欧盟科技创新战略及其对中欧科技合作的影响

路蒙佳

(北京国际科技合作中心 (北京港澳台科技合作中心)，北京 100080)

欧盟是世界上一体化程度最高的区域性国际组织，拥有居于世界前列的科技实力。欧盟与中国有良好的科技合作基础，双方科技交流频繁，科技合作领域广泛，中欧科技合作一直是中欧全面战略合作伙伴中的重要组成部分。在1998年中欧 《科技合作协议》确定的框架下，中国与欧盟致力于建设高效的创新合作机制，加深科技创新合作的层次与紧密度。近年来，欧盟以 “框架计划”为代表的科技创新战略持续升级调整，其中2021年启动的 “地平线欧洲”计划就是 “框架计划”的延续与升级。它反映出欧盟科技创新的未来关键战略方向以及通过研究和创新实现目标的路径，同时也明确了欧盟对外科技合作的原则。当前，中国确定了创新驱动发展战略，将科技创新摆在国家发展全局的核心地位，科技创新能力不断提升。中欧双方在科技合作中，无论是科技创新战略、科技合作政策、实力对比还是合作领域都有新的变化。因此，有必要在此基础上分析中欧科技合作现状，以探索新的合作方式，优化科技合作政策。同时，也必须看到在新的国际形势下中欧科技合作面临的挑战和阻碍，做出灵活稳健的应对，推动中欧科技合作的互助互信，打造新型中欧科技合作共赢模式。

1 欧盟的科技创新战略计划 “地平线欧洲”与国际科技合作原则

从整体上看，欧洲具有雄厚的经济实力和科技研发能力，并且非常重视欧洲各国之间的研究与科技合作。从1984年起，欧洲开始实施名为 “框架计划”的科技研发计划，该计划以4～7年为一期。欧盟成立后，延续了 “框架计划”，更加注重利用科技创新提振经济，实现可持续增长。2014年， “框架计划”升级为 “地平线2020”，旨在整合欧盟各国的科研资源，提高科研效率，促进科技创新，推动经济增长和增加就业。当前，欧盟执行的最新科技创新战略计划是继 “地平线2020”计划之后的 “地平线欧洲”，旨在提升欧盟的全球科学领导地位、促进科学进步和突破性创新，同时应对全球共同面临的最重要的社会挑战，如抗击癌症、适应气候变化、绿色城市、海洋和水域保护，等等。该计划寻求扩大国际合作，联合欧洲以及其他地区的优秀人才，建立新型研究与创新合作伙伴关系，针对上述挑战形成有效的解决方案。 “地平线欧洲”也是迄今为止世界上最大的跨国研究和创新计划，总投资将高达955亿欧元。据 “地平线欧洲”计划的估计，该计划每投资1欧元，25年内欧盟GDP的增长将高达11欧元，并且在2040年之前将创造300000个工作岗位[1]。

如图1所示， “地平线欧洲”由三大支柱组成，分别为卓越科研、全球挑战与欧洲产业竞争力、创新欧洲[1]。它们专注于科技在民生领域的应用，旨在应对气候变化，帮助实现联合国的可持续发展目标，并促进欧盟的竞争力和增长。

图1 “地平线欧洲”的三大支柱

“地平线欧洲”框架规定的国际合作原则是，双方应认同以规则为基础的多边主义，坚持公平的竞争环境和共同价值观。该原则旨在通过互惠开放、思想自由交流和共同寻找解决方案，追求和增进基础知识，形成充满活力的创新生态系统。由此可见， “地平线欧洲”重视在国际合作中保障学术自由、研究诚信、多样性和包容性。但要注意的是，《地平线欧洲条例》第22条第5款规定，当有捍卫欧盟的战略资产、利益、自治或安全的正当需求时，参与 “地平线欧洲”可能受到限制。因此，在 “地平线欧洲”框架下进行国际合作时，必须注意这些限制条件的可能影响。选择任务目标时，既应符合联合国可持续发展目标，也要符合双方的政策导向，这是中欧双方在 “地平线欧洲”框架下成功进行科技合作的基础。

