康风险规制妥当的利益权衡与风险分配，法律控制只能是框架性的，包括行政活动遵循的法律原则、法律授权的行政活动以及授予行政机关更多权限的兜底性规定，这导致可能会存在工具主义效率逻辑下的结构性偏离。

首先，既有环境健康风险直接规制的法律措施有限，基于效率思维与规制的实际需要，立法者习惯于埋头探讨环境健康风险规制制度的改造与再造，迅速扩张新型制度条款，忽视了既有风险规制工具与新型风险规制工具的相互关联或补充。同时基于制度生成的“自生自发”[19]，在行政处罚等高权制裁行为之外，某些方便快捷但缺乏启动条件、适用边界和时限要求等固定内容的制度举措被允许出现，可能会构成对行政权力设定规则的某种规避。此举可能导致环境健康风险规制措施呈现出张弛无度的局面，部分程度上侵蚀了规制的基础机制与实施机制，产生浪费立法资源与法律低效实施的风险[20]。

其次，在法律视域中确保事权协同的实质正当性显然是个问题。“大部制”改革使得生态环境部门统筹了大部分重要的环境风险规制事权，但仍有许多规制事权由其他行政机构专项负责，进一步的“职能衔接”相较于“职能分工”更加困难[21]。尽管法律规定了卫生健康部门与生态环境部门之间的事权衔接机制以及生态环境部门与其他部门之间的协同机制，但此种机制尚处于议事协调制度、部门联席会议、牵头协同会议等交互性较低的协商模式阶段，因缺乏强制性法律规定而约束力不强。这导致要么事权协同立法的积极性不高，在不触动根本性法制的前提下依靠地方政策改革，会产生“叠加谬误”的风险[22]；要么依靠法律对职权衔接方式、机构衔接保障等问题进行回应，但因部门利益考量与立法经验的缺乏，会存在缺乏特色、缺乏可操作性、超越立法权限、违反立法程序等问题[23]，导致法制不统一、立法不科学的风险。同时，无论是卫生健康部门与生态环境部门的规制协作，还是生态环境部门与其他部门的事权衔接，行为协作模式、协同决策程序以及协同财政支出等都会超过单一部门的能力范围。而“大部制”改革下生态环境部门必然要承担环境健康风险规制中更多的主导性工作，无形中增加了制度运行成本和法律控制成本，执法压力骤增及财政应对法律运行的负担与隐性的制度负担，都可能导致生态环境部门在协作规制中选择性失语的现象。

（三）“立法观＋系统规制”与解释空间过大的风险

法律明确性原则是法律安定性原则之本质要求[24]，而环境联系健康的立法观与系统性的风险规制法制不可避免地导致立法规则呈现出超过一般法律规则的模糊性，引发法律解释空间过大的风险。法律规则的模糊性一般表现为立法者基于信息表达受限的“技术性模糊”与基于利益考量而有意识的“策略性模糊”[25]。由于立法技术对环境健康机理的范畴提炼与概念表达受限，立法者对环境健康风险规制又存在一定的利益考量，法律表达的策略性模糊与技术性模糊往往交织在一起（具体见表1）。在行为法上，无论是《环境保护法》“无原则有制度”，还是《生物安全法》《土壤污染防治法》等单行法的“有原则有制度”，都是着墨简洁而缺乏行政实施与归责的规则细化；在救济法上，最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条将具有风险的违法行为认定为环境民事公益诉讼的可诉行为，以较模糊的“重大”作为构成要件，其内涵显然需要司法机关根据案件情形进行具体解释。总体而言，“立法观＋系统规制”所导致的规则模糊性具体体现在行为类型、归责要件和救济程序中。

