推动新时代东北全面振兴面临的主要问题与实践路径

杨晓猛，吴 刚

（中共大连市委党校，辽宁大连 116013）

2023年9月7日，在新时代推动东北全面振兴座谈会上，习近平总书记强调，“推动东北全面振兴，根基在实体经济，关键在科技创新，方向是产业升级”［1］，“积极培育新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业，积极培育未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能”［2］。10月27 日，习近平总书记主持中央政治局会议，审议《关于进一步推动新时代东北全面振兴取得新突破若干政策措施的意见》，会议指出，新时代新征程推动东北全面振兴，面临新的重大机遇。贯彻落实习近平总书记重要讲话重要指示精神，奋力推动新时代东北全面振兴取得新突破，需要在分析当前东北振兴发展面临问题的基础上，遵循习近平总书记指明的方向，把握战略重点，立足东北特色优势探索出一条高质量发展、全面振兴全方位振兴的路子，谱写现代化产业体系建设东北新篇章。

一、新形势下东北振兴发展过程中面临的主要问题

东北振兴战略实施20 年来，东北三省和内蒙古自治区五盟市（呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市、兴安盟、锡林郭勒盟）在夯实国家粮食安全、巩固产业安全基础、强化能源保障作用、筑牢生态安全屏障、提升国防安全保障能力等“五大安全”方面取得了显著成绩，东北从转型发展的阵痛中逐渐走出，逐步迈向全面振兴蓄势待发的新阶段，但是在新形势下，着眼于全国的整体发展步伐，东北的产业体系还存在明显短板和突出问题。

（一）经济总量全国占比不断下降

中华人民共和国成立初期，东北的生产总值特别是辽宁的地区生产总值排在全国前列，黑龙江也是长期处于全国前10 位。在2003 年中央提出振兴东北老工业基地战略时，辽宁跌至全国第8位，黑龙江已经退到中等水平。到2022年，辽宁位于全国第18 位，黑龙江、吉林分别位于25 位、27位。东北三省的经济总量在全国的占比逐步下降（见表1），只有江浙沪地区的1/3，小于广东、江苏、山东、浙江、河南等一个省的经济总量。地区生产总值指标反映了一个区域的经济实力和市场规模，东北经济总量加剧落后于全国其他发达地区，表明经济生产活动不足，价值创造相对下降。

表1 部分省份的地区生产总值（2003—2022年） 单位：万亿元

（二）产业结构优化升级步伐缓慢

长期以来，东北是我国重要的重工业基地，立足丰富的资源，依托于石油、煤矿开发，形成了以石化、装备制造、钢铁等原材料粗加工和大型机械设备制造为支柱的传统产业结构。这种结构在中华人民共和国成立初期支撑了全国经济发展对于煤炭、发电、钢铁等原材料的需求，并在国家工业化起步的阶段，承担了“共和国长子”的职责，向全国其他地区输送了大量的技术和人才。改革开放以后，随着工业化进程的突飞猛进，进出口贸易的崛起以及国外先进技术设备的引进，使得传统重工业的生产模式逐渐为轻工化、自动化、绿色化的产业所替代，这些产业蓬勃发展于东南沿海地区。而与此同时，东北为传统产业模式所困囿，随着资源的逐步减少、枯竭，加之新兴产业起步过晚、发展太慢，特别是未能及时赶上网络时代的步伐，东北发展逐渐落后于东南沿海地区。

振兴发展20 年来，东北对产业转型有一定重视，但力度和效果远远不够（见图1），战略性新兴产业尚处于起步阶段，在全国处于相对落后的地位。产业结构不协调表现为：东北在采掘、冶炼等产业的投资偏高，现代生产服务业如物流营销、网络信息、金融服务等投资偏低；传统产业和重化工投资比重较高，战略性新兴产业偏低；制造业产品主要集中在价值链中低端，高端产品偏少且自主创新有限。产业结构单一是东北资源型老工业基地转型升级的最大问题，东北36个地级市中有23个老工业基地城市都属于单一结构型城市，如何实现产业结构多元化，推动资源型产业与非资源型产业协同发展尤为迫切。