从以 “地平线欧洲”为代表的欧盟科技创新战略的最新变化来看，欧盟重视对基础科学研究的持续投入，总体上秉持科研开放原则。在此基础上，欧盟重点支持提升欧洲整体创新能力的产业，并将改革与强化创新生态系统作为重要任务，这与中国创新驱动发展战略以科技创新增强发展长期动力、建立与产业紧密结合的创新体系的目标具有共性，为中欧开展广泛深入的科技合作提供了重要基础。在中欧全面战略伙伴关系的总体框架下，将有利于双方在创新要素共享、前沿技术研发、促进科技创新与产业链融合发展、应对重大全球性挑战等相互契合的领域推进合作，实现协同效应，共同提升双方科技创新的层次和水平。然而，欧盟科技创新战略对国际科技合作也施加了一些限制。例如，从 “地平线2020”开始，中国和其他新兴经济体将不再自动获得 “地平线2020”特定项目 (协作科研项目)资金。此外， “地平线欧洲”还要求合作项目的政策导向符合欧盟战略利益，反映出其 “开放性战略自主”的战略指导思想。这些限制将对中欧在部分关键技术领域的合作提出挑战，也体现出在中欧科技合作中管控分歧、坚持平等、互惠和互利原则的重要性。

2 中国与欧盟的科技合作现状

中国和欧盟都将科技发展与创新放在重要战略位置，并且在不同科技领域具有全球影响力和领导力，这为双方的高水平科技创新合作奠定了良好基础。欧盟的科技优势在于整体上拥有世界领先的科研实力、强大的工业基础以及多样性的创新生态系统。中国近年来推动实施创新驱动发展战略，在诸多关键核心技术领域实现了重大突破，科技实力进入全球领先行列。从创新绩效来看，欧盟和中国的表现均非常强劲。根据2022年全球创新指数排名，在排名前20位的经济体中有接近一半 (8个国家)属于欧盟国家。如图2所示，中国在全球创新指数的排名上涨趋势明显，2022年位列第11名，而十年前中国仅仅位列第35名[2]。2022年，在132个经济体中，中国进入全球百强的科技集群数量达21个，首次与美国持平，居全球首位，说明中国已成为全球重要的创新策源地，为吸引国际科技合作需求、提升国际科技合作层次创造了有利条件。

图2 中国的全球创新指数排名 (2013—2022年)

中国和欧盟互为重要的贸易伙伴，科技创新的发展也促进了双方的科技贸易。尤其是在2013年第十六次中欧领导人会晤发表 《中欧合作2020战略规划》后，中国和欧盟的高科技产品贸易额呈现出高增长势头。如图3和图4所示，从高科技产品进出口情况看[3-4]，2012—2021年的十年间，欧盟从中国进口的高科技产品金额从917.44亿欧元增至1540.07亿欧元，增幅达到67.87%；同期，欧盟向中国出口的高科技产品金额从275.72亿欧元增至526.60亿欧元，增幅达到108.37%。2021年，欧盟从中国进口的高科技产品中占比前三位的分别为电子电信产品 (52.36%)、电脑与办公设备 (32.75%)和科学设备 (5.11%)；同年，欧盟向中国出口的高科技产品中占比前三位的分别为电子电信产品 (32.81%)、科学设备 (23.04%)和航空航天产品 (19.40%)。2021年，中国已成为欧盟高科技最大进口来源国和第二大高科技出口贸易伙伴，在欧盟从非欧盟经济体进口的高科技产品中，有38%来自中国；而在欧盟高科技产品出口的贸易伙伴中，中国所占份额为12%，仅次于美国 (25%)。

