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多主体下环形管网管输价格机制改革思路

2024-01-29王盟浩李森圣谢雯洁李映霏李海清

天然气技术与经济 2023年6期
关键词:管输作价运价

王盟浩 李森圣 谢雯洁 陈 灿 李映霏 李海清

(1.中国石油西南油气田公司天然气经济研究所,四川 成都 610051;2.中国石油西南油气田公司新能源事业部,四川 成都 610051;3.中国石油西南油气田公司,四川 成都 610051)

0 引言

川渝地区是全国唯一实施天然气邮票制管输费的区域,即天然气进入管网后,不论运输距离,均收取同样的费用。这是由川渝地区管网的复杂性造成。川渝地区既是国内主要的产气区,也是重要的用气区域,管网特性在于连接上游气区的同时,也连接了大量的用户,形成了川渝地区的“环形管网”。环形管网难以确定产气区天然气的去向以及用户的天然气来源,因此采用邮票制对所有用户收取同样费用。

早期川渝地区的管网建设主体仅有中国石油天然气集团有限公司(以下简称中国石油)和中国石油化工集团有限公司(以下简称中国石化),川渝管输费基于中国石油管道成本及准许收益率进行核定,中国石化参照中国石油标准执行。随着国家对天然气产业链改革的推进,产输分离在近年持续推进[1-2],川渝地区的管输建设和运营主体也发生了变化,更多的主体加入到管网的建设中,并作为独立主体运营部分管线,新增主体主要建设和运营支线管道。这些独立主体新建的管线由省级发改委单独核价,并独立于环形管网对用户收费。

原有的邮票制机制基于上游企业产气的前提设计,在目前多主体建设运营的新形势下,产生了一些适应性问题。对用户而言,层层收费易产生公平性问题。对于不同用户,由于使用管线的运营主体不同,则会产生不同的管输成本。仅使用中国石油或中国石化管网的用户,仅需支付邮票制管输费;但使用了其他主体的管线的用户,则需要承担额外的管输费用,这造成了用户之间由于区域因素造成的不公平局面。对各管输建设运营主体而言,存在新建管线的核价与收费问题。管输费核定需要政府相关部门按相关规定执行,在新建管线价格核定之前,管输费收取没有明确标准,管输运营主体难以实现期间的成本回收,由于新建管道的竣工验收周期往往较长,在此期间管输运营主体会承担较大的财务压力。对于政府部门而言,增加了管理上的难度。各管输企业新建管线均需要政府进行成本监审后才能收费,而随着新建管线在线路量的增加,政府实施成本监审需要付出的管理成本大幅度增加。

在此背景下,对环形管网的管输价格机制进行改革具有紧迫性和必要性。通过研究在当前川渝天然气产业链改革背景下的环形管网管输价格机制问题,讨论几种可能的方案,分析了各改革方案可能面临的困难及相应的解决措施,对于川渝地区管输费相关政策改革提供了方向路径及理论参考。

1 目标状态

基于川渝管网面临的问题,从产业整体、用户端、各管输运营建设主体和政府部门等4 个方面进行,分析环形管网改革需要实现的目标状态。

1)整体上,优化管输产业资源配置,促进管输企业投资运营效率优化与提升。管输产业是天然气产业链的重要环节,其资源配置效率直接影响着天然气的供应成本和市场竞争力。优化管输产业资源配置,要通过价格手段合理调控,优化管线建设规划和运营效率,提高建设管线的利用率和运行效率,增强管输企业的竞争力。

2)用户端而言,实现用户统一管输成本。在统一的管输成本下,对于居民而言,不同地区居民具有相同的用气成本有助于社会公平的实现,从而提升居民的满意度。对于企业而言,不同地区的企业用户能够具有相同的用气成本,有助于企业实现公平竞争。

3)各管输运营建设主体而言,实现明确的收费依据和收费标准。对于管输运营建设主体,管输费的收取需要明确依据,这种依据在过去一直依赖于政府对各条管线的成本监审,如果实施一区一价,核定统一的管输运价率,则有助于各主体按照相应标准收费,减少了相应的流程环节。从而保证各主体的合理收益,激励其加大管输设施的投入和建设。

4)对政府而言,简化管理程序,统一管输费标准。政府部门需要简化管理程序,统一管输费标准,以提高管理效率和效果。这样既可以减轻政府部门的监管负担和成本,也可以增强其公信力。

2 方案思路分析及比选

目前,可行的价格模式有三种:邮票制模式、一线一价模式和区域运价率模式[3-5]。这三种模式各有特点和适用场景,但也存在一定的局限性和问题。下面分别对这三种模式进行简要分析。