图1 2022年15个副省级城市第二产业增加值和第三产业增加值（亿元）

（三）人口结构失衡财政承载过重

人口增长率是衡量区域发展核心竞争力、经济活跃程度以及未来发展潜力的一个重要指标。从生育率上看，在2010 年东北的生育率就已经只有1.0左右的水平，到2022年甚至跌破0.7，仅为更替水平的1/3，我国生育率的更替水平为2.2。与第七次全国人口普查结果相比，到2022年，辽宁人口总量减少62万人，降幅为1.46%；黑龙江人口总量减少86 万人，降幅为2.7%；吉林人口总量减少59万人，降幅为2.46%；三省人口增量分别排在全国第28 位、31 位和30 位。近十年间，东北三省减少1101万人口，以辽宁为例，除了沈阳和大连两个城市以外，剩下其他的12个地市人口均为净流出，辽宁人口净流出120万人左右。产业发展不好、人口留不住，研发人员和高级技工不断流失，直接削弱东北自主创新能力。

从人口结构看，人口老龄化导致东北养老和财政问题的压力加大，大量的退休人员与较少的新生代劳动力决定了东北的养老负担重，人均劳动力的生产效率低。2020 年和2021 年各省份养老保险抚养比（见图2），即各省份养老保险参保人数中退休人员与在职职工数之比，该比值越小，说明养老保险可持续性越强。黑龙江养老保险抚养比最高，吉林、辽宁、内蒙古依次排在第二位、第三位和第四位。黑龙江养老保险抚养比高达79%，意味着黑龙江每十名在职职工需要供养近八名退休人员，养老保险的供养压力较大。

（四）国企改革市场动力机制不足

东北发展历程中国有经济长期发挥着重要作用。辽宁的国有经济占比超过30%，吉林超过40%，黑龙江则要超过50%。与发达地区相比，东北国有企业缺少战略洞见能力，市场化动力机制不足，大量资源用于扩大传统产业的规模，没有解决好交易成本高和效率低等问题，从而进一步加大了改革的成本和难度。具体表现为东北国有企业占比高、国企中新兴产业较少、国企市场化改革不够。

根据全国30多家主要国有产权交易机构公布数据，2019年和2020年东北三省国有企业进行公开交易挂牌的股权转让和增资扩股项目合计数量分别是135 项和256 项，分别占全国的4.4%和5.2%，东北三省国企混改与股权多元化进展缓慢，低于全国平均水平。实践证明，东北国有企业战略重组仅仅是从经济规模和数量增长考虑，而不是通过制度改革减少交易成本和提高效率，不能真正培育企业的市场竞争力。其结果是：市场化整合重组的力度偏低，国有企业现代化治理和市场化运行机制尚未完善，以管资本为主的国资监管体制尚未健全。

（五）营商环境建设整体相对滞后

营商环境是政治生态、经济生态、社会生态的综合反映，事关东北全面振兴与高质量发展。东北振兴20年来营商环境有所改善，虽然以权谋私、钱权交易、贪污贿赂、吃拿卡要、欺压百姓等违纪违法行为得到大力遏制，但是营商环境建设应涉及更多、更深的层面，包括地方政府守信程度、市场交易繁荣程度、创业创新支持程度等，在这些方面东北还没有竞争优势。东北地方政府通过行政机制直接干预企业经济活动的历史惯性时有发生，政府管理部门职能错位，服务意识不强，“放管服”改革有待进一步落实落好。

全国工商联“2022 年度万家民营企业评营商环境”，调查结果显示，营商环境排名前10 位省份依次为浙江、广东、江苏、上海、北京、山东、湖南、安徽、四川和福建，东北较之发达地区还有很大的差距。东北营商环境有三个表象：一是政府大、市场小，问题有解决，但问题还没有完全解决；二是表态较多，但落实还不够；三是制度政策多，但企业和投资者感受有差距。东北构建公平、公正、透明、合理的法治环境，健全产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等社会主义市场经济基础制度，有待进一步加强。