图3 欧盟从中国进口的高科技产品金额

图4 欧盟向中国出口的高科技产品金额

在科技研发方面，中国和欧盟互为第二大论文合作伙伴，合作日益紧密。根据WAGNER和CAI的统计[5]，2016—2021年，中国和欧盟的合作论文数量占全球论文数量之比从1.4%升至2.2%，相比之下，中美合作论文数量自2019年开始明显下降，从2019年的2.7%跌至2021年的2.4%。2018—2021年，除了个别领域外，中国与欧盟在19个科技领域的合作论文占全球该领域论文数量之比均呈现增长趋势。其中，中欧论文合作的主要领域为空间科学、地球科学、计算机科学和工程学领域。由此可见，中国和欧盟同为全球科技创新领导者，科技合作潜力巨大，双方在基础研究、前沿学科和应对全球挑战方面有广泛的合作基础。

在 “地平线 2020”框架计划下，欧盟和中国之间开展了大量科学合作，以应对健康、环境和气候变化、食品安全和清洁交通等全球性挑战，截至2020年12月31日，共有590个中国参与者参与了268个项目。2020年为抗击新冠病毒而进行的疫苗、治疗和诊断工具研究合作就是一个里程碑式的例子。欧洲委员会发布的《地平线欧洲中国实用指南 (2021—2027年)》 (以下简称为《地平线欧洲中国实用指南》)显示，中国广泛参与了 “地平线2020”，重点参与领域集中在食品安全与自然资源可持续发展、绿色智能经济、环境与资源保护、公共卫生与医药健康、信息与通信技术等领域。在 “地平线2020”框架下，中国与欧盟主要依托五项旗舰计划展开合作，涵盖领域包括食品、农业和生物技术、可持续航空、可持续城镇化、健康和环境领域的生物技术以及地面交通。可以看出，中国参与的合作项目与这五项旗舰计划的主题基本契合。在 “地平线欧洲”计划确定的三大支柱中，这些领域大多属于第二支柱，未来中欧开展科技创新合作时，这些领域的项目符合双方利益与目标，具有较高的优先度，也较容易获得科研资助，因此仍将是双方合作重点。此外，在中方参与的 “地平线2020”项目中，玛丽·居里行动计划和欧洲研究理事会相关项目共占约45%[1]，这些领域属于 “地平线欧洲”的第一支柱。按照 “地平线欧洲”确定的原则，第一支柱的研究项目将继续对中国开放，在欧洲研究理事会的三类 (初级、中级和高级)资助计划和包括玛丽·居里行动计划在内的个人研究和科技创新人才交流项目中，中国参与者也有得到欧盟经费资助的机会。随着中国在更多科技领域的进步和国际影响力的提升，未来的合作领域还有可能进一步拓宽。

3 欧盟科技创新战略的变化对未来中欧科技合作的影响

3.1 欧盟科技创新战略的变化为未来中欧科技合作提供的机遇

2003年，中欧建立全面战略伙伴关系，双方在包括科技在内的多个领域内形成了对话合作格局，彼此成为发展进程中不可或缺的重要合作伙伴，具备良好的科技合作基础。随着中国科技实力的不断提升，欧盟在研究创新领域积极与中国开展国际合作，推进联合制定中欧科技与创新合作联合路线图，并对中国参与 “地平线欧洲”项目持开放态度。从近年来的欧盟科技创新战略变化看，为未来中欧科技合作提供了以下机遇：

一是高度重视通过国际合作应对全球性挑战，为中欧深化共同优先领域的科技合作奠定了良好基础。当前世界经济增长放缓，以科技创新共同应对全球性挑战成为许多国家的共识。对于欧盟而言，应对气候变化、食品安全、自然资源保护等重大全球性挑战是欧盟科技创新战略的核心目标。在 “地平线2020”和 “地平线欧洲”中，应对全球性挑战均为三大支柱中预算金额最高的支柱，分别为297亿欧元和535亿欧元。与 “地平线2020”相比， “地平线欧洲”对该支柱的预算金额增加了238亿欧元，占总预算比例也从37.79%跃升至56.02%[1，6]，足见欧盟对应对全球性挑战的重视程度。为此，欧盟力求扩大国际合作，汇聚欧洲乃至全球的最优秀人才，构建研究创新与产业的新型伙伴关系，为应对全球性挑战提供有效的解决方案。2012年，欧盟出台政策文件《加强和聚焦欧盟在研究与创新方面的国际合作：战略途径》，为 “地平线2020”向世界开放研究合作机会提供了政策支持。2021年，欧洲委员会通过《关于研究与创新的全球化途径：欧洲在不断变化的世界中采用的国际合作战略》，确立了新的国际合作战略，重申了维护国际研究与创新开放性的承诺[1]。中国作为世界科技创新强国和负责任的大国，同样高度重视应对全球性挑战。 《国家创新驱动发展战略纲要》提出，要 “深入参与全球科技创新治理，主动设置全球性创新议题，积极参与重大国际科技合作规则制定，共同应对粮食安全、能源安全、环境污染、气候变化以及公共卫生等全球性挑战。”说明通过国际合作应对全球性挑战是中欧战略目标的契合点，为双方开展科技合作奠定了坚实基础。

