治理能力现代化背景下美国体育推广人的制度治理及启示

王海峰 ,吴小圆 ,马文博 ,岳建军 ,赵天熠

党的二十大报告指出要把我国制度优势更好转化为治理效能的重要性[1]。制度分为体制制度和具体制度,体制制度包括各级行政、机构职责、组织设置、机制与权限等,而具体制度包括法律、政策、制度、措施等[2]。体制制度治理是始终坚持党的领导为第一要义,重视各级行政机构权力来源的多样性,注重协同合作,更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用[3]。而具体制度治理是在党领导下各级行政机构依据既定的法律、规章、政策、制度、措施的治理,坚持问题导向、守正创新,确保治理更科学、更完善、更有效[1]。

2018 年12 月,国务院办公厅颁布了《关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》,其中明确提出要培育中介机构,积极发展独立运行、治理规范、行为公正的体育竞赛表演行业组织[4]。可见,推进体育中介行业治理能力现代化,是助力我国体育竞赛表演产业高质量发展的内在要求与必然选择。作为当下全球体育竞赛表演业发展规模、运行体系、治理水平均处于世界前列的国家,美国体育中介行业的治理经验有着较强的参考价值。因此,本研究基于制度治理视角,运用文献资料法和逻辑分析法对美国体育推广人的制度起源、多元价值及其制度治理的经验予以探究。在借鉴与创新的前提下,结合我国实际情况提出我国体育经纪人治理的建设性方略,以期为我国更好地发挥制度效能以促进体育竞赛表演业高质量发展提供经验启示。

1 美国体育推广人的制度起源与多元价值

1.1 美国体育推广人的制度起源

第二次世界大战后,美国经济的快速复苏促进了职业体育的蓬勃发展。20 世纪50 年代初期,美国职业拳击赛事迎来发展的黄金期。在此期间,由于体育经纪人的业务经营范围较窄、运营权限较小,加上政府无权干涉职业赛事的运作等原因,运动员、经纪人、赞助商等主体间的利益纷争不断,亟需一个中间者来缓和多方矛盾、协调利益分配、加强多向沟通,以便于畅通赛事运作的衔接环节。由此,体育推广人在20 世纪50 年代中期应运而生。在相关法律法规的保障下,体育推广人有权与体育行政部门、有线电视台、赞助商等主体直接沟通,在政府不参与职业赛事推广的前提下充当主办方、组织者的角色,为体育竞赛表演业的发展作出了巨大贡献[5]。然而,随着体育推广人拥有的治理权限越来越大,其暗箱操作、欺诈等行为也不时发生。在当时,美国职业赛事的管理制度以及相关法律法规不完善,多数职业拳击运动员的学历较低、法律知识匮乏、法律维权意识淡薄,以至于体育推广人的违规行为并没有得到及时有效的制止。如在1964年至1978 年间,著名推广人迈克·唐金克扣、欺诈包括阿里、泰森等多名世界拳王在内的奖金高达5 000 万美元之多[6]。面对欺诈横行的体育推广人,美国四大拳击组织意识到必须对愈演愈烈的欺诈行为予以严格的制度规制。1984 年,为纪念世界最伟大拳王阿里做出的突出贡献,以阿里命名的《阿里法拳击草案》(以下简称为“《草案》”)初步形成,其中包括推广人、经纪人、运动员等多项管理制度。此后体育推广人的违规行为有所收敛。但《草案》并未正式颁布,一些州也没有严格执行其政策要求,导致体育推广人的不当行为得不到根治。随后,美国司法部、各州运动管理委员会(州政府下设的职业体育赛事主管部门)(以下简称为“委员会”)等政府部门联同职业拳击组织、体育法专家对《草案》进行多轮修改,并通过大量赛事实践检验了其有效性。2000 年6 月,旨在保护拳手的福利与权利、消除利益冲突、打击剥削的《Mohammed Ali Law》(即《默罕默德·阿里法》(以下简称“《阿里法案》”)正式出台,美国体育推广人的治理开始迈向高度法治化、规范化、程序化的道路。作为《阿里法案》的一部分,体育推广人制度的内容具体、针对性强,涉及到经济、政府管理、医疗、资格考试等方面。

