论我国著作权集体管理制度的困境与改进

杨吉

摘 要：我国著作权集体管理制度设计理念落后，运行结构陈旧，新旧矛盾交错、内外压力并存，已难以适应新时代的经济与社会发展需要。因此，有必要从新版《中华人民共和国著作权法》为讨论的基础与框架，借《著作权集体管理条例》修订契机，可以从厘清著作权集体管理组织的定位与法律性质、尊重会员的意思自治保障其自主选择和处分的权利、优化著作权集体管理组织内部治理结构和议事决策程序，以及改进使用费转付及管理费提取机制四个方面完善立法，以着力解决我国著作权集体管理制度在实践运行中存在的突出问题。

关键词：著作权集体管理 版权许可 延伸性集体管理 《著作权集体管理条例》修订

《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）第三次修订，在第7、第8条对涉及著作权集体管理组织做了一些立法变动。其中有些是措辞性、技术性的修改，如2010年版的相关表述是“国务院著作权行政管理部门主管全国的著作权管理工作”，新版更改为“国家著作权主管部门负责全国的著作权管理工作”。又如，之前的是“著作权集体管理组织被授权后……并可以作为当事人进行涉及著作权或者与著作权有关的权利的诉讼、仲裁活动……是非营利性组织……”，现在语序调整为“依法设立的著作权集体管理组织是非营利性组织，被授权后……并可以作为当事人进行涉及著作权或者与著作权有关的权利的诉讼、仲裁、调解活动”。此外，更多的是新增内容，它集中出现在第8条第二、第三款。这两款主要规定了著作权集体管理组织使用费收取、转付、提取、分配的一些操作细节以及受何种监管措施。

了解本次修法背景的人应该知道，2012年国家版权局草拟的《著作权法（修改草案）》中在“第五章第二节”中新增了著作权管理组织延伸性集体管理制度的内容，此后二、三稿都予以保留，并经过多轮的征求意见与修改。但在最后临门一脚定稿中，却删除了这项规定。借由一些文献得知，学术界对当前我国能否适用延伸性集体管理的认知存在重大分歧。反对者认为，现阶段延伸性管理机制的设置或让有关部门利益介入，机构垄断也可能导致经营垄断。[1]有观点提出，为了实现私人自治原则在著作权法修订中的落实，以及在制度上协调自治法与管制法，应该在立法上做减法而非加法，应当删除延伸性集体管理制度中对集体管理组织垄断地位的规定。[2]

有反对声音自然也有持肯定立场的。如有文章从便于作品利用、有利于保护非会员著作权人利益和解决文化产品利用的角度，提出我国移植延伸性集体管理制度的必要性。[3]也有学者认为，引入著作权延伸性集体管理制度符合我国国情，在如何移植上尚需谨慎处理。后一观点对著作权延伸性集体管理总体给予正面评价，但出于对运行机制不畅、管理效率不高、利益分配不公，导致权利人和使用者因无法享受到高效便捷的服务进而对著作权集体管理丧失信任度的衍生问题的担忧，所以会对制度移植的路径选择和方案实施上有所保留。[4]既然新版《著作权法》最终未赋予延伸性集体管理制度的正当性，其有一点倒是印证了部分持否定意见者的看法，即脱离时代背景和社会语境，孤立地将延伸性集体管理引入中国，忽略其产生的著作权产业形态和主体特点，更可能损害著作权人的利益和对版权市场机制的破坏。[5]

不过即便如此，对既有著作权集体管理制度的诟病却是由始至终的。其中，承担集体管理职责的著作权管理组织更首当其冲地成为备受批评的对象。它们在许可使用费分配中暴露出来的不透明、不及时、不充分以及与权利人抢夺利益的不良现象，尤为引发争议。[6]目前看来，我国著作权集体管理制度设计理念落后，运行结构陈旧，新旧矛盾交错、内外压力并存，已难以适应新时代的经济与社会发展需要。因此，有必要从新修订的《著作权法》为讨论基础与框架，借《著作权集体管理条例》（以下简称《条例》）修订契机，着力解决我国著作权集体管理制度面临的现实问题。