二、推动新时代东北全面振兴取得新突破的实践路径

（一）夯实实体经济高质量发展的根基

按照国家战略发展要求，东北全面振兴必须夯实实体经济根基，积极布局产业新赛道，大力培育发展新动能，促进加快形成自主可控、安全可靠、竞争力强的具有东北特色优势的现代化产业体系。

第一，提高实体经济竞争力。竞争力强是建设现代化产业体系的目标。东北地区的国有企业应当通过持续深化改革，提高科技创新能力和市场核心竞争力，推动国有资本向重要行业和关键领域集中，强化战略支撑作用，创新央地合作模式，促进央地融合发展，更好带动东北实体经济发展。同时，东北地区应当拥有一批实力强大的龙头民营企业和专精特新的中小企业，拥有先进的生产技术能力，具备劳动生产率高、全要素生产率高、产品质量高、产品附加值高等特点，在做实做强做优实体经济中发挥重要的牵引作用。政府应当鼓励龙头民营企业和专精特新中小企业加大研发投入，加强科技创新能力［3］，支持、鼓励、引导民营经济健康发展，形成多种所有制企业共同发展的良好局面。

第二，加强实体经济协作体系。做实做强做优实体经济，要从产业链协同创新布局出发，提高企业分工协作和本地配套能力建设。在当前和今后一个时期，东北地区应当加快构建专业化分工协作体系，建设高标准、高质量发展园区，培育特色产业集群发展。以装备制造业为例，东北地区的大型船舶、机床、轴承、机车、制冷设备、互感器等行业在全国同行业中举足轻重，因此应当加快关键基础零部件在轴承、电磁、互感器、泵阀、模具、减速机等方面的本地产品配套能力建设。加强实体经济协作体系，还要推动东北企业从主要依靠加工制造环节向研发设计、中高端制造、市场营销等价值链高端延伸，增强产业链控制与主导能力［4］。

第三，提升服务实体经济质效。加强财政与国资引领力，鼓励大型国有投资集团扩大现有产业基金规模，加快形成以政府引导基金为基础、以母基金为核心的产业基金投资集群。加快金融服务实体经济效能。优化企业融资供给，提高实体经济直接融资比重，支持以银团形式优化企业存量融资结构，加强对产业转型升级及大型项目建设的信贷资金保障。健全多元化科创投融资体系，做强做大东北产业基金，集聚发展创业投资和股权投资基金，推动高新技术产业快速发展。鼓励银行保险机构、股权投资企业、小额贷款公司和融资担保公司等机构支持科创企业发展，积极推广科技金融产品和工具应用。

（二）推进科技自主创新引领产业升级

第一，强化产业技术支撑能力。聚焦基础和应用研究、科技成果转化、未来产业培育、高端人才集聚，在产业技术支撑和产业技术创新上下功夫，打造区域性科技创新中心，优化科技创新平台布局。在国家新一轮重大科创平台布局中，积极争取国家技术创新中心、重点实验室和基础学科研究中心等落户东北，大力发展新型研发机构，布局建设一批科技创新基地，为产业发展打牢基础。强化基础研究和原始创新能力。依托东北高校、科研院所众多的创新资源优势，面向国家战略需求和发展前沿，找准切入点和突破口，加强原创性、引领性科技攻关，抢占国际科技竞争制高点。

第二，提高东北产业品牌影响力。面向全球、聚焦国内市场，主动适应生产和消费升级需要，持续开展质量提升行动，增强品牌意识，提升产品品质，推动东北产业品牌硬实力和软实力整体提升。讲好东北产业品牌故事，提高自主品牌影响力和认知度，在高端装备制造、新一代信息技术、新能源、新材料等领域开发新兴品牌；推进消费品工业增品种、提品质、创品牌，打造一系列面向全国、走向世界的消费品品牌；推进服务业标准化、品牌化建设，提高服务品牌用户体验度；提升东北农业品牌和海洋品牌知名度、美誉度，培育优质特色产业品牌。