1.2 美国体育推广人的多元价值

第一,节省政府财政投入。在美国,政府不会将国家财政投入到职业赛事、商业赛事当中,但却允许和支持拥有充足资金、具有法人地位的个人或公司独立推广与运营体育赛事,实现自负盈亏。政府部门将提供多项法律的援助和降低税收的政策支持,如具备体育推广人资质及持有执照的个人都有权推广赛事,如减少个人所得税、门票收入税、公司所得税等。由此,体育推广人在法律监管和社会保障体系下,与演艺公司、安保公司、场馆拥有人等签订法律合同,由其提供品质卓越、性能优良等器材、设备、场地,可为政府节省承办职业体育赛事所耗费的大量财政投入。

第二,协调各方权、责、利。美国职业体育赛事或商业体育赛事的成功运作,由运动员、裁判员、赞助商、经纪人等多个主体的共同参与完成。运动员的出场费、裁判员的劳务费、经纪人的佣金、场馆的租金、转播费等以及参赛主体应尽的责任、应有的权利都需协调落实。体育推广人在公平、自愿、民主、协商的框架下,就运动员、经纪人等人员的费用;运动员的医疗保障、经纪人的知情权、安保人员的执法范畴、赞助商的冠名权等;运动员假赛、裁判员偏裁、安保人员渎职行为等涉及权、责、利的诸多问题,在委员会的监督下,与其签订数十份法律合同后成功运作赛事。因此,协调参赛主体的权、责、利,谋取多方共赢是体育推广人立足于体育赛事推广行业的支撑点。

第三,高效整合多方资源。体育赛事资源包括人力资源、财力资源、物力资源、知识资源和制度资源等[6]。体育资源整合系统中包含整合主体与整合客体。就美国来说,赛事资源整合主体主要有具备法人地位的政府部门、行业组织、体育推广人。那么,具备法人地位的体育推广人通过与整合人力资源(运动员、经纪人、裁判员等)、资金资源(赞助商、慈善家、广告公司等)、场馆资源(场馆拥有人等)、制度资源(委员会、行业组织等),借助市场、竞争、用人等多重机制,基于互惠互利、相互信任的原则,通过签订受多项法律保护的商业合同,来共同运作赛事。

第四,提升赛事的影响力。一项赛事的影响力主要由赛事级别、商业价值、观众参与度、美誉度、公正性等因素所决定[7]。为了提升赛事影响力,获取更高的商业利润,体育推广人会积极、努力地开展赛事推广工作。比如,与运动员、经纪人洽谈业务,挑选名声显赫、势均力敌的运动员,提高赛事等级和观赏性;与赞助商、广告公司洽谈业务,招揽更多赞助资金和激发消费者的关注与兴趣、吸引大众观赛,促进体育消费;与场馆拥有人洽谈业务,提升服务质量、美誉度、舒适度;与委员会、政府部门洽谈建立公平竞赛、公正裁决、公开信息的办赛机制;与美国诸多电视网络媒体洽谈业务,提升赛事的商业价值与影响力。

2 美国体育推广人体制制度治理的做法

2.1 构建“联邦政府主导+州政府协助+运动管理委员会执行”的联动治理结构

联邦政府与州政府是美国的权威行政机构,通过颁布法律法规为体育推广人的联动治理提供制度引领,在体育推广人治理中发挥着调控与监督治理成效的多重作用。

在这一联动治理结构中,联邦政府下属的内阁部,如劳工部、司法部、财政部等负责拟定相关法律草案,提交至美国国会审议并颁布,并与州政府制定的地方性法规与管理制度对体育推广人进行直接治理[8]。州政府拥有高度自治权,司法、财政、劳工等职能部门相互协作、联动集成,负责对推广人勾结官员、纳税、费用支付等进行综合治理,以保护其他利益相关者,遏制体育推广人的违法违规行为。作为州政府下设的一个非营利性部门,委员会是规制体育推广人最直接的关键主体。在不违背美国宪法和借鉴本州法律法规的基础上,监察、审计、财务等职能部门协同合作,联合制定推广人治理的内部规章制度,从细节方面对体育推广人加以规制。比如,推广人涉嫌操纵比赛结果将扣除全部保证金、推广人私下与运动员签订比赛合同将被停止推广赛事6 个月、推广人不得与政府官员进行与比赛有关的交易等。