一、主要问题检视

对现行著作权集体管理体系的批判和反思构成了近些年在谈论该议题时常有的基调和研究导向。涉及具体的审视对象或探讨领域，大致可分为三个：一是对集体管理机构主体性的探究，且结论通常为涉嫌垄断意味过浓；二是对组织内部运行机制的质疑，包括费用的决议程序粗糙，开支使用缺乏监督等；[7]三是对作品使用费收转成效的关注，调研发现过程中作品使用费收取标准固定化、使用费分配效率较低、管理费提取比例偏高，客观上难以保障著作权人和使用者利益的實现。[8]除此之外，也有的是从网络直播兴起、区块链技术应用、短视频产业发展等角度，找寻的是当前著作权集体管理制度面对数字科技的冲击，尚存在哪些保护上的不足与短板。[9]不过，同“类著作权集体管理组织诉权的行使”[10]和“区块链智能合约用于著作权集体管理的设想”[11]等相关课题一样，由技术革新所带来的新场景、新业态、新模式对传统著作权集体管理制度的挑战及其破解之道，很多还是停留在前景描绘、理论勾勒的阶段。对比现实中著作权集体管理架构的失效、失能的运作困境，它们显然仍位居次要地位。

有鉴于我国著作权集体管理制度实务中出现的“不好用、不敢用、不会用”的尴尬境地，有学者分析指出主要有六个方面的原因，涵盖了从顶层设计框架陈旧到对外交流与竞争不够主动。[12]但加以细究、梳理，造成困局的缘由实则在于以下四个方面，而它们又反过来引发了前文述及的几大主要弊病。

其一，粗放型立法使得《著作权法》对著作权集体管理的规定过于概括和原则性，对一些重要的、根本的问题未予明确回应，因而给下位配套法的订立、释义形成巨大阻碍。而当前正值修订讨论的《条例》，一方面，其之前的生效版本事务性条款居多，条文内容缺乏细致与可操作性；另一方面，该条例自2004年制定以来，仅于2011年和2013年进行了两次修订，修改幅度不大，许多内容未有实质调整或变动，不少条款的设计理念滞后于现实需求。简言之，法律上已无法适应现阶段我国内容产业的传播模式、技术特点、产业形态等新变化。既然从法律到条例都无力为业务实操提供有效的规范指引，此意味着被赋予期许的制度设实然被架空，而著作权集体管理组织的作用也被进一步削弱乃至被忽略。

其二，集体管理组织所拥有的会员数量及管理作品数量较有限，且在地方上执行力保障不到位，导致与广大作品权利者和使用者群体关系疏离，情绪对立、矛盾突出现象明显。我国现有五家著作权集体管理组织，但悉数仍处于发展初级阶段，代表性不强。“一方面，著作权集体管理组织拥有的会员数量偏少，管理的会员作品有限；另一方面，著作权集体管理组织代表会员管理事务与维权的状况欠佳，著作权集体管理机制运转不畅。”[13]有文章指出，其最大的问题在于不能有效、针对性地发挥地方上的积极性，因此形成以下局面也就不足为奇了：一是覆盖面窄，导致中下层著作权人意见大；二是著作权人合法利益得不到切实保障；三是诸多决策常常脱离当地实际，失误情况也时有发生；四是官僚习气重，重收费轻服务，导致作品使用者不满意。[14]这些现实问题在个别学者看来，属于“信任机制”的崩塌。[15]

其三，在使用费收转上显然成效不足、效能低下，其表现为手段陈旧，不能及时、准确地监测作品使用的情况，费率标准类型单一无法做到动态调整，在分配上仍是把“综合计算、模糊分配”作为使用费确定与收转的主要方式，不够精确。诚如多年前就有研究指出“向权利人分配使用费是著作权集体管理组织的核心活动之一，也是实现权利人财产权利的集中体现”，但集体管理组织在代收、转付使用费的基本原则、分配方式、不同类型的标准比例等都已是老生常谈了。[16]除了法定许可、授权许可两种情形下使用费收取、分配存在不少问题，机构对管理费的收支不够透明，也从侧面反映其运作机制尚不健全。[17]尽管本次《著作权法》专门针对早前使用费的争议解决增设了相应条款，但条文本身仍较为粗糙，亟待被进一步细化完善。总之，“该收的钱没收来，该分的钱没分到，滞留的钱送不出”成为我国著作权集体管理运行的一种常态，并由此削弱了其存续的权威性和正当性。[18]

其四，著作权集体管理组织缺乏有效的内外监督，使其固有的一定程度的垄断性效应愈加显现。根据《条例》第31条设立的财务信息监督制度，著作权集体管理组织的财务信息的监督主体只能是国家著作权管理部门和民政部门，使用者、权利人和社会公众对著作权集体管理组织财务信息无从监督。现阶段我国著作权集体管理组织的线上信息查询系统仍有待完善，导致使用费的收取与分配以及集体管理组织运行等信息不透明，权利人不愿意将其作品授权给集体管理组织，使用者也不愿意通过集体管理组织使用作品，没有达到著作权集体管理组织成立的预期目的。虽然《条例》第33条、第34条有列举会员权利人、使用者能够行使监督权的几种情形，然而这些列举仍不足以保障权利人和使用者的监督权更为周全、切实地行使。在内部监督机构设置上，《条例》仅仅规定会员大会和理事会，忽略了监事会的制度安排，导致著作权集体管理组织的内部监督不足。