将各主体支线管道都纳入邮票制价格收费,可以有效统一用户端价格,实现社会公平。但是,如果单一执行综合作价的邮票制模式,也存在一些问题,主要在于如何在上游和管输企业之间分配管输费用,以及如何确定结算量和结算金额。由于不同条管线的成本和收益不同,如果按照统一的综合作价进行结算,可能会导致某些管线的收益过高或过低,造成管输企业之间分配合理,影响管输企业的投资积极性和运营效率。

一线一价模式根据每条管线实际成本和合理收益率确定一个单一的管输价格[6-8]。这种模式沿用过去的惯例,成本明确,便于管理。但是,一线一价模式不利于用户端价格的统一和资源的优化配置。由于不同条管线的价格不同,可能会导致不同地区的用户面临不同的用气成本,造成社会不公平。同时,由于不同条管线的价格不同,可能会导致用户在选址时受到价格因素的影响,造成产业布局的低效和区域经济的不协调。

区域运价率模式根据全省支线的综合成本,核定一个统一的运价率[9-10]。根据用户距离管线的远近和用气量大小确定最终的管输价格。在区域运价率模式下,四川省内所有用户按照同一个运价率支付管输费用,但管输费用随着距离和用气量的变化而变化。

综上,邮票制模式全省综合作价可以有效统一用户端价格,实现社会公平,但是难以实现有效的结算和分配。而一线一价模式和运价率模式可用于管输企业之间的结算和分配,但是难以实现用户端价格的统一[11-14]。在设计新的价格模式时,应考虑兼顾各种方法优势,形成适合四川省实际的创新方案。

基于以上分析,考虑川渝地区管网的现状及改革目标,管输价格机制改革的整体思路为:在用户端,采用邮票制模式,统一综合作价,实现用户统一管输成本,其中,中国石油所属的管线部分的管输费包含在门站价内,由国家发展改革委统一管理,而其他主体所属的支线管道管输费则属于省内短距离管输费,由省级发展改革委核定价格,二者共同形成用户端的邮票制价格;在其他主体所属的支线管道管输费分配和结算方面,采用运价率模式或一线一价模式,保证各条管线的合理收益和结算效率。这种思路既可以实现公平、合理、适应产业发展的管输价格机制,也可以促进管道建设与运行效率提升,维持天然气产业链利润的合理分配。

在邮票制收取的管输费用分配结算方面,需要根据四川省实际情况,在统一运价率和原有的一线一价模式下,选择合适的价格结算模式。在具体管输费用分配方面,存在以下三个可行方案:

1)省内支线管道统一运价率。该方案可以有效简化管理程序,统一管输费标准。这种方式可以减少对各条管道的成本监审和价格核准的工作量,降低了管理成本和时间。主要劣势在于需要协调多个管输主体的利益,操作难度较大。可能造成各条管道的收入与其成本脱钩,不能反映其真实的经营状况和投资回报。

2)省内支线管道按照“一线一价”单独核价。此方案下,省内支线管道按照老办法单独核价,可操作性较大。保持各条管道的成本反映,有利于管输主体的收益保障和投资回报。该方案主要劣势在于,维持原有“一线一价”机制,无法达到简化管输价格监管流程的目的。

3)省内支线管道管道按照老线老办法、新线统一运价率。此方案可接受度更大、操作性更强。兼顾老线和新线的利益,避免对已有投资造成损失,同时也促进新线的建设和发展,优化新线的投资决策。这种方式可以保持老线的原有价格水平,不影响其基于原有政策作出的投资决策,保持原有收入和回报。同时,也可以通过统一新线的运价率,优化新线的投资建设,扩大市场供应能力和覆盖范围。

因此,管输费用分配结算方面,省内支线管道按照老线老办法、新线统一运价率是最为合理和可行的方案,能够实现改革目标,促进天然气市场的公平竞争。

3 面临问题及解决思路

本节讨论以上改革思路下,可能面临的问题及相应的解决思路。

3.1 上游统一收费

上游统一收费模式下,由上游企业统一收取管输费用,下游用户不再向管道企业支付管输费用。上游统一收费面临的主要问题是调配问题认定,即如何确定上游企业对各条管道的输送量和里程,以及如何协调上游企业之间的优先级和调度权。

如果上游统一收费,则需要由上游统一进行调配运行。从企业盈利角度,上游会优先走自有管网,会存在气量的调配和里程的公平性问题。如果一个上游企业同时拥有自己的管网和其他管道企业的股权,那么他可能会倾向于走自己的管网或者有利于自己的股权的管网,从而影响其他管道企业的利益和运营。

对于新建管线,管输企业可以优化自己投资决策,通过建设必要的管线,避免上游调配对自身利益的损害。但对于管输企业已建管线,特别是部分联络线,可能会面临输送气量损失的问题,从而影响产业的公平性。

