清代清理积案的理念、制度及实效

□路红霞

(青海大学,青海 西宁 810000)

关于清代积案问题,学界已有一定研究。(1)相关研究主要有:赵晓华《晚清的积案问题》,《清史研究》2000年第1期,文章全面分析了晚清积案产生的原因、清政府处理积案问题的对策及社会效果。关于积案产生的原因,邓建鹏在《清代州县词讼积案与上级的监督》,《法学研究》2019年第5期一文中从监督体系的视角进行了探讨。他认为多层级监督体系效率低下,地方官之间基于利益合谋,共同规避中央的监督要求,使得词讼积压问题未能得到有效解决。尤陈俊认为,积案现象与清代的简约型司法体制运作有关,行政区划扩大、人口繁衍,但县级正式官员人数却相对稳定,司法体制无力满足总体上扩增的民间词讼规模。参见尤陈俊:《聚讼纷纭:清代的“健讼之风”话语及其表达性现实》,北京:北京大学出版社2022年版,第254-276页。关于积案问题的解决之道,张世明、冯永明在《“包世臣正义”的成本:晚清发审局的法律经济学考察》,《清史研究》2009年第4期一文中分析了清代应对积案问题而设置的发审局。魏淑民则重点分析乾隆朝的省级司法实践,认为督抚两司对州县自理词讼积案的解决之道包括强化监管州县循环簿册、酌量变通农忙停讼成例等。参见:魏淑民:《清代乾隆朝省级司法实践研究》,北京:中国人民出版社2013年版,第50-81页。关注点主要集中于积案现象及其产生的原因,对清政府治理积案问题的实践虽有一定探讨,但仍有深入研究的空间。尤其是对清中后期省级层面因地制宜地制定清理积案的措施关注度不够。清理积案的实效实际上与清朝的治理理念密切相关,本文尝试对清政府处理积案问题的理念、采取的措施及其实际效果进行探究,并着重分析影响清理积案实效的体制因素。

一、清代的积案及其影响

(一)清代的积案现象

有清一代,案件超过审理期限,拖延不决,积压尘积,是一直存在的现象。清初,狱讼相对清简,积案似乎还不足以成为一个很严重的社会问题。但统治者已经深刻认识到案件久拖不决带来的危害。顺治十二年(1655),皇帝批评刑部案件审断拖延,造成人犯淹滞,“近观尔部凡事延缓,不能速结,惟以优游因循时日。若果系转行督抚者,或须少待,至于在京诸事,不行旦夕审断,有何所需,以致淹滞。”[1]康熙批评各省衙门案件拖延不决,苦累小民,“惟在外直隶各省督抚等衙门,因循积习、怠忽稽迟。一切刑名案件,有经年不结者,有数年不结者。”[2]

清代中后期,积案问题突显。乾隆七年(1742),皇帝不无自豪地宣称:“朕临御天下,期于政简刑清,近来内外各衙门,俱无久而未结之案。”[3]146但实际情形恐非如此,乾隆九年(1744)吏部左侍郎田懋奏称:“至外省未结之案甚多,虽定限四个月完结,违者处分,而案犯患病,例得扣除日期,外官恃有此例,于难结之案,每故捏案犯患病,有病至数月二三年不等者。”[3]704外省未结之案繁多,直省利用案犯患病进行展限,从而使得案件悬搁的现象不容忽视。

案件积压有时是因战争等外在突发因素打乱司法体系的正常运转而产生。乾隆十八年(1753),四川总督黄廷桂奏称:“川省数年以来,案牍尘积……检查卷案,应咨题及应覆部者统计数千余件,其余积件更多。”[4]此种积案主要是四川经历金川之战,以军需紧要咨部展限而成。(2)策楞:奏覆川省积案多之原因摺,乾隆十八年十一月二十七日。《宫中档乾隆朝奏折》(第6辑),台北:台北故宫博物院1985年版,第868页。策楞在具奏中也提及湖广、江西、广东等省入川民人一年不下一万。因战争使大量民众不能回籍,流寓人众,命盗强窃之案倍多于前。但很多案件的积压却是在行政司法体系正常运转情况下产生的。嘉庆十二年(1807),江西巡抚金光悌上奏:“巡抚衙门未结词讼即有六百九十五起;藩司衙门未结者有二百六十八起;臬司衙门未结者有五百八十二起;盐道各巡道未结者有六十五起。”(3)中国第一历史档案馆藏,朱批奏折,档号:04-01-01-0512-028。此奏令嘉庆皇帝大为震惊。他认为,省城既有一千六百余起未结之案,则府厅州县未结词讼,应不下万余起。至江西一省如此,其余各省情形大率相同。故谕令督抚莅任伊始,要将该省未结之案通行详细具奏。[5]288此后陆续有督抚奏明本省积案情况,笔者辑录相关数据,列表如下:

积案情况一览表(嘉庆十二至十四年)

笔者主要辑录嘉庆十二年至十五年部分地区如直隶、湖南、江苏、安徽、陕西、河南、浙江、贵州、广东等省的积案情况。因所收集材料有限,暂时无法涵盖所有省份。材料反映的内容大致时间一致,故以此对上述各省情况做一概括对比。

首先,从地理区域来看,除贵州、陕西、江苏等省案件积压数量较少外。其他各省积案数量均在300件以上,湖南多至3000余件。清代官员有称“直省幅员辽阔,风气刚劲,讼狱之繁甲于他省。”(4)台北故宫博物院藏,录副奏折,档号:142457。或“粤东讼牍繁多,甲于他省。”[6]一般案件繁多的省份其积案也多,其中隐含司法体制能力与词讼规模之间的关系,详见后文论述。

其次,案件的积压存在于省内巡抚、藩司、臬司、盐道、粮道等多个衙门。当前学界主要关注点为基层州县的案件积压,仅从上述材料来看,积压案件的性质决不只是州县自理词讼,也包括省级接到的咨交、奏交之案,以及州县审转至省级的案件。

(二)清代积案问题产生的影响

“讼狱为民命所关,审办之迟速,民生之休戚系之。”[7]案件审断直接关系平民的切身利益,案件拖延不决严重影响平民生计,“待讯公庭者,坐废四民之业”。也极易造成牵连邻里、拖累多人甚至造成当事人瘐毙狱中的情形:

囹圄滞满,诉牍山积,往往罪名未定出入,人已瘐毙狱中,为暴为良,岂尚能起九原而问之?至于平常控案,拖累尤多。一人在押,一家不得休息;一票到乡,十家不得安枕。甚至有人被禁而官不知,案已结而票不销者。当衙斋宴息嬉笑之时,正草野颠连无告之日。[8]

此外,胥吏也会乘案件悬搁之机,恣意需索。道光年间任云贵总督的贺长龄谈及云南讼案久悬不结,书役乘机需索的现象:

听断缉捕,稍存懈弛,呈词到眼,付之幕宾。数日不批,书役便索买批费;又隔数日无票,书役便索出票费;又隔数日不审,书役便索升堂费。一堂未结改日再审,又须守候,民间原被争执,旧案改为新案,一案添为数案,小案变为大案,愈大则愈难结,遂有拖至十余年者。[9]

从深层次讲,案件限期审结直接关系到国家法律的执行力。地方官“若于民事漠不关心,日耽娱乐,则阘茸废弛,积压日多。地方狡健之徒,因而别生枝节,案外牵连无辜,良民受其拖累,吏役更从中诈索。百弊丛生,皆由于此。”[10]857统治者已经将积案问题作为社会弊病的根源,势必要采取相应的措施对积案问题进行整顿。

二、清代清理积案的理念与制度

(一)清代清理积案的理念

“以勤为本,以明慎为用,狱讼不患不稀”[11]嘉庆皇帝的朱批颇能反映对待积案问题的逻辑。皇帝认为限时断案本是官吏职责所在,只要各级官吏勤于听讼,明慎裁断,随审随结,就可以案无留牍。即使案件有所累积,只要振刷精神,勤勉为之,也完全可以应对。换言之,一旦案件积压,其当然逻辑便是地方官吏的作风和治绩出了问题。如乾隆十四年(1749),两江总督黄廷桂奏报所在地区案件任意推延,多有至五六年及十余年之久,乾隆认为案件尘积源于上至督抚下至各级地方的吏治疲玩:

案件尘积,全无振作。至于如此,明系该督于一切政务,并未实心整顿,不过粉饰外观。敷衍了事,苟且塞责。其于属员怠玩锢习,毫无觉察,以博取官吏之欢心。是以诸务颓废,相习成风。[12]

嘉庆皇帝认为,“外省词讼案件,如果大小各衙门悉皆认真经理,各自清厘,自可无虞积压。乃州县官狃于积习,一味怠惰偷安。”[5]342将积案问题归于下级官员的懈怠。

反观地方督抚,虽也认为案件积压或与人口增多或与小民健讼或与讼师把持有关,但大都也将各级官吏因循懈玩作为案件积压的重要因素。相关言论择其几例胪列如下:

