中小城市数字政府建设实践及路径研究

傅贤惠 潘伟华 鹰潭市大数据中心 江西省鹰潭市 335001

陈昌鹤 洪 超 中国信通院江西研究院 南昌市 330000

0 前言

数字政府建设是落实网络强国战略、加快建设“数字中国”的必然要求和重要组成部分，是推进政府治理体系和治理能力现代化的重要途径，是提升政府服务质量、增强政府公信力、建设人民满意的服务型政府的重要举措。近年来，全国各地扎实推进数字政府建设，上海、广东、浙江等地政务服务效能得到明显改善，在数字政府建设领域鹰潭市针对信息系统不互通、数据难以开放共享、数据资源利用水平低、存在安全隐患等问题，做出了一系列实践与路径探索。

1 数字政府建设概念界定

1.1 电子政务

20世纪90年代，西方政府与互联网企业进行合作，产生了电子政务（Electronic Government）一词，随着经济、科技的飞速发展，其内涵不断丰富。联合国经济社会理事会对其进行界定，认为是一种政府战略性地使用技术工具组织公共行政的方式。总的来说，电子政务是一项系统工程，是政府利用电子信息硬件系统和网络技术相关软件系统来处理与政府相关的公共事务，专注于组织结构重组及业务流程再造，是一种全新的、革命性的政务管理系统，而并非简单将传统政府管理事务转接到互联网上。本文认为，电子政务实质上是指政府部门借助现代信息技术向社会各界提供更加便民的公共服务、更加合理的社会治理方式的一种行政管理方式。

1.2 数字政府

数字政府建设以物联网、AI、5G、大数据等现代信息技术为支撑，为实现经济社会领域的数字化转型，进行重塑政府形态的过程。数字政府是一种新型的政府组织形式，它是在传统政府基础上构建新型政府办公流程和运行机制，使得政府的决策更科学、公共服务更精准、权力运行更可视、运行流程更高效的一种新型政府治理形式。本文认为，数字政府建设是一个系统性大工程，政府要联合社会各领域，以共享、便利为目标，利用各种新兴技术（大数据、云计算、AI等），对数字政府建设顶层设计进行全面优化，夯实一套基础、认准一个中心、搭建一个平台，不断完善政府组织结构，并落实数据与网络信息安全保障工作。

1.3 概念差异

本文认为，数字政府是电子政务随着物联网、AI、5G、大数据等现代信息技术发展的演进，从技术特点上，数字政府较电子政府更注重数据与智能的应用。二是从建设理念上，数字政府是在电子政务基础上，进行一种新型改革思维及创新举措的落实。即将落后于时代的治理思维以及体制机制完全革除，并基于现代社会各领域需求，整合融汇多种政务信息及数据资源，破除各政府部门间的信息壁垒，同时充分发挥社会的自治能力及技术优势，建立起互联互通、共治共享的新型政务治理途径，数字政府更注重于政府侧的数字化转型改革及创新。

2 我国数字政府发展现状

我国的政务信息化过程大致经历“办公自动化阶段”“电子政务”和“数字政府”三个阶段。数字政府阶段主要以云计算、大数据、移动互联网为技术手段，以数据建设为中心，运用大数据思维，聚焦数据集中和共享，对数据的治理和数据的运营增效成为数字政府建设的核心内容，构建以公众为核心，整体型政府、服务型政务、协同型政府，更好地服务于经济社会发展和人民生活改善，现行发展主要呈现以下特点：

2.1 新兴技术深化应用，赋能数字政府场景

在政府业务及自身提升的驱动下，新兴技术在数字政府中的采用比率越来越高，同时从体验、效率、合规等方面改善或者颠覆原有的模式。数字政府行业广泛采用新技术，包括云计算、数据治理、大数据、人工智能在城市场景广泛使用，区块链在政务行业深入使用。

