人口小县机构改革的破冰之旅

郭煦

降低县域行政成本和财政负担只能算是机构改革最浅表的目的，更深层次的谋局在于提升县域治理效能，以更低的成本换取更高效的县域治理体系，推动县域高质量发展。

县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。党的二十大报告提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万到20万人之间的县（市）有228个，10万人以下的县（市）有206个，其中5万人以下的袖珍县（市）有90个。

《小康》杂志、中国小康网记者调查发现，部分人口小县在发展中面临不少共性难题：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠转移支付；财政供养人员比例欠合理，存在人浮于事的现象；事业单位“小、散、弱”；部分机构设置、运行体制等与县域高质量发展需求不相匹配……

为降低县域行政成本和减轻财政负担，提高职能部门运行效率，推动县域高质量发展，近年来，山西、青海等地一些人口小县大刀阔斧对机构进行改革。这项始于2020年4月的改革在三年之后，开始显露其初步的效果。

从山西试点说起

2020年4月起，6个人口不足20万的县被山西省列为“人口小县”机构改革试点。试点分两批进行，第一批是忻州市河曲县和临汾市浮山县，第二批包括太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。

改革试点的背景是因为山西省15万人口以下的人口小县数量较多，且普遍存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题。当然，这项改革更大的背景其实是“党中央的重大决策部署”和“省委推动县域高质量发展的重大举措”。

改革措施包括，加大职能相近的党政机构重组整合力度，实行由县委、县政府领导兼任主要党政部门负责人的管理体制和领导方式，大幅精简压缩机构和人员编制等。目标是“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”。

早在2019年，山西对全省人口小县进行了一次摸底调研，其中一个总人口13万余人的县，全县财政供养人员总数近6000人，全县总人口数与财政供养人员比例为22：1。

这种现象在中西部地区的人口“袖珍小县”更加明显。如某西部省份人口小县，总人口仅4万余人，但财政供养人数近2500人，全县总人口数与财政供养人员比例为16.9：1。

2020年4月，根据山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”的目标要求，坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，忻州市河曲县和临汾市浮山县率先开展试点，一体推进县域行政运行体系全面改革。

随后，山西又选取人口10万人左右的太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县作为第二批改革试点县，目前两批改革试点县均取得阶段性成效。

数据显示，河曲县将36个党政机构精简为22个，135个领导职数精减为114个，将186个涉改事业单位整合为40个、事业编制核减48%；浮山县将35个党政机构精减为22个，精减37%，科级领导职数由154名精减为128名，精减17%。涉改县直事业单位由179个精减为40个，精减78%，涉改事业编制由1944名精减为970名，精减约一半。

改革中，部門合并与县委县政府领导兼任党政部门负责人这两项调整同期进行。

第一批试点县——忻州市河曲县的改革，创新单位党组职务设置，副县长兼任局长的，同时担任局党组第一书记，由主持日常工作的副职担任党组书记。凡涉及“三重一大”等重要事项，由党组第一书记召集党组会议作出集体决策，其他事项由党组书记主持开展。副县长兼任局长的政府工作部门，明确由局长负总责；常务副局长主持日常事务，做好分管工作，重要情况向局长汇报；其他副职做好分管工作，对局长负责，形成一级抓一级、一级对一级负责的工作格局。

另一试点县——吕梁市石楼县的人口小县机构改革中，也有多名副县长兼任局长。

改革产生了一定成效，但也面临一些问题亟待解决。职能相近部门合并产生了一个超大部门，而改革后人员的减少导致部门运转吃力。如改革后的县发改工信和科技商务局法定职责32项，24个编制只有11人在岗，内设的发改股连事业编制人员在内5名工作人员要对接市发改委等多个部门。与此同时，领导职数减少带来的另一个问题是晋升渠道的变窄。

山西改革主要包括：第一是减机构，即加大职能相近的党政机构重组整合力度，变“单兵作战”为“兵团攻坚”；第二是减层级，简化党政部门中间层次，精干设置内设机构；第三是减人员与减经费，大幅精简压缩事业人员编制，县直事业机构实行限额管理，推进编制资源下沉等。

改革过程中人员的安置也是非常重要的环节。娄烦县公职人员超过3000名，这次改革精减编制人员341名，超编人员以事业编制人员为主。对于超编人员，一部分采取编制下沉，以填补乡镇综合行政执法力量；剩下部分则通过“退三进一”方式慢慢消化，即各个机构编制固定后，每退休三人，增加一人。