讼狱之繁兴总由案多积压,负屈者不得即伸其冤抑,无情者自益思逞其刁翻,牵涉之人更多拖累。其关系吏治民生者最巨。直省疲玩积习早在圣明洞鉴之中。(5)中国第一历史档案馆藏,朱批奏折,档号:04-01-01-0512-043。

江苏省地密人稠,五方杂处,向来狱讼繁多。州县听断稍有未勤,每致案牍尘积。(6)中国第一历史档案馆藏,朱批奏折,档号:04-01-01-0542-033。

江西民情好讼……乃该州县怠玩成性,平日既不能勇于听断,及至上司提审,又不上紧拘解,以致民间词讼越积越多。(7)中国第一历史档案馆藏,朱批奏折,档号:04-01-01-0512-028。

粤东讼牍繁多,甲于他省。……粤东词讼之繁虽系民刁俗健,亦半由地方官因循习懈玩以致积压日多。(朱批:此四字实为今日内外各衙门通病)[6]

从皇帝到督抚都将整饬吏治作为清理积案的关键环节,既然“词讼为吏治最要之端”,(8)中国第一历史档案馆藏,录副奏折,档号:03-5374-041。官员勤勉就成为解决积案问题的根本之道。如此,清代治理案件积压的理念可以概括如下:即首重州县,通过各级官员的核覆进行监督,以行政追责为手段,从而保证案件及时审结以及司法体系的正常运转。

(二)清代清理积案的制度

为应对积案问题,上至皇帝下至督抚在制度和具体实践方面多有努力。中央政府主要采取完善相关立法、强化官员之间的监督等措施。省级层面除设立规范,加强或改良循环薄册的使用、选派官员协助审案外,通常也会设置清理积案的机构和人员,以下分述。

1.中央层面:完善相关立法及强化监督

清代对于案件审理期限有着严格且细致的规定,依据案件性质、审级、诉讼程序等对于审期分别设限。大致是自理词讼二十日完结,寻常命案限六个月,盗劫及情重命案、钦部事件以及抢夺、发掘坟墓等一切杂案,定限四个月。[13]1181如果官员未能在特定期限内完成审判,要被给予行政处罚,包括罚俸、降级、革职等。[14]如因案件复杂,核查案情需时较长,致限内难以完结或者人犯患病及承审官员离任、公出等客观原因,法律允许“题咨展限”。(9)参见:(清)薛允升著,黄静嘉编校:《读例存疑重刊本》(二)卷8“官文书稽程”条,台湾:成文出版社1970年版,第216页。清代的审限制度是防治积案的法律基础。

除此之外,因户婚、田土、钱债皆与民生休戚相关,清政府也在不断完善州县自理词讼的审结和监督制度。雍正十二年(1734)覆准州县自理词讼设立循环簿,于每月底将准吿、审结以及己结、未结缘由等内容填注簿内,送该管知府、直隶州知州查覈。年终时,该道府、直隶州将所属有无违限,通详督抚藩臬衙门存案。若州县报送清册中有蒙混造报,照蒙混造册例(府州县官降一级调用);遗漏少报,照造册遗漏例议处(罚俸三个月)。[15]乾隆时期,法律又增加对州县循环号簿内案件讳匿不报的惩治,如系有心弊混,匿不造入号簿,或未结捏报已结者,府州县官革职。[15]

乾隆四十七年(1782),州县自理词讼每月送府州查核,年终由府州通详督抚、藩、臬存案的程序发生改变:

该管府州按月提取号簿,查覈督催。该道分巡所至,将该州县每月已结未结若干件,摘取简明一单,行知该州县,勒限完结续报。并将一单移知两司,申详督抚查覈,如有违限不行审结者,照事件迟延例,分别议处。[15]

州县自理词讼除按月册报府州查核外,也会由道一级官员定期查考。道员将州县每月审结案件情况上报布政使、按察使及督抚。若府道一级查参或开报不实,还会有连带责任,层层稽查的力度被加大:

府州查出揭参者,免其议处。如不行查揭,州县应降调者,府州降一级留任;州县应革职者,府州降三级调用;巡道开报不实,罚俸六月;不随时查催者,降二级调用,查出弊混捏报,不申详督抚者,降三级调用。[15]

