火耗归公及其命运

林鹄

康熙朝号称盛世，实则腐败丛生，横征暴敛，百姓苦不堪言。面对陷入绝境的地方财政，雍正毅然决定推行火耗归公。

老百姓纳税，交的是散碎银子，地方政府需要熔铸成标准的元宝送往国库。在熔铸过程中，银子会有损耗，这部分损耗也要老百姓承担，在法定税收基础上按比例额外加收一些，称为火耗。而事实上，火耗征收量远远超过银子的实际损耗，成了地方政府的额外收入，后来又演变成了各种非法摊派的通称。

所谓火耗归公，实质上就是将地方政府的非法摊派合法化，制定明确的征收比例，省级政府在中央监督下进行统一管理。清代地方政区分三级：省—府（直隶州）—县（州），税收由州县征收，火耗也由州县征收、分配，所谓“归公”，是指州县征收火耗后必须送交省政府，由省统一分配。

火耗归公后，与康熙朝相比较，一方面，表面上民众的法定税款增加了，但实际上新制定的火耗征收率比起此前的非法摊派，比例大大降低，民众的负担减轻了不少。另一方面，归公后的火耗是明确留给地方的财政收入，从而极大地解决了康熙朝由地方财政缺乏经费引发的种种问题，尤其反腐败成效显著。

不过，需要补充一点，雍正推行火耗归公的出发点，既不是减轻民众负担，也不是为了保障地方财政收入。

雍正二年（1724），皇帝曾让中央主要官员集体讨论火耗归公是否可行，结果大部分人持异议，于是世宗下了道谕旨，进行驳斥。他指出，地方亏空的根源，是州县官员贪污，而贪污无法遏制，根源就在州县掌握了火耗，以行贿的方式供应上司的办公和生活费用，使得上司无法约束州县。如果省政府能控制火耗的管理和分配，就能从源头上堵住亏空。这清楚表明，皇上推行火耗归公，根本目的是弥补亏空，即如数追回地方欠中央的税款。

尽管火耗归公的根本目的是朝廷敛财，但地方财政也因此有了制度化的保障，腐败得到了有效抑制，民众负担减轻了不少。自从多尔衮进入北京，八十年后终于有了一丝太平盛世的迹象。可惜，仅仅四十年后，地方财政再度普遍陷入崩溃的旋涡！

雍正在位十三年，其子高宗弘历继位。乾隆三十年（1765）左右，非法摊派又如雨后春笋般冒了出来，官场风气急遽恶化。

这一现象的发生，以往学者大多归因于地方行政开支普遍上扬。而行政开支增加，主要有两个原因：一是人口增长、美洲白银流入等因素作用下物价持续而温和地上涨；二是人口、经济增长导致地方行政事务日益繁重。这一着眼于长时段社会变迁的视角带来了不少洞见，但没有办法解释为什么乾隆三十年会成为转折点。

地方财政重陷困境，最直接的原因是乾隆本人，是他好大喜功、贪婪奢靡却又一味追求所谓“仁政”的结果。

在雍正的设想中，火耗属于各省的自主经费，专款专用，朝廷不能侵夺。雍正六年（1728）上谕提到，山西巡抚伊都立“曾奏称山西亏空渐次清楚，将来耗羡便可充饷”。火耗归公的首要目的是填补亏空，山西每年拿出二十万两交给朝廷，剩余部分用于地方办公和改善官员生活。等亏空逐年填补完毕，这二十万两就成了每年山西可以自由支配的额外收入。伊都立为了讨好皇帝，主动表示，愿意每年继续多给中央交二十万两。

结果皇上并不领情。皇上清楚，亏空填补后中央接受地方的“馈赠”没有合法性——官员不过在慷百姓之慨，而且时间一长会形成惯例，地方官员可能借此再向百姓重复征收火耗。

虽然雍正态度坚决，但儿子弘历不这么想。仅仅十一年后的乾隆四年（1739），皇上决定，调拨河南的火耗盈余支援其他省份。不久，这一权宜之计就成了通行做法，将原本该由朝廷承担的责任转嫁到了地方。到乾隆二十三年（1758），又进一步演变成明文规定下的长期措施。

与此同时，乾隆釜底抽薪，大幅裁减各省火耗，又进行了一连串的火耗蠲免。而仍留在各省手中、名义上可以支配的火耗，又被纳入了极其严格的报销体系。每一笔钱的使用，都必须由户部审核，决定是否准予报销，程序极其严格、烦琐，导致地方官员遭遇了一个尴尬处境：有时明明有钱，却无法动用以满足合理、必需的行政开支。必要的行政支出无法报销，官员只能用“私人款项”垫上，被迫重新用非法手段，向老百姓征收火耗之外的新“火耗”。

不过，上面谈到的这些情况，恐怕还不是乾隆三十年前后地方财政开始崩塌的最主要原因。

乾隆十五年（1750），无锡人黄卬记载当地知县以接待高宗南巡为由，向百姓进行摊派，上级官员明知故纵，因为不这么办没法完成接待任务。黄氏感慨：“此端一开，恐将来不能复旧。”一旦开了头，恐怕从此非法摊派难以遏止。事情被他不幸言中！

乾隆一朝，六次南巡，四次東巡，六次西巡，而巡幸避暑山庄则多达四十九次。最奢靡的是南巡，单单修路就花了三十多万两银子。这些额外开支，地方财政除了翻箱倒柜，榨干自身家底，只能摊派到地主、富商和绅士头上。

还不止巡幸。乾隆朝所谓十全武功，共耗银约一亿五千万两，其中发生在乾隆三十年前的，即达四千四百万两。弘历还喜好大兴土木，如花巨资兴修北京西郊的三山五园，仅万寿山一地，自乾隆十五年始，至二十九年竣工，耗资近五百万两。

如此花钱似流水，高宗还大搞蠲免，打造仁君形象。清末张之洞列举的大清十五仁政，第二条就是蠲免。其始作俑者是圣祖玄烨。比如康熙四十五年（1706）至五十九年，已知有明确数额的部分，总数约六千万两，接近这十五年农业税总数的六分之一，相当于每六年免去一年的农业税。康熙一朝，蠲免总数大概远远超过一亿两。

这么大的成就，是怎么取得的呢？玄烨多次在蠲免谕旨中明确指出，“国帑充足”是前提。所谓“国帑充足”，就是朝廷财政充裕。而实现这一目标的方法就是：剥夺地方财政存留，将赋税收入高度集中于朝廷。如此罕见的大手笔蠲免，依然挡不住康熙年间户部银库结余节节攀升，康熙五十八年（1719）达到了创纪录的四千七百三十七万两。乾隆朝的蠲免规模甚至超过康熙，而国库存银也同样节节增高，乾隆四十二年（1777）户部结余达到八千一百八十二万两，为有清一代的最高值。

在这种情况下，地方财政开始全面崩溃，重新回到了世宗改革前的康熙时代，甚至有过之而无不及，进一步滑向深渊。

（摘自《读书》）