为了加强科技战略规划对接，中欧双方正在联合制定科技创新合作路线图，以建立双方达成一致的合作框架条件和指导原则，规划中欧加强研究和创新合作的优先领域，有针对性地在一系列互利共赢的领域开展战略合作。欧盟提出了可能对双方都有利的合作研究领域，如气候科学与生物多样性保护、循环经济、健康、食品、农业、水产养殖、海洋观测、智慧城市化等，这些领域基本上属于 “地平线欧洲”的第二支柱六大集群，可能成为未来中欧优先开展科技合作的领域。截至2022年4月，欧盟和中国已同意在 “地平线欧洲”框架下的两项 “旗舰”计划进行合作，即食品、农业和生物技术以及气候变化和生物多样性[1]。从这些可能的优先合作领域可以看出，其大多旨在解决全球面临的共同挑战，同时也是双方都高度重视的领域，因此符合双方利益与战略取向，有利于将双方在政策和理念层面的共识转化为实际行动。中欧聚焦这些领域开展合作，将能提高资金、人才和基础设施等有限的科研资源的利用效率，发挥规模效应，提高项目实施质量。在这些优先领域内，中欧也较容易开展更持续稳定的深入合作，形成密切的工作网络与互信关系，达成互利共赢，从而避免在其他领域的无效竞争与重复投入。

二是改革了项目资助和管理机制，鼓励更平等高效的中欧科技合作。从 “地平线2020”框架计划开始，中国实体不再自动获得框架计划的项目资助，中欧之间启动了科研创新联合资助机制。中方依托国家重点研发计划政府间国际科技创新合作重点专项，欧方依托 “框架计划”，共同对中欧联合研究项目进行资助，保障双方优先合作领域的资金需求[7]。2016—2020年，欧盟和中国分别通过联合资助机制投入5亿欧元和10亿人民币[8]。尽管这意味着中方参与中欧联合研究项目时必须承担自身的参与成本，但也意味着中方科研人员在申请合作项目时将得到来自中国科研管理部门的支持，中方主持的中欧合作项目也将统一在科技部网站上申报。这种新的联合资助模式改变了以往分散申请项目、多头开展合作的状态，有效整合了双方现有科技资源，使双方在科技合作中的地位更加平等，科技合作流程更加系统化、规范化[9-10]。此外， “地平线欧洲”还引入了任务导向的项目管理模式，这意味着项目不一定局限于某个领域，而是面向任务的研究和创新，以解决问题为根本目标，鼓励跨学科、跨地区、跨主体的优势科技资源整合起来，进行联合研究和创新[11]。要求进一步加大国际科技合作力度，也有利于吸引不同领域的中国科研人员和其他创新主体参与进来，实现更广范围的跨部门国际科研创新合作。在具体管理方式上，任务导向的项目管理模式对宏观目标进行分层、分解和细化，以使每个专项任务都能更好地支持宏观目标，并为每个任务设计了专门管理架构。对于长期研究任务， “地平线欧洲”使用可交付成果要求和中间里程碑作为项目管理的重要工具[12]，使中欧双方都能更准确地监测合作项目的进展，当中间里程碑提示任务信息有变化或出现新风险时，能及时发现问题并灵活调整，实现研究资源的动态优化配置。同时，这种分层管理体系也通过设置各级可交付成果量化目标，保证研究成果提交的时间和质量，使评估标准更加清晰和细致。双方可以据此制定研究时间表，聚焦关键环节实施精细化管理，提高了评估结果的权威性和项目成果的实效。