清代不仅着意加强从州县到督抚的层层稽查体制,而且也尽力强化督抚大吏等平级之间的监督。嘉庆十二年(1807),皇帝谕令督抚莅任伊始,要将该省未结之案详细具奏,并于同年八月新增稽查积案的处分则例,该例依照各级衙门积案的数量对官员进行行政处罚,从罚俸到降二级调用不等:

各省督、抚、司、道衙门自理词讼及批发案件如有迟延,除积存仅止一二案及在任不及一月者免其处分。其自三案以上,罚俸一年;十案以上,降一级留任;五十案以上,降一级调用;一百案以上降二级调用,俱公罪。[14]

如此,督抚甫一上任,其要务之一便是彻查本省内部的积案,并将前任官员未结案件情况具奏皇帝。当然,其离任后继任者亦会如此。某种程度上省级官员之间形成了互相监督机制。

2.省级层面:制定规范并设置相关机构和人员

受国家法令影响,乾隆以降,江苏、(10)参见:中国第一历史档案馆藏,朱批奏折,档号:04-01-01-0521-008.湖北、(11)参见:张之洞、张荫霖,会奏现办清讼章程并请将积案各员分别示惩以图整顿折,光绪二十五年四月二十四日。(清)于瀚笃编:《于中丞(荫霖)奏议》卷四,民国十二年本。陕西、(12)参见:魏光焘,奏为重定陕省清讼章程认真整顿恭折仰祈圣鉴事,光绪二十五年一月二十二日。《宫中档光绪朝奏折》(第12辑),台北:台北故宫博物院1973年版,第590页。新疆、(13)参见:饶应祺,奏为新疆遵办清讼事宜酌定功过章程恭折覆陈事。《宫中档光绪朝奏折》(第13辑),台北:台北故宫博物院1793年版,第11页。热河、(14)参见:中国第一历史档案馆藏,录副奏折,档号:03-7407-054.直隶等地因地制宜制定本省清理积案的规范。主要内容是加强对地方官员约束,督促属员加紧清理积案。其中影响最大的当属曾国藩在直隶任上制定的清讼章程。(15)(清)曾国藩著,唐浩明修订:《曾国藩全集》,杂著,清讼事宜十条,长沙:岳麓书社2012年版,第475-482页。相关研究参见:董丛林:《曾国藩督直期间的“清讼”处置》,《明清论丛》2015年第1期,第188-195页。其内容之一即是厘定州县月报册格式。积案为首(共有四种册报),(16)除积案四柱册外,还有监禁、管押皆分旧管、新收、开除、实在为四柱。又有逸犯,分旧逸、新逸、已获、在逃为四柱。统称“四种四柱册”。上月控者为旧管,本月控者为新收,审结者、和息者、注销者为开除,未结者为实在。州县每月将册报递省,院司核对,订成总册,存于三处官厅,大众阅看。视结案、获犯之迟速,监禁、管押之多少,定该员之功过。因其“清理积案之法,巨细靡遗”而被颁行各省。“各该将军督抚府尹重为刊印,颁发各属。”[16]567如光绪五年(1879),两广总督张树声仿照直隶清讼章程,以积案、监禁、管押、逸犯四种,分别管、收、除、在四柱,按月造册详报,专派委员,逐案稽核,分记功过。[17]

曾国藩制定的《直隶清讼限期功过章程》主要以州县官员清理积案、监禁、管押、缉捕人犯等作为考核功过的标准。[18]482光绪二十四年(1898),张荫桓奏报在《直隶清讼限期功过章程》基础上增订道府功过章程,加强道府一级与州县官员的责任连带关系:

所属州县局员有记大过三起以上者,道府记过一次;六起以上者,记大过一次。记功者亦如之。其有循隐在先,续经举发或揭报隐匿,提案清结。除将州县局员分别轻重参撤记过外,道府亦即比例记功。凡实缺、计典、候补、委署及年终密考俱以清讼之功过分别予夺优劣。[16]567

除制定清讼章程外,有的省份还委派专人清理讼案。如江苏省,“于丞卒牧令中择其心地明白者,每州县酌派一二员,前往帮同审办。”(17)中国第一历史档案馆藏,朱批奏折,档号:04-01-01-0542-033。陕西省遴派学律馆学习委员常川到馆,专办清讼事务,就各属月报稽核勤惰,开折呈报。[19]