2.2 健全外部监管与内部实施的合力共治机制

通过不断健全联邦政府、州政府的外部监管和委员会、行业组织内部实施的合力共治机制,美国体育推广人治理得以充分发挥政府、市场和社会等各方主体的治理优势,从内外两方面共同发力确保了规制体育推广人的有效性和民主性。

事实上,联邦政府和州政府的下级分管部门,如市场监察部、监察局和劳动部、劳动局等具备监管推广人的权力和职责,直接参与推广人的治理。在美国相关法律法规的指引下,各级政府部门强调自治,以确保推广人依法推广赛事为治理目标,通过收集推广人威胁或引诱合作方、侵犯合作方权益等违法证据,经调查、取证、拘捕等环节实现外部监管的目的[9]。作为推广人的内部治理主体,委员会和行业组织在市场机制作用下按照既定程序对其资质认定、法规考试、贿赂监察官或裁判员、合同欺诈条款等施以规制,同时也为公检法部门提供罪证。具体而言,美国体育推广人治理兼具权威性和民主性。除了联邦政府、州政府、委员会,行业组织、大众媒体也是体育推广人重要的治理主体,有效地确保了治理的科学性和民主性。与此同时,政府部门的锚定式治理也是美国体育推广人治理的重要特征之一。通过制定相关法律法规、管理制度[10],不同的政府部门在各自的权限范围内去引导、控制和规范体育推广人的各种行为。如劳工部门负责协调体育推广人与运动员、经纪人、赞助商之间的劳资关系;司法部门负责治理体育推广人贿赂委员会各级官员的行为和违规操作;财务部门负责监管体育推广人与参赛主体之间签订的比赛、租赁、雇佣等合同以及侵权问题。

2.3 形成委员会内部的分权治理机制

作为美国体育推广人治理的关键主体,委员会充分运用州政府赋予的权力,形成了内部的分权治理机制,在很大程度上提升了治理的精细化水平。一方面,各分立的职能部门拥有对应的治理权限。委员会借助其具体职能部门对体育推广人实施直接治理,如核查部门负责审查申请者吸毒、非法赌博等犯罪史;纪检部门负责审查申请者的法律法规考试成绩、无欺诈运动员的记录等;财务部门负责划拨劳务费、佣金、保证金等具体工作。另一方面,突出参赛主体的权益保障。如经纪人的佣金、安保人员的劳务费、运动员的出场费等需经由委员会直接划拨,避免推广人克扣;强制体育推广人为其签约的运动员制定短期医疗保险计划,确保运动员在意外伤害后得到及时的足额补偿与救助等。

3 美国体育推广人具体制度治理的经验

自20 世纪80 年代初步成型到2000 年《阿里法案》的颁布,再经过近20 年的不断修改,美国体育推广人制度最终得以涵盖经济、政府管理、医疗、法律法规等多个层面的治理,为美国职业体育赛事的繁荣发展起到了具体制度的保障作用。

3.1 以标准量化的数字形式规制体育推广人的克扣行为

体育推广人应该在赛后支付给经纪人“服务”性佣金、运动员出场费、安保人员劳务费、场馆租金等[11]。但上述这些费用在美国早期没有被标准量化,均以口头约定的形式兑现。由于缺少法律法规的有力规制。为此,20 世纪80 年代初,美国政府将体育推广人制度纳入到《阿里法案》,其目的之一是要以标准量化的形式治理体育推广人的克扣行为。比如,要求体育推广人必须支付裁判员、医生、助理等人员不少于其收益的5%,必须支付其经纪人不少于其收益的10%,推广人需交纳50 万美元的赛事保证金用于违约处罚和支付运动员意外伤害的赔偿等。美国政府以标准量化的形式保证各方人员利益得到有效落实,如那一方人员没有得到应得的利益,可向委员会提起申请,由州法院借助《统一商法典》《权利法案》等法律手段追回。