二、改善进路，以《条例》修订为依托

围绕我国著作权集体管理制度长期遗存的难题，有不少研究从不同站位、不同角度提出了纠偏和改善的方案。如以“信托”为观察视角，提到从法律行为属性来看，我国著作权集体管理行为的性质当属信托，于此，得出我国著作权集体管理运行不畅的根源在于制度设计与信托属性相背离。也就是说，要对困扰著作权集体管理制度健康运转的种种障碍予以正视与清除，应当依照信托制度进行三个方面的尝试，包括：放宽集体管理组织准入门槛，实行“宽进严出”的许可制度；允许集体管理组织同著作权人约定收取一定比例报酬，并受行政机关监督约束；规定集体管理组织应当履行“忠实”“注意”等法定义务。[19]就建言的具体路径或策略姑且不论，以“信托关系”为切入以期改进著作权集体管理功能定位、内部治理、工作能效的同类研究亦不在少数。[20]

也有的试图突破《著作权法》所确立的集体管理组织体系，在条款业已明确著作权集体管理组织作为社会团体，属于非营利法人的基础上，提出可区分非营利性和营利性两分法，适度引入一种良性竞争、市场调节的著作权集体管理模式，同时优化非营利性著作权集体管理组织的内部治理，赋予非营利性集体管理组织调解仲裁权能和健全集体管理组织的反垄断法规制体系，以应对智能时代版权保护的新挑战和新要求。[21]

从业界到学界虽然提出了一些不乏开创性和建设性的方案，但从可行性角度而言却不容乐观，至少不像其研究成果中所描述的改革建议来得那般轻松。要落实一项体系的完善，落地一种机制的完备，不仅需要顺应时代趋势、符合国情土壤，也要在顶层设计上确保及时优化和相应的制度配套。考虑到《著作权法》第三次刚完成修订，在可预见的近几年内再启动修订工作暂无可能。为此，在近期规划上应尽快着手《条例》的修订，此项任务的完成将有利于解决现有制度的缺憾。这不仅是亟需的，也是务实的，更是可行的。具体到修订环节，至少应对如下四个焦点问题予以逐一回应。

第一，厘清著作权集体管理组织的定位与法律性质。根据现有《条例》第3条规定，著作权集体管理组织是“社会团体”，该称谓不足以凸显集体管理组织本该有的“非营利法人”的信托属性。为此建议落款直接改为“非营利法人”，强化其社会服务功能，更改后的著作權集体管理组织的定义应该是“为作品权利人的利益依法设立，根据权利人授权、对权利人的著作权或者与著作权有关的权利进行集体管理的非营利性法人”。在此基础上，不妨增设一些用以指导著作权集体管理组织在行使职权或展开活动时应当遵循的原则性条款，例如明确公开、公平、诚信、效率为其应坚持的基本准则。

第二，尊重会员的意思自治，保障其自主选择和处分的权利。《条例》修订草案中第4条新增第二款规定“依照著作权法第二十五条、第三十五条第二款、第四十二条第二款、第四十五条、第四十六条第二款的规定使用作品的，由著作权集体管理组织集中管理相关权利”。此是对“实施义务教育和国家教育规划而编写出版教科书”“报刊转载、作品选登”“录音制作者二次获酬权”“广播电台、电视台播放他人已发表的作品”等不同情形下，统一由著作权集体管理组织实施管理。笔者认为，在著作权集体管理对象上应当给予权利人足够的自由选择空间，将管理对象扩充至所有“著作权法规定的著作权或者与著作权有关的权利”，以实现版权作品经济价值的最大化。与此同时，要直面和允许民间著作权代理现象的存在，认定著作权人自由许可的正当性、合法性，这是对权利人自主意愿的尊重。因此，在《条例》后续讨论修订中，除了建议对新增第二款加上“可以”而非默认效力为“必须”“应当”之外，还应在立法中区分非法著作权集体管理行为与著作权授权代理行为。事实上，根据现行《条例》第20条规定，著作权人必须以专有方式将其作品许可给著作权集体管理组织，尽管这一法律安排便利了著作权集体管理组织对作品的管理，但也在一定程度上挤压了著作权人与著作权集体管理组织之间的谈判空间，实际上不利于授权行为的发生。专属授权不符合著作权人自身的利益需求与市场的实际需要，同时也违背了著作权集体管理组织自身的非强制管理性。应当删除权利人与著作权集体管理组织之间专有授权合同的限制，允许权利人在合理范围内进行非专有授权，以示对权利人意思自治的充分尊重。[22]