2.2 数字基础设施强化，规模能级大幅提升

截至2022 年，我国累计建成开通5G 基站231.2 万个，5G用户达5.61亿户，全国110个城市达到千兆城市建设标准，移动物联网终端用户数达到18.45亿户，IPv6规模部署应用深入推进，活跃用户数超7亿，数据中心机架总规模超过650万标准机架，工业互联网已覆盖工业大类的85%以上。

2.3 数据资源快速增长，建设模式不断演进

在以数字政府建设引领的数字化转型浪潮下，我国已有208个省级和城市的地方政府上线政府数据开放平台，2022 年政务数据存储量达724.5EB，同比增长21.1%。同时从数字政府建设模式上看，目前有“政府主导、市场运作”“政府控制、管运一体”“企业主导、管运分离”三种主要的建设运营模式，这三种模式的核心都是政府职能转变与资源市场化配置，即政府部门回归行政管理职能，将技术运营服务职能交给市场。这改变了政府部门既是建设者又是使用者的情况，让政府部门专注于政务业务的改革，让具有专业技术力量的市场主体保障技术运营服务质量。

3 鹰潭市建设现状与挑战

近年来，鹰潭市作为国家03 专项试点示范基地、全国首批海绵城市建设示范城市、城乡融合发展试验区、市域社会治理现代化试点城市，鹰潭市委、市政府以“五型”政府建设为抓手，持续转变政府职能、提升服务效能，利用大数据、云计算、AI、5G物联等新技术，全面推进“智慧美城”建设，在数字政府建设方面取得良好成效的同时也面临重要挑战。

3.1 建设成效

（1）管理机制日趋完善。成立了以市长为主任、常务副市长和分管副市长为副主任，发改委、行政审批局、财政局、大数据中心等职能部门为成员单位的信息化项目审定委员会，统筹全市信息化建设工作。先后制定出台了《鹰潭市信息化项目建设管理办法》《鹰潭市信息化项目绩效评价办法》等11项管理文件和操作办法，初步形成了“4+7”的制度保障体系，为信息化项目申报、立项、审批、验收、支付起到了规范指引作用。

（2）基础条件不断夯实。已基本建成为全市政府和产业提供服务的云资源体系；政务外网市县乡三级全覆盖、公安骨干专网派出所全覆盖、教育城域网校园全覆盖；物联感知设备初具规模，智能水表改造率73.6%，智慧路灯改造率75%，智慧井盖改造1028个，安装油烟监测设备500套，已建摄像头超过15000个，实现市域主干道、城区重点公共区域全覆盖。

（3）平台构建基本成型。以“赣服通”鹰潭分厅建设的政务服务平台持续迭代升级，在推进“放管服”改革方面，上线“特色办”97项、“一链办”1项、“无证办”43项；以“赣政通”鹰潭分厅建设的移动端政务办公平台，已完成“鹰潭市协同办公平台”兼容；以“物联鹰潭”项目建设的四大共性技术支撑平台（城域物联管理平台、空间地理信息平台、视频AI融合服务平台、城市运行管理平台）已部署，“城市大脑”基础框架已构建。

（4）数据治理初见成效。集数据归集、开发、共享管理于一体的数据融合服务平台已建设部署，完成了法人、信用、社保等10类省高频共享库共145项数据资源回流，归集了市民政局、市人社局等31个部门数据，编制了608项数据资源目录，经数据治理后融合形成信息资源2176项，63.16亿条数据资源。

3.2 问题与挑战

在肯定建设成效的同时，也更加清醒地看到，我市数字政府建设与党中央、国务院建设网络强国、数字中国、智慧社会的要求相比，还存在一定的差距和短板，特别是立足专项试点示范，如何将我市打造“智慧美城”先发优势转化为兴起之势，有五个方面问题亟待破解。

（1）全域一体的“一盘棋”推进格局难以形成。各部门和领域“分头”“独立”推进的局面仍然严重，一是资金投入分散，建设主体多元化，各区、街道、委办按照需求分别建设，造成重复建设。比如市级、余江、月湖分别独立建设用途相同的“农村宅基地管理系统”；二是部门职责的交叉，各委办基于各自职责分别建设，造成重叠建设。比如发改委建设的“信用鹰潭”与市场监督管理局建设的“信用监管”。