三是加大了对科研人员跨国流动的支持力度，助推了中欧科技人才交流。中欧建立全面战略伙伴关系20年来，双方始终重视科技人才双向交流，推进高层次科技人才联合培养，实现人才优势互补、互利共赢。2020年，中国与欧盟共同发表了《中欧高级别人文交流对话机制第五次会议联合新闻声明》，指出在科研人员流动领域，双方同意促进科研人员的双向流动，并提升科研人员流动机遇的显示度和吸引力。在这一战略共识下， “地平线欧洲”等欧盟框架计划积极鼓励中欧跨国科技人才交流，具体实施工具主要是第一支柱中的欧洲研究理事会和玛丽·居里行动计划。欧洲研究理事会的宗旨为吸引外国人才及其团队在欧洲开展前沿科技研究，对于科研人员的国籍和研究领域没有限制。玛丽·居里行动计划则通过吸引非欧洲科研人员，促进欧盟与非欧盟大学、研究机构以及私人公司之间的科研人员交流与合作，旨在让科研人员获取新的知识和技能。

在 “地平线2020”的研究项目中，中国共参与117个玛丽·居里行动计划项目，占中国参与项目总数的比例最多，约为44%，远远高于占比第二位 (约为15%)的项目领域 “食品安全、可持续农林业、海洋海事和内陆水资源研究以及生物经济”。此外，中国参与的 “地平线2020”欧洲研究理事会项目约占1%，二者共占约45%。相比之下，在前一期 “框架计划” (即第七期框架计划)中，中国共参与52个玛丽·居里行动计划项目，约占中国参与项目总数的19%，未参加欧洲研究理事会项目[1，13]。因此，无论是从绝对数量看，还是从占比看，近年来在这两个欧盟代表性科技人才交流计划中，中国的参与程度都有显著提升，充分体现出 “地平线2020”计划下科技人才交流在中欧科技合作中的重要位置。与 “地平线2020”相比， “地平线欧洲”中欧洲研究理事会的预算金额从130.95亿欧元增至160亿欧元，占第一支柱 “卓越科研”预算的比例从53.7%增至64.0%；玛丽·居里行动计划的预算金额从61.62亿欧元增至66亿欧元，占第一支柱 “卓越科研”预算的比例从25.3%增至26.4%[1，6]。根据 “地平线欧洲”的规定，中国申请人仍可自动获得这两个项目提供的资助和研究拨款，而不受前述对其获得其他项目资助的限制。随着 “地平线欧洲”加大对这两个项目的资金支持力度，可以预见，中方科研人员将有更多机会获得资助，参与欧盟一流研究机构的学术交流项目，提升科研能力和水平。为了加强全球科研人员的联络，欧盟支持科研人员的跨国流动、国际合作和职业发展，还提供了免费联络工具——欧洲科研人员网络 (EURAXESS)。该联络工具专门建立了中国子群—— “中国跨国流动的研究人员”，在中国的欧洲研究人员以及有兴趣在欧洲开启研究生涯的中国研究人员可以方便地使用它进行国际交流，如在特定领域寻找欧盟合作伙伴，等等[1]。上述措施均为中欧科技人才交流提供了重要保障，有助于推动卓越科学知识和技术在中欧之间的传播，汇聚双方高端科研人才解决全球挑战，更好地帮助中国和欧盟在科技合作中分享成果，共同进步。

3.2 欧盟科技创新战略的变化对未来中欧科技合作的挑战

尽管欧盟科技创新战略的变化为中欧科技合作带来了一些机遇，但是，当中国在通信、航天等具有战略意义的科技领域取得重大突破甚至领先地位时，欧盟对华科技合作态度也发生了变化，开始更多地将中国视为竞争者，渲染中国科技威胁论，这也反映在最新的欧盟科技创新战略中，主要体现就是地缘政治思想的影响增加。在这种战略思想的指导下，欧盟开始有意识地运用政策、制度、市场等多方面手段提高对华科技合作门槛，为中欧科技合作带来了一些挑战，可能影响中欧科技合作在部分领域的顺利开展。