表1 环境健康风险法律规则模糊化

考虑到环境健康风险的复杂性，法律规制经常需要将视线从立法过程转移到法律实施过程，来应对不确定的风险分配与利益冲突[26]。然而，规则模糊性意味着法律规则的多种解释都具有一定的形式合理性，导致的直接后果是法律解释空间与涵摄范围的扩大。当不易确定法律规范在规制环境健康风险中法律概念的内涵时，行政机关与司法机关往往只能将立法目的的价值倾向作为解释的实质合理性来进行理解与适用。但是，环境联系健康立法观的预防积极性倾向代表着单向度、追求效率的解释方向，显然无法合理起到法律规范解释性方案的限缩性作用[27]，反而便于法律实施过程中简化归责要件与便宜行政行为实施、扩张行政行为与规范义务的效力范围，呈现出“以理找法”与“结果主义”的烙印，进而导致法律归责肆意与法益保护不周延的风险，甚至会出现同一情境中因法律解释存在矛盾以致法律无法适用的情况。因此，确立一个更加科学合理的解释标准，显然是塑造环境健康风险法律规制的重要任务。

三、环境健康风险法律规制限度的宪法调适

环境健康风险法律规制的内在限度，表明环境健康风险法律规制的事实因应理路并不自足，还应当考虑如何在秩序层面科学配置权利义务、最大程度上对规制自身进行内生性法律风险的全景式控制。该问题无法在部门法教义学中获得解决路径，只能诉诸保障法律正当性的更高位阶的宪法来防止可能出现的法律风险。宪法控制的外部视角与价值秩序的内部贯彻不仅关乎环境联系健康的立法观与系统性风险规制法制的正当性调适，还能通过影响法律实施裁量逻辑和结论的科学性，限缩法律解释空间过大的风险。

（一）立法选择：宪法对法律规制限度的合理限缩

作为根本法的宪法可以通过对法律的规则控制和价值指引形成统一的法律秩序，这意味着，宪法自身既定的预防义务与基本权利可以重新对环境联系健康立法观进行合理理解，并对规制措施的选择进行比例思考，而宪法原则与宪法解释又可以对规制事权的协同进行合宪性探索，此举具有必要性和推进空间。

1.环境健康立法观预防义务与基本权利的并重导向

环境健康风险法律规制因其预防积极化的制度倾向与规则模糊化的客观限制，存在过度限制私主体行动自由的风险。在遵循既有法律规制逻辑的基础上，透过宪法进行穿透式调整尤为必要。一方面，宪法能够将秩序价值下的国家环境保护义务之内涵进一步拓展到环境健康风险的预防义务，使得秩序价值由个体环境权益扩展到公共健康权益保障。国家环境保护义务具有规范环境立法方向与治理结构的原则性地位，是环境法律形成的根本依据。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）序言第7自然段确立了生态文明与美丽中国建设的国家目标，赋予了国家环境保护义务更为丰富的内涵[28]，国家环境保护义务需要置于环境宪法结构与生态文明的思想语境中具体考察，从生命共同体的视角去重视生态良好与公众健康之间的辩证统一关系，克服环境价值理解的片面化与公众健康价值的边缘化倾向，重视国家环境健康风险预防义务的积极作用。另一方面，宪法明确对自由价值下的基本权利进行保护。国家环境健康风险预防义务的本质在于保障个人的健康与自由，而“国家尊重和保障人权”的宪法条款代表着基本权利的保护要超越单一权利的狭隘视角，因此，环境健康风险规制的利益范围绝不能局限于公众的环境利益与健康利益，涉及其他的基本权利与公共利益都是需要考虑的重点。一旦立法者过于注重环境健康风险规制的独立性而牺牲个人的自由价值，国家环境健康风险的预防义务就会发生异化。因此，预防义务与基本权利的双重兼顾才应是环境联系健康的立法观的应有立场，立法需要确保在实现国家环境健康风险预防义务时不能肆意侵害个人的自由和权利。

宪法并非让环境健康风险法律规制不能对基本权利进行限制，但对基本权利限制取决于立法者对基本权利和公共利益的权衡，一般要受到法律保留原则[29]、本质内容不受限制与比例原则[30]三方面的限制：形式上，环境健康风险规制对基本权利进行限制一般只能以法律的形式作出规定，除非在法律明确授权下行政机关才有权对其作出规定；实质上，立法需要在保障基本权利本质内容不受限制的基础上进行适当性、必要性、均衡性原则的立法制度选择[31]。适当性原则的观察范畴是基于“环境健康风险预防的正当目的”与“法律规制措施”之间的高度关联性①，判断环境保护国家义务延伸出来的“预防手段”是否有助于“环境健康目的”的实现，解决的是“规制措施有多少”的问题；必要性原则处理的是根据对基本权利损害最小的标准对“规制措施”比对选择，解决的是“规制措施怎么选”的问题；均衡性原则处理的是“规制措施给公民权利造成的损害”与“环境健康目的”之间符合合理比例的关系，此种合理比例关系的判定一般以宪法价值秩序为主、以经验常识与常人情感为辅，解决的是“规制措施是否选”的问题[32]。