（2）集约化建设不彻底，重复投资仍然存在。集约化建设、共享共建理念虽然深入人心，但落实仍不彻底，一是独建机房、公有云部署现象仍然存在，比如全市仍有公积金业务管理等13个单一系统未完成集中上云部署。二是上云系统的集约化优势发挥不彻底，上云部署的系统仍维持传统模式，安全防护、共性能力等均独立设计、建设、维护。三是信创安可工作缺少集约化设计支撑，信创安可国产化替代工作仍是文件式的执行，缺乏集中上云部署同步改造统一设计支撑，系统逐一适配改造技术复杂、工作量大、投资收益低，信创安可工作难落实。

（3）数据管理体系不完善，数据资源利用水平不高。一是数据采集方面。资源分散、标准不一，造成重复采集且质量不高等问题。比如涉及到社区居民信息采集的部门包括了民政、公安、残联、卫计、信访、教育等多个部门，给群众、企业带来负担，且采集标准不一、周期不定，数据采集质量千差万别，给数据治理工作带来困难。二是数据归集方面。数据管理共享职责不清，数据壁垒难以打破。主要体现在省回流数据的实时性、完整性还难以充分满足鹰潭市数字政府建设的支撑要求，比如住建局的智慧工地与省住建云尚未形成数据回流；横向部门间缺乏明确的数据管理共享职责划分，给数据实时流通带来壁垒，造成数据孤岛现象仍严重，比如自然资源局与住建局的不动产网签、办证数据交互仍非系统同步更新。三是数据治理与应用方面。数据更新维护差，缺少数据标准和应用驱动，数据利用水平低。比如已建大数据仓，存在维护方式多样（手工推送）、格式多样（EXCEL版本）等问题，大部分部门业务数据第一批录入后再无更新，大部分数据复用量为零，数据入库之日即为死亡之日；同时缺乏应用驱动，63.16亿条数据资源难以发挥利民惠民、支撑政府决策的作用，距离政府治理能力现代化差距甚远。

（4）基础根基不牢，重建设轻运营，应用成效难保障。已建项目中有的使用成效未100%达预期，尤其是智能分析板块，多为“数据缺失、省统建平台冲突、使用不习惯、部门协同不顺”。究其根源，一是基础根基不牢，主要体现为设计、实施使用脱节，设计可实现的“统”“通”合一，实施时系统整合难以突破；系统设计的流程与工作习惯、体制机制不一，甚至现实工作中缺乏相应流程制度建设。二是重建设轻运营，目前我市项目多以建设期为主体，缺乏投运后的考虑，合同多以项目终验为终点再附加运维，不适应信息化项目技术、需求变化快的特点，导致面对局部新需求，或新建一套或被厂家捆绑报价。

4 鹰潭市数字政府发展路径思路

建设数字政府，要对政府治理的体制机制、组织构架、方式流程、手段工具进行系统性重塑，涉及量大面广，数字政府已进入建设的深水区，当前重点任务是做好顶层设计、梳理制度流程、主抓项目成效、攻坚系统整合、加强数据治理、夯实数字底座、探索市场运营，推动数字政府建设成为鹰潭高质量发展、高水平治理、高品质生活的重大标志性成果。

4.1 以顶层设计推动数字政府建设一体推进

按照全市统一部署，统筹规划基础设施、共性平台、网络安全、体制机制等领域，并逐步演变为一体化建设推进模式。一是做好技术架构设计，统一全市数字政府技术架构，并作为全市数字政府建设项目审查的依据，从立项源头上改善各部门和领域“分头”“独立”推进带来的重复建设、集约化不彻底问题。二是完善管理机制，加强信息化项目建设全局性统筹，针对各区市的信息化项目审批采取联合告知备案制度，以规避重复建设，同时在数字政府工作专班的基础上，设立数字政府建设推进指挥部，负责“一体化”数字政府建设的项目管理推进与协调，有效衔接项目建设与顶层设计。

