湖南省国有建设用地省级清查价格体系建设实践与探索

黄翔 王鹏 崔宇 苏调红

引用格式：黄翔，王鹏，崔宇，等.湖南省国有建设用地省级清查价格体系建设实践与探索[J].国土资源导刊，2023，20（04）：99-103.

Reference format：Huang Xiang，Wang Peng，Cui Yu，et al.Practice and exploration of provincial inventory price system for state-owned construction land in Hunan province[J].Land & Resources Herald，2023，20（04）：99-103.

摘 要：全民所有自然资源资产清查价格体系是全民所有自然资源资产清查从“有多少”过渡到“值多少”的关键。本文以国有建设用地省级价格體系建设为例，就其清查价格体系建设面临的修正、平衡、参照、全覆盖等问题进行了分析，提出“城区分级、乡镇分等”的省级清查价格体系建设思路。

关键词：全民所有自然资源资产清查；国有建设用地；价格体系；湖南

中图分类号：F301.2        文献标志码：A          文章编号：1672-5603（2023）01-99-05

Practice and Exploration of Provincial Inventory Price System for State-owned Construction Land in Hunan Province

Huang Xiang，Wang Peng，Cui Yu，Su Tiaohong

（Hunan Wanyuan Land Real Estate Evaluation and Mapping Co.， Ltd， Changsha Hunan 410004）

Abstract：The price system of national natural resource assets inventory is the key to the transition from "quantity"to "value". Taking the state-owned construction land as an example， this paper analyzes the problems in the construction of its inventory price system， such as correction， balance， reference and full coverage， and puts forward the construction idea of provincial inventory price system of "city classification， township gradation".

Keywords：national natural resources assets inventory; the State-owned construction land; price system; Hunan

0 引言

党的十八大以来，党中央国务院高度重视全民所有自然资源资产管理工作，先后做出了一系列重要的决策部署，从生态文明体制改革、有偿使用制度改革以及产权制度改革等重要制度安排方面都对自然资源资产管理提出了新的要求。从这一系列的决策部署文件来看，我们对于全民所有自然资源资产清查的要求逐步从“有多少”过渡到“值多少”，提出对全民所有自然资源资产的价值进行评估与核算。全民所有自然资源资产价值核算方法可以简单概括为“数量乘以价格”，数量是基于第三次全国国土调查、矿产资源国情调查、森林资源管理“一张图”等全国基础资源大调查成果，而价格则是依据由实际情况建立的清查价格体系[1]。因此，全民所有自然资源资产清查价格体系是全民所有自然资源资产清查从“有多少”过渡到“值多少”的关键。

本文基于湖南省全民所有自然资源资产清查第二批试点工作，以国有建设用地为例，在分析目前已有基础和存在问题的前提下，探索基于城镇基准地价的国有建设用地省级清查价格体系建设思路，为国有建设用地资产价值核算提供依据。

1 国有建设用地省级清查价格体系建设基础

评估核算方法体系建设完善。相较于其他自然资源类型，建设用地评估方法体系建设完善，且形成了国家标准，《城镇土地估价规程》（GB/T 18508—2014）规定了城镇建设用地评估可采用市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法、公示地价系数修正法等五种估价方法[2]。随着《全民所有土地资源资产核算技术规程》（TD/T 1059—2020）的颁布实施，土地资产核算方法体系初步构建，为建设用地清查价值量估算提供了较完善的方法体系。

公示价格体系相对健全。自土地有偿使用制度建立以来，各级国土资源主管部门依法推进基准地价、标定地价的确定和更新，湖南省已建成覆盖所有县市区的基准地价体系以及覆盖各市州本级城市的地价动态监测体系，相对健全的公示价格体系为建设用地清查价格体系建设提供了较好的价格基础。

2 国有建设用地省级清查价格体系建设存在的困难

现有价格信号不能全面覆盖所有区域和地类。一方面，价格信号未覆盖全部区域，虽然建设用地基准地价体系覆盖面最广，但也主要集中在城区及乡镇已建成区及待发展区域，并未覆盖全部县域；另一方面，价格信号未覆盖所有地类，大部分地区基准地价所涵盖地类仅包括商服、住宅、工矿仓储用地，而湿地、交通运输用地、水域及水利设施用地、特殊用地等用地类型依然没有价格信号。