2.环境健康风险系统规制中事权协同的合宪性标准

环境健康风险系统性规制中的事权协同并无直接的宪法依据，但可以从《宪法》序言、总纲和国家机构中关于宪法原则、宪法精神等宪法文本解释中找到其合宪性标准[33]。在《宪法》序言中，从第7自然段的科学发展观、新发展理念、生态文明以及美丽中国等可以系统阐释出环境健康风险法律规制需要践行协调的发展理念；第13自然段第2句话则表明所有组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，意味着环境健康风险系统性规制中的事权协同不得对市场经济、人民主权、尊重和保障人权、民主集中制等宪法基本原则产生负面影响。在《宪法》总纲中，根据第五条规定，环境健康风险系统性规制的法制必须符合法治要求，这代表着职能部门的事权衔接应当具有民主审议、信息公开的成文规则。在《宪法》国家机构的规定中，第八十九条第（六）项是兼具授权性和义务性的环境宪法条款，强调国务院有义务积极管理生态文明建设，同时明确生态环境保护并非严格的法律保留事项，国务院可针对生态文明建设中迫切需要解决的问题“先行先试”地制定行政法规，各部委可制定相应的部门规章[34]。而环境健康风险规制中的事权协同属于当前生态文明建设中迫切需要解决的问题，这意味着，宪法并不反对环境健康风险规制中的行政事权衔接与协同，但是，必须在符合宪法确立的法律形式和实质要求的基础上才能展开。《中华人民共和国立法法》第九十二条进一步规定国务院行政部门的事权衔接应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章来调整，第八十条与第八十一条则明确了地方性法规的地方立法权，第九十三条明确了地方政府规章的地方立法权。这表明，为更加有效地实现生态文明建设并针对具有协作必要的事项，只要不同宪法、法律和行政法规相抵触，国务院可牵头相关行政部门出台事权协作的行政规章，地方也可因地制宜形成环境健康风险规制事权协同的制度规定，但不能存在阻碍法制统一、经济发展、权利平等的制度壁垒。

3.环境健康风险规制立法中制度规范的内容选择

如前所述，宪法的价值引导与规范控制决定了环境健康风险规制立法的体系形态：在制度建构中，内容形成聚焦于以法律规则为中心的形式合法性建构以及以预防义务与基本权利并重为指引的实体制度建构；在体制形成上，内容聚焦于以法律体系为中心的形式合法性建构以及以事权协同实际需要为重心的程序过程建构。

在制度构造上，立法需要贯彻预防义务与基本权利并重的宪法决定、以价值权衡的视角反思风险规制措施、以公民的人权观与尊严价值为伦理标准、以基本权利的比例限制为规范建构的基本界限，避免预防积极化对基本权利过度干预的风险。换言之，尽管无法直接评估与判断各类环境健康风险的严重性及其可能性与规制措施的关系，但应当加重立法者规范选择的论证负担，避免以概括性的环境健康风险规制作为构造前提，而应根据自由与秩序的权重均衡来调整预防措施。立法一般包含“将环境健康观明确为公民日常行为的价值认可、明确环境健康风险预防的法律内容范围、将环境健康风险规制体现在具体领域与法律关系中、对环境健康风险规制构建专门的程序机制”四类内容。四类内容的规范设计应当以比例原则为分析主线，根据规制法益、规制内容、规制策略为类型化路径进行“方式契合性”的制度安排。首先，环境健康风险的规制范围需要明确预防范围和重要程度。立法应当避免仅通过描述核心特征的方式将禁止行为归入环境健康风险的规制类型中，而应当根据基本权利取向的目的论限缩法律适用范围，明确健康标准下环境的合理利用限度，只有对公众健康达到一定程度的现实威胁才可纳入法律视野进行预防性规制。其次，环境健康法益的保护与规制行为存在可证实或可重复的关联性。尽管预防的规制行为既可以对传统行政法中的行政行为与规制手段进行优化改造，也可根据风险特征和因果关系型塑新的规制手段，但底线是对生态环境破坏行为与公众健康威胁的因果关系进一步限定，可以根据预防行为推导出环境健康法益处于被威胁状态。再次，环境健康风险的规制措施应当防止过度干预基本权利。当无法对环境健康风险规制中的抽象法益作具体对比时，应突出对环境健康法益的优先保护，但也要根据比例原则考虑对个人自由的限制、对经营自由的限制、制度成本的增加等因素，以便对公民其他权益作尽可能轻微的限制[35]，某些边缘行为或低效行为的预防范围与启动要件应当被法律限制在必要限度内。三方面的限缩性立法方向立足于平衡预防义务与基本权利，基本权利的价值取向限缩了立法过度干预权利的风险，规制措施的比例论证强化了制度规范选择的科学性，弱化了法律控制乏力的风险。