4.2 以资源整合扭转数字政府建设运营模式

要实现“大平台支撑、大数据赋能、大应用共治”的统一数字底座，通过平台整合从链路、流程、数据上彻底地打通是必由之路，建议通过资源整合的方式扭转现有建设运营模式，具体路径如下：一是整合设计资源统一负责数字政府的设计工作，从标准、方案源头上统一到“一体化”“分层解耦”的集约化道路上来。整合各部门项目的管理资源（在建拟建），形成项目群统一调度管理，以解决跨部门协同难、实施步调不一、联调联试互不认账的问题。二是参照“长沙政府平台公司运营模式”，由政府指定国资背景公司，与社会优势企业合资成立数字政府运营公司，负责支撑政府开展数字政府及智慧城市项目的整体建设运营，不仅可为政府补充必要的资金、技术支撑和节约投资，还可以通过公司运营将传统政府主导、分散建设转向政企合作、长效运营。鉴于鹰潭市现有国资背景公司统筹管理能力、融资能力和技术水平基础薄弱，建议“网络安全运维”模块先行尝试，以解决分散运维、各部门人员、资金紧缺，安全体系建设滞后的问题。推行平台公司运营模式，具体做法：政府成立“安全运营指挥中心”负责网络、安全体系的总体规划、统筹推进和评价考核，国资背景公司负责整合社会资源组建平台公司和具体的网络安全建设运营工作，政府根据评价考核结果向平台公司采购服务。在平台公司逐步运转成熟的基础上，整合数字政府市场化资源（如数据开发利用资源、停车缴费资源、“一卡通”、教育服务、养老服务等）和项目建设资源，以公共基础设施特许经营的方式委托平台公司运营，由平台公司负责数字政府建设的生态构建，围绕数字政府建设的核心、关联和衍生生态，通过合资合作等多种方式，引入国内的头部企业，扶持本地优质企业，构建专业化、本地化的数字政府建设运营和产业发展生态，为数字政府探索可持续发展的新模式，同时基于鹰潭的成功方案，打造中小城市数字政府建设产业联盟，整船出海探索市场拓展的新模式。

4.3 以业务协同规划筑牢数字政府建设根基

数字政府建设旨在政府治理效能的提升，政府行政体制和机制的改革是数字政府建设的前提。建议全面开展业务协同规划工作，既包括公共治理体系主动适应数字化生产方式的自我优化，也涵盖为新技术系统提供和它相适应的规则结构的自觉的重塑。以数字政府工作专班牵头，组建业务与技术团队，按照各部门职责全面开展业务规则流程梳理和系统重构工作，尤其是对跨部门业务（如并联审批、联合监管、指挥决策等），不断推动政务业务流程再造，驱动各地各部门开展数字化转型，编制形成《业务流程及操作指引》《业务监管标准》等制度文件。为数字政府建设筑牢根基，解决“建设与使用”“审批与监管”脱节、大数据分析依据缺乏等问题。

5 结束语

在智能化、数字化时代背景下，数字技术对政府治理具有深刻影响，我国也在不断研究如何更快更好地建设数字政府。近年来鹰潭市在数字政府建设取得了一定成效，一是管理机制日趋完善，成立了信息化项目审定委员会，出台了11项管理文件和操作办法，有效规范了信息化项目的申报、立项、审批、验收、支付；二是基础条件不断夯实，政务外网实现市县乡三级全覆盖、物联感知设备初具规模；三是“数字底座”框架基本成型，视频融合、城域物联、城市运行、数据融合等共性支撑平台已建设部署，与此同时一批行业突出的特色示范应用纷纷涌现，如“智慧治超”“智慧城管”“智慧监管”等。为全国中小城市在数字政府建设领域提供了经验路径，贡献了鹰潭方案。