各地区基准地价价格内涵不统一。由于各地区基准地价内涵是根据其自身土地市场情况、城市发展建设情况等进行设定的，因此，不同地区基准地价的地价构成、权利特征、年期特征、时点特征、地价表现形式等价格内涵不尽相同，而清查价格的统一内涵是清查时点的各类土地用途法定最高年期的完整国有建设用地出让土地使用权价值，因此需要将各地区基准地价内涵进行统一修正。

现行基准地价用地分类与“国土三调”不一致。现阶段绝大部分地区城镇基准地价用地分类是基于《土地利用现状分类标准》（GB/T 21010—2017）的，一级类包含商服、住宅、工矿仓储及公共管理与公共服务用地4大类；而清查是以“国土三调”用地分类为依据，划分为商业服务业设施用地、工矿用地、湿地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地等9个一级类。

基准地价水平与土地質量存在失衡。现阶段我国城镇基准地价体系是基于土地所处区域内的各项因素评估制定的，具有较强的政府指导性，由于各城镇所处区位不同，政府培育土地市场的力度不同，经济发展水平与产业结构不同等，必然造成部分城镇地价水平与其土地质量相背离[3]。因此，在建立省级、国家级清查价格体系时，为保证其能客观地反映当地实际水平，省级层面需要对各地区基准地价进行平衡。

3 国有建设用地省级清查价格体系思路与方法

从省级价格体系的定位来看，国有建设用地资产清查价格体系建设工作实施采用的是自下而上、逐级统筹的模式，不同级别的价格体系具有不同的定位、不同的管理应用需求[4]，省级价格体系承担着承上启下的作用，既是对县级行政区城镇基准地价的统筹平衡，也是国家价格体系建设的支撑及细化。因此，省级价格体系的精度应介于国家和市县之间。从国有建设用地分布特征来看，一是国有建设用地大部分集中分布在城区；二是经济价值较高的经营性建设用地城区的集中性更高；三是城区外国有建设用地主要以交通运输用地等非经营性用地为主。结合省级价格体系建设定位以及国有建设用地分布特征，可以说明省级建设用地价格体系建设在把握一定测算精度的前提下，城区建设用地集中且经营性用地多，需要更精细的级别来体现地价的差异性，而乡镇建设用地分布零散且以非经营性用地为主，内部级别的细分对精度的影响不大。基于此，提出建立以基准地价为基础，“城区分级、乡镇分等”的国有建设用地清查价格体系建设思路，即城区内部按照基准地价级别划分，乡镇内部不细分级别，按乡镇等级划分均质区域。

基于内涵统一的价格修正。《全民所有自然资源资产清查技术指南》中要求对地价构成、权利特征、年期特征、时点特征、地价表现形式及其他几个方面进行必要的修正处理。根据对湖南省基准地价的梳理，各县市区的基准地价均是评估的法定最高出让年期的完整出让土地使用权，地价表现形式均为地面地价。因此，基准地价修正最主要的是进行期日修正，市本级地区可参照地价动态监测指数进行修正，其他地区可参照土地交易价格测算期日修正系数或根据基准地价中期日修正系数进行修正。

设立容差范围的平衡规则。不论是采用序列化分析法还是回归模型分析法，在设置各项参数及控制点时，均有较强的主观性，而基准地价是通过客观评估、广泛论证、政府公示认可的价格。为保证价格体系建设的客观性，提出设置容差范围，原则上不大范围更改原基准地价评估值。

遵循谨慎估算的价格参照。城镇基准地价覆盖空间内，无地价信息的地类多为公共管理与公共服务用地、湿地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地等非经营性用地。这类土地通常具有竞争性不足、交易稀少及用途受限等特征，对于湿地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地可以以工业用地等价格相对较低的地类为参照，遵循谨慎估算原则。近年来，各地区逐步补充了公共管理与公共服务用地基准地价，并根据各二级类用地地价形成机制、土地利用特性、地价内涵、收益水平、地价影响因素等之间的差异性，将公共管理与公共服务用地分为两大类，一类是具备一定营利性的公共管理与公共服务用地，清查中机关团体新闻出版用地、科教文卫用地可参照该类地价格；另一类是作为公共产品的非营利性公共管理与公共服务用地，清查中公用设施用地、公园与绿地可参照该类地价格。