一是在政策层面，地缘政治思想挑战中欧科技合作的开放互惠原则。2019年底，在国际竞争格局变化的大背景下，欧盟委员会进行了换届，新一届欧盟委员会对地缘政治的重视程度显著提升。在此思想指导下，欧盟的科技政策与上一届欧委会的 “开放创新、开放科学、开放世界”思路相比发生了较大调整，变为以技术地缘政治逻辑驱动的 “开放型战略自主”思路。这种思路将科技政策提升到战略高度，从原先的维护多边主义和在科技议题领域秉持相对中立与开放的立场转为强调技术主权等战略自主诉求，力求减少技术依赖，重塑全球科技格局和治理结构。其直接体现就是，在2019年3月出台的《欧中战略展望》政策文件中，欧盟将中国定位为 “目标一致时的合作伙伴” “在技术领导力方面的经济竞争者”和 “推广其他治理模式选项的制度性敌手”，即 “三分法”思维[14-15]。尽管 “地平线欧洲”计划强调了开放合作的重要性，但在 《地平线欧洲中国实用指南》中也指出，中国作为研究和创新强国，既是欧盟应对全球挑战的合作伙伴，也是欧盟的 “经济竞争者和制度性对手”。由此可见，在和中国开展科技合作时，欧盟依然沿用了 “三分法”思维，尤其是在中国占据优势的技术领域，欧盟对利益受损的担忧和警惕大于通过技术合作共享成果的追求。

欧盟在科技政策中渗透进地缘政治思想，与美国实施对华科技遏制政策有相同的逻辑。尽管与美国滥用技术封锁和打压作为维护霸权主义的工具不同，欧盟在安全考虑之外，主要是为了保持自身的工业和技术竞争力，但当中国在某些关键技术领域形成全球领导力或者呈现出这种趋势，欧盟就更可能在战略思想上趋于遏制中国科技发展。当然，欧盟在制定科技政策时考虑的优先事项并非总与美国保持一致，仍希望在气候变化、可持续发展、抗击新冠疫情等领域与中国成为合作伙伴[16]，但来自美国的压力和欧盟自身科技战略的变化可能对中欧科技合作形成一定阻碍，影响正常的国际科技合作。具体体现为在合作项目审查时施加与政治议题有关的要求，出于政治理由实施限制对华科技合作的制裁措施，等等。

二是在规则层面，法规与技术标准的差异限制了中欧科技协同创新。在中国与欧盟的科技合作中，必须解决的现实问题之一就是双方的法规与技术标准差异。中国和欧盟在制定未来科技创新合作联合路线图时，商定了需要达成一致的13个框架条件。 《地平线欧洲中国实用指南》明确指出，中欧双方正是通过共同出资的专项项目征集和该路线图确定的框架条件，落实优先科技合作领域。在这些框架条件中，知识产权保护和技术标准问题分列第一位和第二位，是双方关注的焦点。知识产权保护是全球化的产物，中国加入世界贸易组织后全面修订了知识产权法制体系，加入了几乎全部国际知识产权条约。在第21次中国-欧盟领导人会晤联合声明中，双方强调在知识产权保护和执法方面遵循国际标准的重要性，并将继续努力在双方共同商定的优先知识产权保护领域取得实质性成果。尽管如此，中国和欧盟在知识产权领域的摩擦仍时有发生。2021年7月，欧盟向世界贸易组织投诉中国违反了 《与贸易有关的知识产权协定》第63条第3款规定，对四起标准必要专利案件 (均涉及移动通信领域)缺乏透明性和反诉禁令问题提出关注。2022年2月，欧盟再次就标准必要专利及衍生问题诉诸世界贸易组织争端解决机制，认为中国的做法违反了 《与贸易有关的知识产权协定》相关规定[17]，体现出知识产权争议的复杂性。知识产权保护很可能沦为地缘政治服务的工具，助长技术保护主义，而非促进科技合作。

