生态文明地方探索：秦巴山区生态保护与绿色发展战略对策思考

敬博

摘 要：秦巴山区地处我国陆地版图中央，是南北气候和地理格局的天然分界线，具有十分重要的地理与生态价值。秦巴山区生态保护与绿色发展既是我国生态安全格局建设和区域协调发展的战略需求，也是深化落实生态文明方略、推进构建人与自然生命共同体伟大进程的必然选择。目前该区域面临着生态敏感、相对贫困、空间失衡和发展失序等一系列突出问题。针对存在问题，结合已有研究和实践，本文指出强化生态保护修复与治理、建立绿色循环产业体系、促进空间均衡与区域协调是推动秦巴山区生态保护与绿色发展的战略重点；需要采取的关键对策包括：以国家公园为主体构建自然保护地体系，推动山水林田湖草保护与修复工程；以绿色发展为导向，构建山区生态产业体系；基于资源环境承载能力，优化区域发展格局与空间管控方案；强化顶层设计，构建区域一体化的政策机制和保障体系。

关键词：秦巴山区；生态保护；绿色发展；区域协调；空间管控

中图分类号：K901 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2023）03-0092-08

习近平总书记在2020 年4 月20 日考察秦岭生态环境保护情况时强调，秦岭和合南北、泽被天下，是我国的中央水塔，是中华民族的祖脉和中华文化的重要象征。保护好秦岭生态环境，对确保中华民族长盛不衰、实现“两个一百年”奋斗目标、实现可持续发展具有十分重大而深远的意义。以秦岭为主体的秦巴山区地处我国陆地版图中央，是我国南北气候和地理格局的天然分界线，具有十分重要的地理和生态价值。长期以来，秦巴山区经济社会发展滞后，贫困问题突出，与周边地区发展差距不断拉大。近年来，在国家精准扶贫、深入推进西部大开发一系列战略举措下，秦巴山区社会经济实现较快增长，生态保护取得积极成效，但保护与发展矛盾仍然十分突出。作为我国的战略要地、生态高地、经济洼地与贫困集中区，秦巴山区生态保护与绿色发展不仅关系地区自身可持续发展，也关系到全国的生态安全格局和区域协调发展。寻求地区绿色发展方式是积极探索生态文明建设中国方案、推动构建人与自然生命共同体伟大进程的必然选择，这就要求我们必须始终坚持“既要绿水青山，也要金山银山”“绿色青山就是金山银山”的发展理念，积极探索资源转化与发展转型的先进模式与路径，确立地区发展战略重点和关键对策，助推秦巴山区最终实现人与自然、经济、社会的全面协调发展。

1 基本特征：秦巴山区价值认知

1.1 秦巴山区范围界定

秦巴山区是秦岭和巴山山脉所在地区，是中国公认的南北分界线和气候生态过渡带。从广义地质学角度，秦岭和巴山是一个整体，是由华北板块、华南板块以及秦岭微板块经历复杂的俯冲碰撞造山运动后形成的复合造山带[1]，其基本属性与特质、结构与演化研究对深刻认知中国地质板块构造、地表系统环境和探索地球动力系统具有突出意义[2]。从狭义地貌学角度，秦巴山区是指“秦岭造山带”地质板块造山隆升、抬升作用过程中形成的连绵山脉、丘陵地区，包括秦岭、伏牛山、米仓山、巴山、神农架以及与横断山脉接壤的甘南、川西山脉地区[3]。地理学对秦巴山区范围界定是在地质学和地貌学基础上形成，同时因学科方向细分存在差异。自然地理学根据气候、水文、植被的一致性、分界性和过渡性特征确定秦巴山区边界[4]，随着学术研究的深入，逐渐形成以秦岭- 大巴山为主体的南北过渡带理论，并由此确定其重点研究范围[5]；人文地理学更多考虑社会经济和政策管理因素，范围界定以自然与人文要素地理格局为基础，包含山地、丘陵、河谷盆地等多个地貌单元的空间连片地区[6]。就谋划该地区生态保护与绿色发展的战略思维角度而言，范围界定需要更加综合。本文研究范围参考中国工程院“秦巴山脉绿色循环发展战略研究”咨询项目，涉及陕西、湖北、四川、河南、甘肃、重庆五省一市119 个县级行政单元，总面积约3.086×105 km2，总人口约6 100 万人（图1）。

1.2 秦巴山区核心价值

地理区位特殊。秦岭与落基山脉、阿尔卑斯山脉同处于30°～45° N 的纬度带上，被并称为世界著名“三大名山”“地球三姐妹”，在我国乃至世界地理格局中具有特殊的区位价值。秦巴山区地处我国大陆中部地区，是连接青藏高原与东部平原的桥梁，也是我国联系南北区域的枢纽，具有十分重要的战略枢纽地位。因此，推动秦巴山区生态保护与绿色发展对于重塑我国经济地理格局、实现区域均衡协调发展、带动全民共同富裕具有重要战略意义。