基于价格参照的全域覆盖。全覆盖并不是对基准地价未覆盖区域重新评估，而是对未覆盖地区找到合适的参照价格。基于“城区分级、乡镇分等”的价格体系建设思路，城区未覆盖的区域，有条件采集相关数据的，可选取若干个核心因素测算区位修正系数，利用区位修正系数对所参照的末级基准地价进行修正后得到其地价平均水平，如无法获取相关数据可直接参照城区各类型用地的末级地价水平确定其地价平均水平；乡镇按照基准地价的乡镇等级划分等别，考虑到省级清查价格体系的精度要求，乡镇内部可不细分级别，未覆盖乡镇参照末等乡镇各地类价格。

4 国有建设用地省级清查价格体系建设成果分析

本次二批试点工作以统筹平衡后的基准地价成果为基础，遵循“城区分级、乡镇分等”的原则，建立起了覆盖湖南省全域涵盖国有建设用地资产清查所有地类的价格体系，为全省国有建设用地清查价值量估算工作奠定了基础。

4.1 价格水平分析

（1）总体来看，国有建设用地省级价格体系商服用地价格>住宅用地价格>公共管理与公共服务用地Ⅰ价格>公共管理与公共服务用地Ⅱ价格>工矿仓储用地价格，且随着等别的增长，各类用地价格差距增大，符合地价变化规律。

（2）长沙市地价水平远超其他县市地价水平。作为湖南省会的长沙市，国有建设用地各二级地类价格均远超排名第二的株洲市。从长沙市社会经济发展状况来看，长沙经济建设领跑全省，长沙市主要经济指标GDP达12 142.52亿元，占全省总量的20.06%。一般而言地价与经济发展存在一定的正相关性，经济的发展必然促进地价的上涨。同时，随着长沙市基础设施建设的不断完善，外来务工人员近年来呈井喷式增长，而由于长沙地价在全国省会城市还处于较低水平，仍有一定的上涨空间，因此需求的增多必然导致长沙地价高居不下。

4.2 空间分布规律分析

从全省范围来看，湖南省东部地区地价明显比西部地区的高。中部地区地价较为均衡。东部地区长株潭城市群地价处于湖南省高位；湘西地区地价则处于低位水平。长株潭城市群周边地区以长株潭为中心，地价依次向外围递减。湖南省按地价水平可以分成三个区域：第一个区域是以湖南省核心经济区为主的长株潭城市群，为高价区。长沙、株洲、湘潭呈“品”字形分布，两两相距45 km左右，社会经济发展状况在全省处于突出地位，这三个城市的地价基本代表了湖南省最高水平，如最高级别商服基准地价都在6 900 元/m2以上，最高级别住宅用地基准地价均在4 600 元/m2以上。这一区域的特征是，经济上辐射范围为全省，影响力大，活力强，特别是长沙，是全省政治、经济、文化中心，地价水平位居湖南首位。第二个区域由湘北平原丘陵区、湘南山地丘陵区构成，为中价区。湘北平原丘陵区的代表城市是岳阳、常德、益阳等，湘南山地丘陵地区的代表城市是衡阳、郴州等。这一区域的城市在全省经济发展水平上处于中等。第三个区域由湘中南地区、湘西地区构成，代表城市有张家界、湘西州、怀化、娄底、永州等，为低价区。这一区域的特点是交通区位条件较差，城市经济欠发达，代表湖南省地价低位水平。

5 结语

本文以湖南省全民所有土地資源资产清查试点工作为基础，聚焦国有建设用地省级价格体系建设，提出基于内涵统一的价格修正、设立容差范围的平衡规则、遵循谨慎估算的价格参照、基于价格参照的全域覆盖的国有建设用地省级清查价格体系建设思路。建议下一步在标定地价体系完善后，结合更贴近土地市场价格水平的标定地价作为国有建设用地价值量估算依据的选择，为凸显国有建设用地资产价值，提高国有建设用地资产价值核算精度提供支撑。

参考文献/References

[1]姚霖.全民所有自然资源资产核算及其决策支撑的思考[J].中国国土资源经济，2021，34（5）：1.

[2]秦静，吕宾，王曦，等.自然资源资产价值量估算思路探讨[J/OL].中国国土资源经济：1-11[2021-07-27].https：//doi.org/10.19676/j.cnki.1672-6995. 000631.

[3]刘耀林，刘洋，焦利民，等. 城镇基准地价平衡方法研究——以湖北省为例[C]//2006年中国土地学会学术年会论文集.北京：中国土地学会，2006：6.

[4]崔宇，张大林.多维度土地资产核算体系的构建[J].中国土地，2019（4）：27-30.