在体制形成上，并非所有行政机关的事权衔接都有必要进行程序立法[36]，环境健康风险规制的事权协同需要根据实际情况进行具体规定。在生态环境部门与卫生健康部门的事权联动上，考虑到生态环境部门与卫生健康部门在工作模式、决策依据、行动逻辑等方面的互补地位与常态化诉求，需要提供规范性的法律概念、精细化的执法尺度、严谨性的裁量基准、非强制性的行政手段与过程性的程序衔接。在符合宪法、法律与行政法规的要求下，国务院应当牵头制定专门的行政规章，明确生态环境部门与卫生健康部门强交互性的协同规制法律定位，在尊重两部门权力范围与权力运用方式差异化的前提下，明确生态环境部门与卫生健康部门在环境健康风险监测、调查、识别、定级、管控中各自负责的职权内容，建构启动情景、启动主体、拒绝协同请求、协同费用负担等程序性要件。在生态环境部门与其他部门的环境事权衔接上，鉴于“大部制”改革使得生态环境部门统筹了大部分重要的环境健康风险规制事权，尽管其他行政部门可以在特定环境健康风险规制中发挥主体作用，但必须坚持生态环境部门的相对主导地位。这就需要生态环境部门主动在环境健康风险认定预警、信息报告移送、执法流程衔接、规制影响管控等方面加强与其他部门的衔接配合，为其他部门的后续工作提供充足的制度供给。其他部门在作出规制决定前也应当征求生态环境部门的意见，并及时将环境健康风险规制环节的实施情况及时通报给生态环境部门。此种机制的运行逻辑决定了通过法律形成环境健康风险协同规制工作委员会机制较为适宜。结合生态环境部门与其他部门的职能定位以及资源配置情况，立法可以根据地方的实际情况，从委员会性质与目标、工作机制设置与权限、生态环境部门主导地位、部门之间事权衔接的程序要件与会议频率等视角构建法律规范。

（二）法律实施：解释对法律规制限度的调适补强

尽管可以依据宪法对环境健康风险法律规制的限度进行合理限缩，但规则模糊化导致的法律解释空间过大仍不可避免，还需宪法充当解释准则和动力，在“宪法→法律规范的解释→法律规范的适用→裁量结论”的逻辑上，将行政实施与司法实施对宪法决定的顾及转化为一种基本权利的解释标准与相对合理的预防态度，进一步解决环境健康风险法律规制中规则模糊化与预防过于积极的问题。