除此之外,大多省份则是设立专门机构清理积案。嘉庆十二年(1807),因江西省积案繁多,巡抚金光悌具奏于江西省城设立总局,“酌调明干丞卒二员,试用知县六员,佐二六员,协同南昌府总理其事,将通省上控及自理未结词讼逐一查明。”(18)中国第一历史档案馆藏,朱批奏折,档号:04-01-01-0512-028。此奏得到嘉庆皇帝的允准:“所有江西省积案,著即照金光悌所请,在于省城设立总局,督同藩臬两司遴派明干委员赶紧清查,分别覆办,勒限完结,无再逾缓”[5]288此后类似的清讼局(或积案局)陆续在其他省份设立。如同治年间,曾国藩设立保定发审局,作为首府之专司,“实总督衙门之分局”。凡京控、省控、咨交、奏交各案,总督独挈其领,而两司与首府专任其责。[18]475光绪四年(1878),热河都统延煦以“现任州县时而缉捕,时而相验,加以现理词讼已觉日不暇给,若复以数十年之积案概令一年速完,力所未逮即势所不能”为由,具奏设局清厘积案。具体措施是,“每月仍令带办陈案数起,其系年远疑难或牵涉上控驳饬覆讯之件,即由局员审理。”(19)中国第一历史档案馆藏,录副奏折,档号:03-7407-035。也有省份如湖北在臬署附设清理积案局,其职能即为“专司查考各属有无未结存案”。[20]

此类机构多为临时创设,非国家“经制”内机构。如湖南巡抚庞际云于光绪十年(1889)设立清理积案局。继任巡抚卞宝第认为,湖南州县词讼月报行之有年,递省后由臬司亲自逐案稽覆,分别功过后按季汇请,榜示劝惩。“现立积案局,一切委之局员,而臬司不加详覆,殊非立设本意”,故恭报谕旨将清厘积案局即行裁撤。(20)中国第一历史档案馆藏,录副奏折,档号:03-6495-074。上文述及的热河清讼局也于光绪七年(1881)被裁撤,所有积案概责成各该地方官自行审理。原因是继任都统崇绮认为“局委员提讯详结之案甚属廖廖,难收实効。”[21]

有研究表明,清讼局(发审局)是省级官僚体系采用“差委”之法应对积压案件问题的结果。虽然其出现之初带有临时性的特点,但随着积案问题的日渐严重,该机构所表现出来的实用性、专门性使之由权宜之计变成了省内司法体系着重依赖的司法力量。[22]

三、清代清理积案的实效及其影响因素

(一)清代清理积案的实效

中央至省级采取诸多措施清理积案,单从各省官员尤其是新任督抚向皇帝具奏的情形来看,成效比较显著。嘉庆二十一年(1816)湖南巡抚巴哈布到任后于三月至九月每月奏报本省清理积案件数,可以提供一例。巴哈布到任后查明前任未结积案共294件,二月和三月审结102件,(21)军机处档折件,台北故宫博物院藏,档号:047601。四月审结42件,(22)军机处档折件,台北故宫博物院藏,档号:047955。五月审结54件,(23)军机处档折件,台北故宫博物院藏,档号:048640。六月审结49件,(24)军机处档折件,台北故宫博物院藏,档号:048905。闰六月审结17件,(25)军机处档折件,台北故宫博物院藏,档号:049026。七月审结14件,(26)军机处档折件,台北故宫博物院藏,档号:049507。八月审结10件,共审结288件,尚余6件。“均系田山等件,委因原被人等选出生理,回归无期,难于审结,若咨提回楚就讯,未免长途拖累,应请暂以销案。”(27)军机处档折件,台北故宫博物院藏,档号:049848。如此,294件积案在七个月内“全数审竣”。

再如直隶地区,虽积案甲于他省,但自曾国藩同治八年(1869)奏定清讼章程至光绪二十年六月底止,结销新旧各案,业经九次奏报在案。仅光绪二十二年七月至二十三年五月,不到一年的时间里,结转销大小各案共五万六千八百九十八起,实存一千三百三十七起。(28)台北故宫博物院藏,录副奏折,档号:142457。

又如,光绪五年(1879)三月热河都统崇绮到任,核查积案共四百八十三起。至光绪七年三月具奏时,该属结积案由已结者共四百一十四起,内有至数十年今始完结之案。其各属未经详结者仅有六十九起。[21]