3.2 以合同管理的强制手段保障参赛主体的应得利益

1912 年美国颁布的《统一商法典》中缺乏与赛事合同签订相关的法律条款,其制度约束力相对较弱。在丰厚商业利润驱使下,体育推广人少付或拒付出场费、佣金、劳务费等,造成运动员、经纪人、场馆拥有人的利益损失,一度成为职业体育赛事快速发展的阻滞。为此,美国政府不断完善《统一商法典》和《推广人制度》,以合同管理的手段来保障其他参赛主体应得利益,具体体现在:为了遏制推广人出现欺诈、克扣行为,委员会必须监控所有参赛主体之间签订的比赛合同,明确支付金额、支付时间、支付方式等;为了避免合同无法执行,委员会集中管理体育推广人与其他参赛主体签订的所有法律合同,按照流程统一执行;为了规避体育推广人的不负责任、逃避赔偿等失信行为,委员会要求体育推广人必须为其签约运动员购买一份由委员会管理的意外伤害保险,并纳入到比赛合同的具体条款当中等。

3.3 以资质审查的硬性要求为赛事推广提供法治保障

美国体育推广人除了要求拥有强大的经济实力之外,还需通过资格审核和能力鉴定,以证明其具备赛事推广的资质和能力。在20 世纪80 年代后期,一部分诚信度较差、资金拥有量短缺、推广经验不足、法律意识淡薄的申请者也成功成为体育推广人,进而导致欺诈运动员、资金链熔断、合同代签、克扣劳务费等现象接连发生[12]。美国政府意识到必须要重新修改体育推广人制度,以规范其资质不良衍生出的种种恶习。1991 年,美国联邦政府会同各州委员会、经纪人、著名运动员,商讨出多项立竿见影、标本兼治的制度条例,如体育推广人必须“达到州委员会的法律法规考试标准,在公民诚信系统中无欺诈、偷窃、吸毒、非法赌博等不良记录,向委员会提交足额的赛事保证金以及签订的各项商业合同交由委员会保管等”。

4 美国体育推广人治理对我国的启示

作为我国体育中介行业的关键主体,体育经纪人主要服务的是运动员,其权限不足、业务范围较窄、推广能力有限,相关治理结构、具体管理制度、治理机制仍不完善。在治理结构上,我国体育经纪人的治理结构相对单一,并未针对其成立专门的管理机构,而相关政府部门又面临着治理权限缺失、参与度不足等问题,导致缺乏有效的指导与监管,政府治理效能未能充分发挥[13-14];在具体制度上,2006 年国家工商行政管理总局颁布的《经纪人管理办法》已于2016 年被废止,新的涉及体育经纪人的专项法规制度还未出台。尽管地方政府部门制定了各省体育经纪人管理办法,但其在任职资格的规定上不尽相同,且在立法水平、管理理念、思维方式等方面都存在差异,无法充分发挥其在制度建构上的服务、沟通、协调、监督等应然机能;在治理机制上,由于治理结构相对单一、治理权限划分不清晰、具体制度仍不完善,故未形成较为成熟的协同监督、司法治理、内部治理等多重治理机制[15]。为此,借鉴美国体育推广人的治理经验,探讨我国体育经纪人治理的创新方略,推进我国体育中介行业治理现代化,助力体育竞赛表演业高质量发展。

4.1 加强党的领导,完善多部门参与的体育经纪人治理结构

推进体育经纪人治理要加强党的领导,逐步下放治理权限,完善行业协会、公检法、税务等多部门参与的治理结构。具体而言:国家市场监管总局作为体育经纪人治理的主体之一,应严格划定体育经纪人策划与推广体育赛事、代理运动员的无形资产经营、表演或参赛、转会、投资等业务范围,以防止体育经纪人越界经营的牟利行为。国家体育总局则积极践行建设服务型政府的理念,积极培育全国性体育经纪人协会,将其引入体育经纪人注册登记、等级晋升、资格认定、佣金管理、合同管理、违规处罚的治理全过程,保障其“行政合法性”资格。公检法作为法治部门,应通过暗中调查、及时巡查、他人检举、当事人揭发等方式收集体育经纪人欺诈与威胁运动员、贿赂官员、恶意串通等行为的证据,加强对体育经纪人的违法违规行为的惩治力度。税务部门作为资金的管理者,对体育经纪人以及其他利益主体的纳税情况,保证金、出场费、劳务费、佣金等各项费用的缴纳、支付、分配要予以规制,按照法定程序与合同约定统一划拨,同时应接受公众的监督,提高行政效率和公信力。