第三，优化产业升级生态环境。以深化要素市场化配置改革为抓手，完善东北市场化发展环境。实施高标准市场体系建设行动，建立城乡统一的建设用地市场，畅通劳动力和人才社会性流动渠道，建立完善生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，引导各类要素协同向新质生产力集聚。以公平公正诚信为基点，形成法治化发展环境。推动形成高效联动的立法、司法、执法及法律监督和服务体系，积极推进东北治理体系和治理能力现代化，加快诚信政府和社会信用体系建设步伐，使法治成为东北发展最显著、最核心的竞争优势。加快推进重点领域和关键环节改革突破，深入研究国际规则体系，创新投资贸易体系，持续优化东北产业升级生态环境。

（三）以数智化赋能战略性新兴产业壮大

第一，推动重点行业提能增质。提升东北装备行业及零部件制造业的智能化水平，鼓励企业开发大型化、智能化、新能源、节能型重型机械新品种，促进重型机械产品结构向中高端调整，打造国内重要的重型机械制造基地。着眼于提升自主研发能力，加快开发高速、精密、智能、复合、多轴联动并具备网络通信功能的高档数控机床，打造国家级高档数控机床产业基地。加快船舶产品生产制造模式数字化转型，重点围绕网络化协同和服务化延伸，建立完善全流程数据采集、透明化调度管理系统，建立互联互通的网络化工业生态，优化提升船舶设计、研发、生产、管理、服务全链条质量效益。

第二，推动产业链向上下延伸。加快培育数字化供应链头部平台，重点支持装备制造、钢铁冶炼、石油化工等领域的龙头企业建设数字化供应链综合服务平台，面向行业上下游开展集中采购、供应商管理库存、精益供应链等模式和服务。巩固和提升东北传统工业制造优势，在关键材料、关键装备等产业安全发展的领域加快补齐短板，努力实现产业链供应链的自主可控、安全高效。搭建数字化网络化的产业协同平台，加强新技术、新工艺、新材料、新产品应用，发展专利、品牌、物流、法律、金融等现代服务业，形成产业链协同发展的良好格局。

第三，构建战略性新兴产业集群。做好战略性新兴产业发展布局。优化产业空间布局，充分发挥东北产业核心优势，明确产业发展空间分布，重点培育特色优势产业集群，实现差异化发展。大力培育一批战略性新兴产业“链主”企业和“专精特新”中小企业，在强链控链中推动产业链向高端跃升，促进东北战略性新兴产业迈向全球价值链中高端。逐步构建以互联共享工厂集群为鲜明特征的现代工业产业园，加快推动数字化新技术在产业链供应链领域应用的标准化研究，争取推动优势，细分领域标准，使其上升为国家级标准。培育若干先进制造业集群，充分发挥集群龙头企业的系统集成与带动作用，支持龙头企业开拓新兴产业市场，带动产业链上下游企业发展。提高战略性新兴产业的行业及东北区域集中度，形成东北增长新格局，带动东北经济转型发展。

（四）培育未来产业抢占未来发展制高点

要超前谋划一批未来产业，提前布局新一代人工智能、第三代半导体、先进材料、生命科学等产业，推进新型技术和新兴产品的研发突破和产业化应用。

第一，瞄准未来需求。面向药品药物创新化需求，推动生物医药创新园建设，加速推进生物研发中心及大健康产业研发孵化基地等项目建设。面向医疗器械高端化需求，支持企业开展医学影像诊断、医学检验、高性能治疗及康复、医用电子专用监护仪器、植（介）入医疗器械等高端诊疗及辅助设备的研发和智能制造，加快布局基因测序服务、基因芯片和基因大数据等基因检测服务产业链，培育高端医疗器械产业集群。

第二，布局未来赛道。立足人工智能产业发展基础、比较优势、市场潜力，加紧政策出台和规划引领，加快布局关键环节配套，增强上下游产业链协同能力。聚焦数字孪生、人工智能、区块链、脑机接口、VR/AR、智能穿戴等领域实施“揭榜挂帅”，攻克一批突破性、颠覆性核心技术，培育一批细分领域的消费级产品及行业级解决方案。深化校地协同合作，支持东北高校、科研院所优化学科布局和研发方向，共同搭建创新联合体等更高能级的科创平台，持续催生技术创新裂变。