也有官员因清理积案成效显著而被嘉奖。江苏臬司朱之榛于光绪二十四(1898)年七月十三日署理臬司事务至光绪二十五年四月二十六日交卸,任内办结斩绞军流命盗杂案三百二十余起;自尽命案及外结徒罪三百四十余起;督饬各州县审结自理词讼约计六千数百起;各属审有供词详经批饬定拟指日解勘者一百余起;其余传集人证正在审办者及近来审结新案共四百数十起,且朱之榛办结各案“均属情真罪当,绝无迁就枉纵之件”,其中包括不少远年难结之案,该员被皇帝传旨嘉奖。[23]

单从督抚层级的奏报数据来看,积案似乎均可以在较短时间内(数月或一两年之内)清结,如此积案似乎不应该是一种问题或现象。但各督抚到任后都会清查前任积案,且数量不少,前列嘉庆年间积案即是实例。督抚着力清结前任积案,其继任者亦之,此种循环往复恰说明积案问题的绵延不绝。

以积案中数量居多的州县词讼来说,即使诸多省份都制定了清理积案的规章,但制度的实际执行情况或许并不如督抚奏报的乐观。即使是首善之区的直隶,虽有月报制度,但曾国藩任总督时已觉地方在制度执行时“虚应故事”:

其中最要者直隶旧章州县积案若干件,按月有四柱册报监禁若干名,管押若干名,亦按月有四柱册报未获之贼,瘐毙之囚,按月亦有禀报,立法本属尽善,无奈虚应故事遂无成效。[7]

即使曾国藩设置的《清讼事宜十条》《直隶清讼限期功过章程》等制度被颁行各省,依然逃脱不了“日久生玩”的结局:

直隶清讼月报创自前宪台曾文正公良法美意无过于斯,乃积久玩生,各州县往往因案情稍有疑难,犯证稍事刁狡,遂竟置之高阁不一过问,而署事代理之员又各存观望之心以悬搁延宕为惯,仆积案之多,殆由于此。[24]

制度不能有效实施,案件再次积压,有时积案审结的速度甚至比不上新收,“完结之案总不及新控之多,是以旧案未清,新案踵集。”(29)北京:中国第一历史档案馆藏朱批奏折,档号:04-01-01-0512-014。如此,案件边审边积,积案问题无法根除。

(二)影响清理积案实效性的因素

清代治理积案的理念大致可以概括为:强化各级官员监督,以行政追责为手段,尤以治理官员懈怠为着力点等三个方面。基于此,笔者从监督是否有效,行政追责是否有力,仅靠官员勤勉是否可以有效应对问题等方面考察影响清理积案的实效性因素。

关于上级监督的实效,学界已有讨论。仅从制度来看,上级对州县清理积案等司法活动监督甚严。例如州县自理词讼,清代要求州县设立自理词讼号簿,府州按月提取号簿查覈督催。道员审查时,将州县每月结案的数量及未结之案汇总,移知按察使、布政使,申详督抚查覈。如州县官违限,不行审结,将面临罚俸、留任的处分。[14]如此,州县自理词讼至少受到府州、道台、两司、督抚等多个上级机构的督查。虽然监督层级较多,但这并不一定就意味着监督就当然会有实效。一方面府道乃至督抚未必会认真核查,“州县自理词讼,本有填注环薄,呈送府、州查销及巡道稽覆之例,据奏各省全不奉行”。[25]另一方面上级核查有时确有难度。例如,州县自理词讼虽有逐月造报号簿申送上级督查的制度,但如果州县不按规定造报,甚至匿报,上级监督也就难以实施。(30)“今州县率多任意延搁,或将号簿藏匿,种种蒙混拖累。”参见:《高宗纯皇帝实录》卷718, 乾隆二十九年九月辛酉,《清实录》(第17册),北京:中华书局1986年版,第1009页。等到百姓去上司衙门控告,上司核查号薄发现并未登记时才会显现端倪,“倘属员承审未结,复赴上司衙门呈控,查其号薄并未登记者,即系有心隐饰。”(31)中国第一历史档案馆藏,朱批奏折,档号:04-01-01-0512-043。

相比州县自理事件,命盗重案的审转与审限罚则无疑会给官员带来更大的压力。案件每一层级的审转均有时限,且每一层级的逾限都会受到上一层级的查核与参处,“承审州县至初参统限将满,始行审解,以致上司于正限外覈转,即扣算违限日期,将州县官议处,系上司覈转迟延,即将上司议处”。[14]但皇帝对于地方命盗案件拖延不决的严厉批评也并不少见。乾隆四十二年(1777)五月,刑部题覆直隶省毛成问拟斩决一案。案犯毛成于乾隆三十九年犯案,旋即脫逃,至四十年十月,始行缉获。但案件却迟至两年,始行审结。乾隆皇帝借此批评外省吏治废弛,积习相沿,于地方紧要案件全不依限速办,为上司者又不实力督催,至扣限时辄以会审、办差纷纷借口,“尚复成何政体”。[26]