为解决以上问题,建议认定管输企业已建管线的联络线部分,针对这些联络线,按照最低负荷率对管输企业实施照付不议。为了解决调配问题认定的问题,可以认定已建联络线的最低负荷率,即每条联络线每年需要输送一定比例的气量,否则按照最低负荷率实施照付不议。最低负荷率可根据过去年份的这些联络线的平均负荷率确定。这样可以保证管道企业的合理回报,避免因为上游统一收费而导致管道企业的投资决策失效或者运营成本增加。

3.2 综合作价

综合作价面临的主要问题是各主体接受度的问题,不同地区和不同企业对综合作价的态度和诉求存在差异,可能导致综合作价难以推进和实施。

用户方面,对于综合作价的接受度主要取决于他们原有的管输费水平和用气成本。对于承担了较高短距离管输费地区的用户会倾向支持全省综合作价,综合作价可以降低其用气成本,避免多主体层层收费的问题。但对于未承担额外管输费的用户,会倾向反对综合作价,因为综合作价会小幅提升其用气成本。

管输企业方面,对于综合作价的接受度主要取决于是否保留已投资管线的价格模式。对于管输企业,现有已建的管道是根据一线一价的价格模式做的投资决策,如果把这些基于一线一价决策的管线综合作价,则可能造成某些管线的严重亏损[15-16]。

不同地区用户和管输企业对综合作价有不同的态度和诉求,可能导致综合作价难以推进和实施。为了解决用户接受度的问题,可以在平衡各方利益和诉求的基础上,制定合理的针对性方案和政策。以下是主要的思路:

1)通过维持原有的用户优惠,平衡各地区用户的利益和诉求。即对于已经享受了管输费减免或优惠的地区,保留其待遇。对于增量部分,即新建或改造的管道,可以采用全省综合作价,形成统一的用户端价格。在充分考虑用户接受度的情况下,实现管输费用的公平分担,促进天然气市场发展。

2)要平衡管输企业的利益和诉求,通过保留老线价格水平,维持其基于原有政策投资管线的收益水平。这也符合前文“老线老办法、新线统一运价率”的改革思路。

3.3 民生类高成本管线建设问题

统一运价率模式下,管输费用是按照区域内所有管道的平均成本来确定的。由于运价率的统一,部分成本较高的管线无法得到足够的收入来覆盖其投资和运营成本,可能造成亏损或者无法回收成本的情况。部分涉及民生但成本高昂的管线则会由于投资回报的难以实现,出现建设推进困难的问题。例如,偏远地区或者山区需要新建管道来保障供气,但是由于地理条件和工程难度等因素,管道建设成本比较高。如果按照统一运价率模式来收取管输费用,那么这些管道就会面临亏损风险,从而影响这些地区的民生保障。

为解决民生类高成本管线的建设问题,可以考虑以下思路。

1)资金上的补贴。政府在一定期限内或者一定范围内,对民生类高成本管线投资或者运营成本进行补偿,从而降低管道企业的亏损或者提高其回报。

2)政策上的优惠。政府给予民生类高成本管线建设政策上的优惠,如税收、审批、土地、环保等方面,从而降低管道企业的负担,提高其竞争力。

3)建立运价率分级机制。根据管道的成本水平,将管道分为不同的等级,对应不同的运价率,从而使高成本管线能够获得更高的收入,降低企业投资顾虑。对于普通等级的运价率,由企业自行进行投资决策。对于更高等级的运价率,由省级发展改革委审查管线必要性和成本水平后,审批后才可投入建设。

4 结论与建议

通过研究在当前天然气产业链改革背景下的川渝地区环形管网管输价格机制改革问题,提出了一种多种价格模式相结合的改革思路,并分析了可能面临的问题及解决思路。研究得出以下结论:

1)改革目标是整体上,优化管输产业资源配置,促进管输企业投资运营效率优化与提升;用户端实现用户统一管输成本;各管输运营建设主体实现明确的收费依据和收费标准;政府实现简化管理程序,统一管输费标准。

2)改革思路为在用户端,采用邮票制模式,对支线管道统一作价,结合现有门站价内邮票制管输费,实现用户统一管输成本;在管输费分配和结算方面,结合运价率模式和一线一价模式,保证支线管线的合理收益和结算效率。

3)管输价格机制改革可能面临调配认定、各主体接受度、民生类高成本管线建设等问题,可以采取相应的措施,如认定联络线最低负荷率、维持原有用户优惠、保留老线运价率、给予高成本管线适当补贴等。

针对下一步的改革及相关研究,给出以下建议:

1)深入分析川渝地区管输价格机制改革的影响,包括对用户、管输企业、上游企业、政府等各方的经济效益和社会效益,以及对天然气市场发展和产业链优化的作用。

2)建立川渝地区管输价格机制改革的评估体系,制定相应的指标和标准,定期评估改革的实施效果和问题,及时调整和完善改革方案和政策。

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