随着全球科技力量格局的变化，中国和欧盟在技术标准上的差异已经从传统的制造领域扩展到人工智能、数字通信、高端芯片、量子计算等关键技术领域。欧盟因其历史上建立内部大市场的需求，建立了统一的技术标准，拥有成为国际标准的先发优势。中国的技术标准尽管不断完善，但由于信息不畅、缺乏人才、技术观念落后、不同层次的标准不统一等问题，在标准化方面相对落后。同时，在地缘政治思想的影响下，欧盟主导制定的技术标准、法规和合格评定程序通过加入环保、人权、科技伦理等要素，一方面起到捍卫其自身价值观的作用，另一方面以隐蔽灵活的方式提高了技术门槛。这种技术标准差异无形中提高了中欧科技分工合作的难度，容易导致贸易争端或技术竞争，也为中欧技术贸易和市场准入造成了障碍。

三是在市场层面，技术出口管制等保护主义措施阻碍了中欧之间的技术要素流动。 “地平线欧洲”强调，对外科技合作必须遵循欧盟战略优先顺序，旨在推动欧盟的科技战略自主，增强欧盟的科技全球竞争力。与此相辅相成的是，欧盟日益重视技术安全问题，针对网络安全、新兴技术等高新技术领域出台了一系列法规措施，收紧了对高科技出口的管制。其目的都是通过保持和提升技术优势确保欧盟的战略安全，加强欧盟应对新兴技术挑战和安全风险的能力。在欧盟技术出口管制法规中，最具有代表性的就是2021年5月欧盟理事会通过的《欧盟两用物项出口管制条例》。该条例加强了对战略性技术的出口管制，提高了部分新兴两用技术的控制力度和合规要求，基于 《瓦森纳协定》等现有的多边出口管制框架，同时又进行了全面系统升级。通过简化和协调许可程序以及提高信息交流透明度等措施，使欧盟对技术出口的管制措施更加有力[18]。

技术出口管制趋严导致高科技领域的材料、产成品、技术服务等出口遭遇阻碍，破坏了全球供应链，使世界技术市场的发展和跨国科技合作受到不利影响。本质上，技术出口管制仍是地缘政治思想在贸易领域的体现。在地缘政治思想的主导下，科技政策将趋向于为科技主权竞争服务。体现在规则层面，就是通过规则和升级技术标准助力拓展技术地缘空间，换取技术优势。体现在市场层面，就是利用技术出口管制等手段实施技术保护主义。在科技领域，地缘政治思想导致的竞争和对抗将阻碍技术要素的跨国流动，影响跨国科技合作的顺利开展，同时也与技术发展中的开放需求存在矛盾。在中欧未来科技合作中必须注意这些因素的影响，并作出适当应对。

4 推进未来中欧科技合作的对策与思考

从总体上讲，以 “地平线欧洲”为代表的欧盟科技创新战略和中国的创新驱动发展战略对跨国科技合作都秉持开放态度。尽管存在一些争议和障碍，但中欧在未来面对诸多重大的共同挑战，可以充分发挥协同效应，这为中欧科技合作奠定了基础。对于双方存在竞争的领域，应立足自主创新，聚焦关键技术优势，在形成技术制衡力的同时保持战略对话。对于欧盟限制与中国科技合作的领域，应拓展多边合作布局，扩大科技外交 “朋友圈”，深度参与全球治理，扩大中国在全球科技界的话语权和影响力。针对欧盟的 “地平线欧洲”等科技创新战略，未来中欧科技合作可以从以下方面发力。