第三，优化著作权集体管理组织内部治理结构和议事决策程序。我国著作权集体管理组织的功能受限，无法充分实施其基本职能，也没有发挥出设想中的制度优势，一个主要的因素是内部治理的失灵。有研究表明，导致内部治理失灵的根源主要可归结为治理经验的匮乏、生产效率低下、粗糙的会员制、会员大会权力的虚置、代理人问题等几个方面。[23]对此，完善著作权集体管理组织会员权利的行使程序，建立会员代表大会制度，探索会员表决权改革，设立监事会、强化内部监督等成了当务之急。这意味着：要充分赋予会员大会在重大事项上决策主导的权利，并及时地将投票结果、事务进展向各会员公开，保障会员的知情权和参与权；著作权集体管理组织作为非营利法人组织，其理事会是会员大会决议的执行机构，故可参考《中国人民共和国公司法》中关于董事会的有关规定，补充理事会拥有5项基本职权，包括召集和主持会员大会、执行会员大会决定、报告工作和财务情况、提案和其他章程规定的职权；强化内部监督，鉴于我国著作权集体管理组织内部机构目前仅由会员大会、理事会构成，缺乏来自组织内的权力制衡，因此仍可参照《中国人民共和国公司法》有关监事会的规定，在《条例》修订中增加新设监事会及其人员构成、权利行使、议事规则的条款。可采用列举方式规定监事会的主要职权，其中最重要的职权为检查著作权集体管理组织财务、对理事相关行为进行监督等，切实保障著作权集体管理组织的高效运行，保障全体会员利益。

第四，改进使用费转付及管理费提取机制。使用费转付、管理费提取工作的有序运作对于保护著作权集体管理组织的会员权益至关重要。然而，实际操作中，我们不可避免地面临使用费转付标准不一、效率不高、缺乏透明度等问题。因此，有必要对此机制进行改革和完善：①修订使用费转付办法。当前的使用费转付办法需要更清晰和具体的参考因素，以制定准确和合理的转付方案。这些因素应包括权利人的作品或录音录像制品的使用情况，涵盖使用的时间、数量、频率和地域范围等核心决定性因素。此外，应该考虑作品或录音录像制品的市场经济价值，基于因素如知名度、数量和质量的不同制定不同的市场经济价值，从而制定灵活适宜的使用费转付方法。对于不同类型的权利，也应制定不同的使用费分配方案。②建立权利人異议申诉机制。建议引入使用费收取标准制定中的使用人参与协商和申诉程序。这将增加权利人对使用费转付办法的异议机制，以及对异议结果不满的诉讼权利。权利人如果有正当理由认为使用费转付办法不合理，应可申请著作权集体管理裁决调解委员会进行审查。对于不满裁决结果的权利人，应该有权向人民法院提起诉讼，以确保著作权及相关权利人的经济利益得到切实保障。③费用合理提取与使用费有效转付。针对目前我国的著作权集体管理组织存在着管理费提取比例偏高的实情，应建立现代高效的管理方式，规范收费标准，将运营成本控制在合理的范围内；同时，积极运用科技手段和技术平台，让权利人可以通过在线信息查询系统及时了解使用费收取与转付、作品及录音录像制品使用情况等信息，增强信息透明度。《条例》还应该规定著作权集体管理组织应当定期、准确地向权利人分配和支付使用费，支付期限不应晚于权利收入所属会计年度结束后的12个月。

三、结语

著作权集体管理制度在我国知识产权保护和著作权法体系结构中占据重要地位。它的良好运转被寄予厚望——通过集体管理组织的从中联络、沟通、管理，它将作品权利人与使用者紧密联系，同时发挥多重功能，包括降低交易成本、促进内容传播与再创作，以及调衡社会各方利益。

着眼我国著作权集体管理制度在运行过程中长期存在的机制不够健全、管理费提取比例偏高、使用费收转难、组织内外监督不足等问题，我们应当抓住《条例》修订的契机，充实、细化条款，增设、完备机制，从而建立和完善符合我国政经国情、顺应技术和时代发展趋势、切实响应业界需求且具有可操作性的著作权集体管理规范体系，以充分尊重市场的规律、保障权利人的权益和适应使用者的需求。

（作者单位系浙江传媒学院）