改革的效果确实显而易见。一是娄烦县委机关由9个减至6个，政府部门由26个降为16个，事业单位由133个降至104个，缩小了审批层级，办事效率提升，大大改善了当地的营商环境；二是经费大为下降，娄烦县组织部数据显示，机构改革后，每年可节约人员经费3410万元、运行经费990万元，同时腾退出2.8万平方米办公楼。

除了优化部门和编制配给、降低工资支出和运转经费外，人口小县改革探索的更深层含义是根据工作实际和发展需求，通过机构撤并改革对县域权力运行流程进行再造，简化办事程序，提高办事效率，谋求治理能力提升。

为更好结合有效市场和有为政府，改革中也同时深化“放管服”改革。石楼县729项行政审批事项，由原来28个部门实施到20个部门实施，通过大部门治理和扁平化管理，由以前的多部门多层次审批变成了一个部门一次性审批，方便了群众办事，提高了行政效率，降低了行政成本。

“瘦身”又“强体”

随着山西人口小县机构改革的展开，全国多地多个人口小县推进机构整合。

前不久，青海省果洛州玛多县人口小县机构整合试点工作领导小组召开2023年第二次会议，研究审议人口小县机构整合试点人员转隶有关事宜。会议审议通过《玛多县人口小县机构整合试点人员转隶方案》，并对人员转隶工作作了详细要求和安排。

在玛多县之前，山西推进相关改革已成为其他省份学习对象。今年以来，内蒙古、湖南先后前往山西调研人口小县机构改革试点经验。

根据首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授吴康和中国国际工程咨询有限公司区域发展与规划业务部高级工程师、处长洪辉的论文《县城人口流失：现状分析与治理重点》，从2010年到2020年，我国近七成的县级行政单元（县和县级市）常住人口在减少，这些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。从地域来看，我国人口流失县域分布较广，但北方人口流失县域远多于南方，人口流失高于20%的县域，主要分布在东北、华北和西北地区。

在这样的背景下，推进人口小县“瘦身强体”，可以促进行政资源与人口分布的协调和配置，减轻财政负担。

根据玛多县“人口小县”机构整合试点实施方案，机构整合后，玛多县党政机构将由25个精简为20个，事业机构由31个调整优化为28个，文化市场、交通运输、城市管理等五个领域的执法队伍由5支精减为1支，“4人以下局”减少8个。

另外，6月下旬，内蒙古陈巴尔虎旗委编办发布消息称，正在全旗党政机构和事业单位进行摸底，梳理涉改部门名录，为下一步推进改革做准备。在这前后，内蒙古杭锦后旗和五原县编办也对外称，正在为新一轮机构改革做准备。

今年4月，江西萍乡经济技术开发区召开机构撤并整合大会，宣布将撤销19个自治机构，解聘247名自聘科级干部。

早在2021年8月下旬，河南安阳启动事业单位重塑性改革准备工作，这一提法与山西省人口小县机构改革涉及事业单位改革提法如出一辙。此外，哈尔滨、楚雄、抚顺新抚区等地也启动了事业单位改革。

此外，北京通州区、吉林靖宇县等也启动乡镇机构改革，其中通州潞城镇将党政机构重组为综合、经济发展、党群工作、平安建设、城乡建设、农业农村、社区建设和民生保障等7个办公室，便民服务、市民活动、市民诉求、农业综合和生态环境等5个中心，及1支综合行政执法队。

除了人口小县“瘦身强体”外，一些收缩型城市则在进行区划调整。去年12月，黑龙江省伊春市撤销了乌翠区乌马河、锦山、向阳、曙光四个街道办事处，设立翠峦镇、乌马河镇。今年1月，伊春市又将友好区的双河子街道、铁林街道撤销，设为双子河镇、铁林镇。

黑龙江的另一座城市齐齐哈尔市的碾子山区，也在去年“撤街设镇”，将富强街道撤销设立华安镇。一般而言，撤县设区是地区经济发展达到一定程度的必然结果，直辖市或地级市将其所辖的县改设为市辖区，能够有效促进当地产生更好更强的经济建设集聚效应和辐射作用，促进当地的城镇化发展水平。