相关研究表明,影响监督实效的主要因素是官员之间结成的利益同盟。清代官场网络中存在着纵横交错的利益关联,按行政等级排列的庞大的省级官僚体系是由“利益关系”粘合起来的共同体。在省级内部,督抚可以成为地方官员的监督者和惩罚者,但也可以成为其保护者。面对朝廷的控制时,省级内部官僚体系结成同盟,谋求自身利益最大化。[27]

督抚到任后清查前任积案并据此奏报,此种强化省级官员之间监督的措施效果也不尽如人意。典型如嘉庆十二年(1807),新任福建巡抚张师诚奏报,汪志伊在任闽省巡抚四年,未结案800余件;李殿图在任四年有余,未结案300余件;温承惠在任七月有余未结案300余件。(32)北京:中国第一历史档案馆藏录副奏折,档号:03-1629-068。后汪志伊、温承惠均照例降二级调用,李殿图降一级留任。(33)北京:中国历第一史档案馆藏录副奏折,档号:03-1629-068。同年,温承惠到直隶任后,查明直隶积案甚多,将藩、臬两司奏闻参处。[5]398嘉庆二十四年(1819)温承惠被新任山东臬司童槐参奏“积压多案、滥禁无辜并令罪犯充当捕役四出滋扰各款。”温承惠被革职发往伊犁効力赎罪。[10]783参奏他人者也会被其他人参奏,其间的教训足以启示其他省级官员,避免彼此“揭短”,互相“掩护”或许才是最优选择。加之,官员跨省流动,“监督和揭发前任的方式实难有收效。”[28]

既然各级官员的监督效力不足,因积案对下级官员行政追责的力度和效果则可想而知。需要说明的是,法律对官员审案逾限的处罚力度本身并不是很大。康熙年间的大学士李光地在分析命案久悬不结的原因时,就认为案件拖延主要源于对承审官员的处罚太轻,“种种弊窦,总以命案限满不过以迟延题参,而承审有司罪止罚俸,未有严定上下处分,以致任意稽延。”[29]虽有州县官因为积案过多而被降革的记载,例如,湖南会同县知县陈甲淦办理命案详报迟延,被革职发遣;新化县知县黄元颢于行提认证不即拘解,以致控案难以审结,亦被革职。(34)北京:中国第一历史档案馆藏朱批奏折,档号:04-01-01-0512-014。但相关记载实属不多。督抚因延迟案件审理而获咎的也不多见,包世臣在《齐民四术》一书中以钦部事件为例对此现象进行了分析:

外省奉旨交审及部院咨交之案,例限四个月、两个月不等,逾者参处。若任意扣展,则处分尤严。近来各省,多有钦部案件延至三四年不结者,其弊由于刑部主核覆,吏部主议处,限期有应准扣展、不准扣展之分。吏部未谙刑名,唯照刑部来咨,查例定议;刑部又以参处逾限,事属吏部,唯核明案情、应准应驳,于限期一节,竟至不问。以致两部书吏,彼此关照,使外省得以任意扣展。且有延迟太久、无可措词者,折尾竟不声明是否逾限,刑部既不查诘,吏部遂至无案可稽。所以外省拖累无辜、羁侯省城经年累月者,一案常至数十人。扰害良民,莫此为甚![30]

钦部案件任意拖延源于刑部和吏部职责有分,且两部互不知照。刑部与吏部分管案件的复核与官员的议处,刑部主复核之责,于案件审限并不关注。逾限官员由吏部参处,但吏部却不熟谙刑名事务,是否逾限主要依照刑部的题咨,如此两部书吏上下其手,使得案件任意迁延。且外省审转至刑部的案件,督抚如不在通详中注明是否逾限,刑部更是无从查核。