1.基本权利作为解释标准的运用

如前所述，基于环境联系健康的立法观与系统性的规制法制，立法不得不通过行为规则、归责要件和救济程序的适度模糊来扩大解释空间予以应对。但解释空间过大在预防积极性的立法倾向下，会导致法律实施中存在裁量空间过大与风险归责肆意的隐患，需要一种相对明确且科学的解释标准来制约执法机关与司法机关的法律解释行为。这种解释标准无法从部门法体系内部获取，而需要重新确立一种可以帮助执法机关与司法机关对法律规范中“重大风险”“公众健康风险或者生态风险”“公共利益”“管控效果”“修复效果”“情节严重”等不确定法律概念进行解释的外部解释标准。由于个案的法律解释是在法律规范与法律事实之间进行价值抉择的过程，外部解释标准可以帮助执法机关与司法机关对涵摄于法律规范中的案件事实进行描述、裁剪，因此，该解释标准应当是法律系统中一个相对客观合理的标准，而不能来源于伦理系统与社会系统中相对主观的意识形态，无疑应当以宪法价值秩序作为环境健康风险法律规制中不确定法律概念解释的实质标准[37]，规制主体的法律解释方案至少需要合乎基本权利的保护要求。规制主体在进行环境健康风险规制中，不能以预防义务为主线单向度地实施法律，而应当坚持将保护公民基本权利的价值取向作为解释标准，在个案中将所涉基本权利作为认知原则与意义成分来补充不确定性法律概念的内核，突破预测性、风险性、技术性的不确定性法律概念所带来的限制，克服环境健康风险法律规制中规则模糊化的限度与预防过于提前的实施倾向。

2.法律事实变化解释机制的因应

将基本权利作为解释标准应当是突破法律规则模糊化的出口，然而，环境健康风险规制的复杂性使得法律实施无法单纯依靠基本权利作为解释标准予以实现。法律合宪性解释一般分为“宪法规范内涵和价值直接注入、直接影响法律规范的内涵和效力的直接控制”与“宪法规范内涵和价值经过权衡和筛选的中间过程才得以注入法律的间接控制”两种方式。前者以宪法价值秩序具化法律原则与不确定性法律概念；后者以宪法为选择标准，以价值权衡与比例分析为路径，在多种具化法律的解释方案中进行选择[38]。这两种解释方式都需要目光在“宪法规范—法律规范—法律事实”之间来回穿梭，实现规范性与实效性的视域重叠。而环境健康风险法律规制的复杂性对两种合宪性解释方式提出了更高的要求：在小前提上，环境健康风险法律规制的具体情景复杂多样，且具有极大的可变性，这对于法律事实的基础事实、行为事实、归属论证、要件序位等认定提出了较大的挑战；在大前提上，基本权利的价值导向并非精确化的客观标准，而是一种在“历史—事实—规范”中不断重塑的意义程式，基本权利的解释标准应当结合具体客观情势加以客观化[39]，法律事实一旦变化就会造成合宪性解释再次进入循环中。因此，环境健康风险法律规制应当是一种程式化的动态观察，需要优化具有实践维度的法律事实变化解释机制，执法机关与司法机关需要根据法律事实的变化对法律的解释方案作出调整。在尊重基本权利内涵在法律事实变化下需要调整的前提下，法律实施主体通过经验性分析对法律事实变化进行论证，演绎推理法律事实变化下法律决断与基本权利之关系，透过事实与规范之间的意义脉络选定恰当的实施方案，并根据“目的必要性”与“方式必要性”优化环境健康风险预防工具的选择，形成科学的分类分级规制次序。例如，当某类环境健康风险已经存在较大的可控性或预防性时，尽管法律对该环境健康风险设置了一定的行为禁令，但在法律实施中应当通过比例原则对行政主体提出自由保护的最低要求，不能将合理利用环境的行为认定为法律禁止行为。

四、结语

环境健康风险法律规制需要容许预防积极化的立法倾向、概括化的法律表达以及系统性的风险规制，意味着存在一定的法治风险，需要从根源上找到宪法对此调适的经验及其规律作为补强路径。该路径既专注于宪法控制法律规范的外部视角，又关切价值秩序对法律实施裁量逻辑的内部贯彻，无疑具有巨大的学术生命力。本文以期抛砖引玉，提出一种研究思路和分析框架，完整论证宪法对环境健康风险法律规制调适的教义学工作，还需要宪法与环境法学者的共同努力。

注释：

①基于环境健康风险规制本身的复杂性，法律规制措施与所要达到的环境健康风险预防目的之间应当具有高度关联而非绝对的因果联系，该措施只要能够合理地促进环境健康风险预防目的就符合适当性原则。