如今逆向操作的撤街设镇，其背后原因主要是人口的收缩。根据第七次全国人口普查数据，2020年伊春总人口为878881人，与2010年第六次全国人口普查的1148126人相比，减少269245人，下降23.45%，年平均增长率为-2.64%。齐齐哈尔市2020年人口为4067489人，与2010年第六次全国人口普查的5367003人相比，减少1299514人，下降24.21%，年平均增长率为-2.73%。

见证改革的“化学反应”

日前，微信公众号“忻州改革”刊发来自山西河曲县委改革办的消息表示，目前河曲县人口小县机构改革各项任务基本完成，取得了阶段性成效。

尽管如此，河曲县一位不愿具名的官员也担心，以后事业编人员数量还会反弹，使改革落空。“有些地方改完之后，事业编人员的数量反而比之前更多了，再加上上级政策的不连续性，我们现在改完，上边换领导后可能又会要求增加人员，到时候我们还得再招人，基层工作人员更多是听命于上级行事，工作非常不好做。”他直言。

近年关于各地进行事业单位改革，但编制数量却依然增长的报道不时见诸报端。更有学者透露，某地进行事业编改革后，事业编人员比改革前反而增加了2000人，其中包括突击申请编制和囤积编制等行为。

河曲县项目推进中心一間办公室内，中心主任张志宏正在办公桌前忙碌着。张志宏所在的项目推进中心由原招商服务中心与县项目预审中心合并而来，主要负责全县招商引资、项目推进、省市重点工程推进、黄河流域生态保护、太忻一体化建设等工作。

“过去我只负责招商，招回来就进入下一个部门，能不能落地就不清楚了。如今招商、签约、落地、开工、在建、投产环环相扣，全周期服务。”张志宏说，现在招商做许诺时就得考虑落地兑现，“因为没地儿可推了”。

改革带来的变化还有很多。如审批效率大幅度上升。以城市规划、土地规划、林业规划为例，改革前由3个部门审批公示，改革后统一由县规划和自然资源局审批，特别是副县长兼任局长后，减少了请示层级，时间大大缩短。仅办理流程和公示时间至少可缩短14个工作日。

改革全部完成后，行政成本将大幅下降。经测算，改革完成后党政工作部门和事业单位共减少160个，公用经费支出减少367万元，下降8.2%；事业编制精简后，工资福利、“五险一金”等支出每年减少1.33亿元，占一般公共预算收入的13%；财政供养人员比例由改革前的32：1提高到40：1，超过全省、接近全国平均水平。同时，随着单位数量的减少，办公场所更加集中，空出办公用房1.05万平方米，为社区活动、社会事业和公共服务提供基础保障。

人员经费、办公经费减少在试点县都有明显的体现。根据当地政府公布的数据，河曲县每年可节约办公经费1050万元，减少人员社保支出1.33亿元；石楼县每年可节约2200万元人员经费和5000万元办公经费。

机构改革大部制带来的管理扁平化，受到地方机构公职人员的普遍欢迎。娄烦县某涉改局一位副局长表示，原来，一个局的局长想要见到分管副县长很难，“现在副县长兼任局长，虽然还在政府大楼办公，但汇报工作顺畅了，工作效率提高了”。“原来一个事情，相关科室先报给副局长，副局长报给局长，局长再报给分管副县长。”该副局长说，“现在科室报给副局长，副局长报给局长就相当于报给分管副县长了。”

除了审批流程简化和办公经费下降，机构改革带来的另一个好处是非业务工作量减少。“像非业务汇报材料，原来做三份，现在做一份就够了。”上述副局长表示。

但机构改革也为部分单位和人员带来困惑和巨大压力。上述副局长表示，在机构改革中，娄烦县某业务领域的三个事业单位合并，编制人员从原来的二十几人降至6人。与此同时，由于原来归属其他部门的相关职权划入，该事业单位的工作量增加了“五六倍”，“一来一去，每个人的工作量呈几何级增加，基层工作人员的压力增加了不少”。

中国社科院研究员牛凤瑞分析称，整体来看，人口向中心城市集聚的趋势仍在持续，很多县域的人口还在减少。因此，人口小县需要解决县域管理的效率和效能问题。如果人口太少，机构又特别多，这样行政资源的配置效率肯定会下降，所以机构大部制改革是解决问题的一个途径，有利于精简机构和精减人员，降低行政成本和减轻财政负担，提高效率。当然，县级行政区“瘦身强体”有多种方式，精简机构和精减编制是一种，还有一种是通过行政区划调整，即合并行政区来实现瘦身。