4.1 聚焦中欧双方共同面临的重大未来挑战深化科技合作

中国和欧盟在贸易与投资方面联系紧密，在经济发展中也面临许多共同的重大挑战，包括食品、农业和生物技术、城市可持续发展、环境与能源、公共卫生等领域。聚焦这些领域深化科技合作的阻力较小，更容易取得成功，同时也将起到示范作用。中欧双方应以中欧建立全面战略伙伴关系20周年为契机，继续推进制定中欧科技与创新合作联合路线图，进一步扩展中欧科研创新旗舰计划的合作领域，规划涵盖研究与创新链条的合作内容，做好顶层设计。在联合路线图确定的框架下，中欧双方可通过创新合作论坛、科技外交活动、专项行动与倡议等多种形式的举措深化涉及全球性挑战不同领域的科技合作。2022年，中国在中欧科技合作指导委员会第15次会议上倡议共同开展 “中欧绿色行动”，助力中欧应对全球气候变化挑战，重点推进在绿色复苏、环境技术、循环经济、清洁能源等领域的务实合作，该倡议为开启类似领域的合作起到了良好示范作用。例如，中国和欧洲都拥有众多人口密集的大城市，城市化进程中的可持续发展问题是双方共同关注的领域。未来，中欧双方可以采用类似的共同行动形式，在城市可持续生态建设、智慧城市、灾难管理等领域寻求合作。北京、上海和粤港澳大湾区在建设国际科创中心的过程中，亟需融入可持续发展理念，从战略层面协调城市发展与科技创新的关系。在中欧科技合作中，可以借鉴欧洲大城市的可持续发展经验，在建设绿色、智慧、安全的城市方面展开广泛交流，用好政策工具和科技手段，使科技创新成为解决可持续发展问题的契机。

4.2 提升系统性创新能力，力求在关键优势技术领域取得突破，为加强中欧科技合作战略对话奠定良好基础

随着中国在通信技术、航天等具有重要战略意义领域的飞速发展，欧盟对华科技战略开始趋向保守，其 “三分法”思维与美国采取的 “小院高墙”策略源自相同的地缘政治思维。面对中欧科技合作形势的变化，中国应采取以下方式应对。一是立足自主创新，不断提升系统性创新能力，支持具有突破性和市场创造潜力的科技创新，通过结果导向机制提高科技创新的经济和社会影响。在这方面可以借鉴 “地平线欧洲”的项目管理方式，对科研创新项目设立全过程动态评估机制。尤其是针对以往相对较弱的中间评估环节，根据项目类型和特点建立中间里程碑，加强对阶段性目标的事中评估。二是力求在关键优势技术领域取得突破，发挥中国制度优势，在半导体、生物科技、先进制造、人工智能等关键领域有针对性地部署一批重大科研项目，启动更多由中国牵头的国际大科学计划和大科学工程，以加强在重要科技领域的全球话语权，在局部形成技术平衡和对等博弈格局。三是在此基础上保持与欧盟的科技创新合作战略对话，通过高级别对话加深对彼此创新政策和创新体系的了解。努力构建开放、公平、共赢的科技合作环境，充分发掘双方研究创新的共性优先领域，加深重点战略科学项目协作，通过科技创新国际合作探索解决全球各国共同面临的重大挑战。

4.3 加强与非欧盟欧洲国家的科技合作

面对欧盟整体科技创新战略和对华科技合作态度的变化，中国应该坚持开放合作的原则，采取更主动的态度积极融入全球创新网络。特别是加强与非欧盟国家的科技合作，扩大科技外交 “朋友圈”。目前，共有19个欧洲国家未加入欧盟，在这些国家中，有些国家有自己的科技创新计划。例如，英国的国家创新战略旨在通过四方面的关键支柱计划，充分利用英国的研发和创新体系支持企业创新，使英国成为全球创新中心之一[19]。有些国家虽然不在欧盟，但却参与了 “地平线欧洲”项目，例如挪威。由于这些国家不受欧盟科技创新战略的约束，因此与其科技合作更为灵活，仍有深化合作的空间。尤其是对于参与 “一带一路”倡议的欧洲国家，中国应依托 “一带一路”平台，开辟多元化合作渠道，如共建 “一带一路”联合实验室、开展科技园区合作、建设国家级技术转移平台和科技创新合作中心、联合培训科技人才，等等。通过促进双方要素自由流动，尤其是科技资源的跨国流动，提高资源配置效率，促进市场融合和产业链相互依存，形成更紧密的区域经济共同体和国际创新合作布局。