4.2 健全横向联动的社会化治理机制,实现监管资源的优化配置

推进国家治理体系和治理能力现代化,就是既要改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又要不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善。除了在宏观调控层面上要构建党领导下多部门参与的一体化治理结构,还应在微观治理层面中健全横向联动的社会化治理机制,以协调不同治理主体间的关系和实现政策资源的优化配置,加快推进体育经纪人治理能力现代化。具体包括打造由国家地方主流媒体+大众媒体曝光、群众+当事人揭发、社会舆论披露相协同的监督机制,以提升体育经纪人比赛合同签订、佣金收取、个人所得税、劳务费发放等从业行为的公开性、公正性、公平性,消除欺诈、克扣行为;构建以公检法机关跨行业协作为主要形式、以司法公众参与平台为补充、以行政与司法衔接为配套的司法治理机制,以提升体育经纪人行贿、勒索敲诈、威胁、失信等违规违纪行为的治理力度;形成以仲裁委员会为主体、以公开制度为根基、以决策执行为保障的协会内部治理机制,以提升体育经纪人治理的导向性和凝聚力。

4.3 加强事前控制力度,提高体育经纪人管理制度的针对性

当前,我国体育经纪人拥有从事体育赛事推广与策划的权限,这就需要针对经纪人可能出现的欺诈运动员、代签合同、资金链断裂、利益分配不公等问题进行事前控制[16]。因此,国家相关职能部门应加强事前控制,参照体育经纪人管理办法和借鉴美国体育推广人的治理经验,创新体育经纪人管理制度,尤其是要加强体育经纪人违规违纪行为的处罚力度,以防患后续可能发生的治理困境。比如,规定体育经纪人为运动员代签比赛合同应该处以罚金5 万元并勒令停业整改3 个月,如再次代签合同,则吊销体育经纪人的执照;体育经纪人必须为其签约的运动员购买医疗援助保险,并支付高额(不低于20 万元)保证金;如体育经纪人出现不履行合同约定等失信行为将吊销营业执照;如体育经纪人出现胁迫、威逼利诱运动员等行为处以罚款、吊销执照,情节严重者处以拘役或者判刑等。总体来讲,创新后的管理制度应以规制体育经纪人违规行为和契合行业发展的需要,为体育经纪人法治化治理提供坚实后盾。

4.4 拓宽体育经纪人业务经营范围,完善配套监管政策

由于我国相关体育行政部门的权责划分不清、管控体育经纪资源与赛事推广资源,体育经纪人的实际业务经营范围受到诸多限制,不能真正有效地策划与推广体育赛事。因此,国家相关职能部门要推动有效市场和有为政府更好结合,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,授予体育经纪人与政府部门直接沟通、协商的业务权利,以建立公平竞赛、公正裁决、公开信息的办赛机制,提升赛事等级、商业价值和观赏性。而且,更要为体育经纪人开放更多的经营空间,扩大其业务范围,准许拓展到体育经纪人未涉及但与赛事策划、推广息息相关的领域。包括:通过签订劳务合同租借场馆,使其提供品质卓越、性能优良等器材、设备、场地,提升服务质量、美誉度、舒适度;通过招揽赞助与发布广告,以获得更多资金支持和激发消费者的关注与兴趣、吸引大众观赛、促进体育消费;通过签约有线电视转播合同,以提高赛事推广的关注度与普惠度、注重品牌经营和用户的情感交流,扩大影响力、提升赛事收益等。与此同时,国家相关职能部门(如国家市场监督管理总局、广电总局等)应加快完善具体管理制度对体育经纪人拓宽业务经营范围予以监管,如健全经纪人广告业务的承接登记、审核、档案管理、统计报表等管理制度,以保护企业合法权益、维护社会主义经济秩序,防止精神污染、促进社会主义精神文明的建设;完善体育经纪人财务的入账、出账、划拨、审计等管理制度,以消除体育经纪人克扣、侵占、滥用赞助费、劳务费、出场费等隐患。

5 结语

《国家“十四五”时期哲学社会科学发展规划》明确提出要求社会科学研究“坚持立足中国、借鉴国外”。这就要求我们在体育经纪人治理上要立足于本国国情,有选择性地吸收国外先进经验,深化制度改革,从治理结构、治理机制、具体制度、经营范围等方面探索出适合新发展阶段要求的治理方略,加强系统性、整体性、协同性治理,不断推进体育中介行业治理现代化,助推新时代我国体育竞赛表演业高质量发展。