从另一个角度讲,上至皇帝下至督抚,清理积案的专注点也不在于行政追责,而是设法清除“存量”。如清讼局因积案而设,也因积案审结而撤。再如,督抚具奏中往往将设立清讼机构或发布清讼章程或发布清理积案饬令等节点作为“旧案”和“新案”的分界。旧案勒限审拟但请免逾限处分,新案则饬令恪遵例限审办,不准再有稽延。此类奏议往往可以获得皇帝批准。(35)参见:李鹤年奏台湾积案亟须勒限清厘并请变通章程折子,三月初五初六两日京报全录,申报,1873-04-21(03).庞际云,奏设局淸厘积案缘由摺,光绪十年闰五月十五日京报全录,申报,1884-07-15(12 ).只要能达到清理积案的目的,皇帝完全可以其权威对逾限官员免于追责。

最后对官员勤勉能否有效应对积案问题进行考察。与审案是否公正、法律适用是否正确相比,积案外在直观,便于量化考核,故各省清讼章程内大多以结案数量作为别功过的重要指标。[31]通过结案数量之多寡别官员之勤惰。案无留牍,随审随结,有时并非官员勤勉即可为之。自理词讼中“尚有被证远出未归,及人地隶于隔省,须辗转关提者;又有原告情虚,意存拖累,一纸到官自行匿迹者;又有交涉地亩、钱债事件,非提省所能讯断者。”(36)中国第一历史档案馆藏,朱批奏折,档号:04-01-01-0512-043。民间告状“图告不图审”,或意图拖累,一经被准,反而匿不现身;其间也有原告或被告远出,需隔省提人等诸多情形导致案件很难在二十日的审限内完结。命盗案件之中也存在着“或因供词狡展赃迹未明,或因证佐违出传质无期,或因尸亲事主不重在偿命获盗,而意在索财图产,刁告不休,甚有欲壑已盈,率听凶盗买嘱,无业游惰致人到官顶认,而得贿顶替者,甘心认罪,承谳稍或不慎,深虞枉纵,种种难结情形。”[32]

从深层次来讲,案件通常会涉及到各种利益纠纷,本身就带有复杂性,其审理存在难度,极易发生案件积压。清代并无立案的相关限制,且官员不受理词讼需要承担刑责:

凡告谋反、叛逆,官司不即受理、(差人)掩捕者,(虽不失事)杖一百、徒三年。(因不受理、掩捕)以致聚众作乱,或攻陷城池,及劫掠民人者,(官坐)斩(监候)。若告恶逆(如子孙谋杀祖父母、父母之类),不受理者,杖一百。告杀人及强盗,不受理者,杖八十。斗殴、婚姻、田宅等事,不受理者,各减犯人罪二等。并罪止杖八十。[13]991

大至谋反、叛逆、谋杀等重案,官员必须受理;小至户婚、田土等细故,即使事属细微,只要当事人坚持诉讼,官员也须立案,如此自然案件繁多。加之,清代中期以后,人口增长,社会经济生活复杂化,增加了包括讼案在内的各种事项治理难度。

更为重要的是,清代官员权力集中,所有案件审理的责任人都是正长官(印官),佐杂不许接收词讼。[33]且州县官职责琐碎而广泛,可谓是“一人政府”,司法仅是其行政之一环。州县官实际扮演了类似于当代的法官、检察官、警长、验尸官等与司法有关的一切职责的总和。[34]在这种权力集中的体制下,面对繁多的新旧案件,即使是最勤勉的官员,要做到“案无留牍”难度极大,甚至几乎无法完成。

四、结语

案件超过审期,迁延不结成为“积案”,此问题在清代中后期日益凸显。案件及时审断直接关系到平民的切身利益。因案件积压造成的拖累多人甚至当事人瘐毙狱中以及差役藉端需索等结果,严重威胁法律的效力和统治的稳定。为此,清代中央政府通过完善相关立法,强化官员之间的监督,鼓励各省因地制宜制定相关规范等措施来治理积案问题。省级层面除制定清理积案的具体规范外,一般也会设置专门机构清理积案。此类措施确实在一定程度上缓解了积案问题。

清代积案产生实与司法程序中的无立案限制、审案权责集中于正长官等体制因素密切相关。但清代却将治理积案的核心放置于“整饬吏治”,通常以行政追责为手段,强化官员的连带责任以及监督。但官员的相互监督力度和实效会被官员利益同盟削弱,进而影响到行政追责的成效。加之,清代更多时候是利用常规司法体制外的临时性措施,短期内集中对积压的案件进行清理,其意在消除“存量”,并不涉及深层次的司法体制改革。此种类似于“运动式”的清理积案活动无法消除积案产生的根源,故也无法从根本上解决积案问题。