生态价值突出。作为我国大陆中部东西向延伸的巨大山脉，秦岭- 大巴山不但是中国的南方和北方的地理分界，也是地表气候与生态系统的重要分界过渡带，区域环境效应影响显著且深远。秦巴山区水资源丰富，是长江支流汉江、嘉陵江和丹江的发源地，为黄河最大支流渭河提供重要补给，同时也是全国生物多样性极为丰富的热点地区之一，承担着南水北调水源涵养和生物多样性保护的重大职能，对保障我国陆域生态安全意义重大。

自然资源丰富。秦巴山区内有6 000 多種动植物生物资源，种类数量占全国75%，分布有大熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛等120 余种国家级保护动物和珍稀植物。秦巴山区集中分布有大量的中药材、漆树、核桃、茶叶、食用菌等资源，也是多种国家级保护动物和珍稀植物的重要分布区。同时，矿产资源储量丰富，不少矿种储量位居世界前列，部分有色金属和贵重金属储量占据全国重要地位[7]。区域内生态旅游资源丰富，类型多样，丰富的自然资源赋予秦巴山区巨大的发展潜力。

2 现实矛盾：秦巴山区保护与发展面临的突出问题

2.1 生态敏感，资源环境承载能力有限

秦巴山区气候复杂多变，生态环境较为敏感，坡度25° 以上区域占30%，近70% 的区域处于高度生态敏感地区。区内暴雨、崩塌、滑坡、泥石流等自然灾害频发，地处地质灾害中高风险区的区县占比达79%，人均耕地面积是国内平均水平的60%。区内城镇众多、人口密集，仅汉江沿线就有汉中、安康、十堰等多个百万人口城市，人口密度超过全国山区平均水平，城市扩张、工业发展与资源供需矛盾突出。随着南水北调中线工程和引汉济渭工程的实施，生态环境对社会经济发展的约束将进一步加剧，退耕还林的政策实施在提升生态效益的同时也带来了生态保护与粮食生产的空间矛盾。近年来随着工业化和城镇化发展，建设空间不断侵占挤压生态重要地区，生态用地破碎化程度日趋严重，区域资源环境承载能力呈下降趋势。

2.2 相对贫困，经济社会发展水平较低

秦巴山区经济规模较小，人均GDP 和农民人均纯收入分别仅为全国平均水平的50% 和67.2％，90.8% 的地区城镇化率低于全国平均水平。产业经济整体上仍处在工业化初期向中期过渡阶段，尽管初步形成以装备制造、能源生产、原材料和消费品制造为主的工业体系，但由于土地资源紧缺、交通条件较差、人才和技术落后等原因，整体仍然存在产业层次偏低、创新能力有限、信息化程度滞后等问题。除三线建设时期布局的国防装备、汽车制造等产业尚具规模外，大部分产业体量偏小，同质化竞争激烈。依托丰富的矿产资源，秦巴山区矿产开采产业形成规模，但在生态文明背景下，矿产开采及其关联的冶金、化工等产业破坏生态环境的弊端逐渐凸显。此外，生物和旅游资源开发潜力较大，但目前在三产联动上的资源转化率不高，尤其是高科技、高附加值的生物医药产业规模十分有限，旅游业对经济发展带动作用不够突出，生态资产转化为经济发展的动能严重不足。

2.3 空间失衡，“内部塌陷”与“外部虹吸”效应并存

秦巴山区虽在地理环境上是一个整体，但内部发展并不均衡，经济发展和城镇化建设整体呈现“东高西低、外高内低”的空间格局，其中西部和南部不少区县城镇化率不到30%，与区内最高的十堰、襄阳地区相差近50%，明显滞后于全国平均水平。区县经济规模高低极值相差近100 倍，人口密度和经济密度也同时存在外围热、内部冷的空间格局。另一方面，秦巴山区自然资源分布也不均衡，尤其以水资源较为明显。靠近中部腹地的秦岭南麓、巴山北麓和川西- 陇南山区人均可利用水资源量均大于1000m?，而外围四川、河南区县水资源指标则普遍小于500m?。此外，秦巴山区自然保护区众多，大部分地区属于生态严格保护地区，生态资源与产业经济的转化程度不足，与周边城镇群相比发展明显落后，成为我国区域发展的“塌陷地区”。巨大的经济发展和公共服务供给差距使得人口、资源从山区快速流入西安、成都、重庆等大中城市，中心城市“虹吸效应”明显且呈加剧趋势。

2.4 发展失序，区域一体化协调机制缺失

秦巴山区地处多省行政交汇处，长期以来缺乏区域统筹协调与合作发展机制。由于地形阻隔，各区空间联系薄弱，西武、西渝高铁迟迟未能联通，不少地区尚无高等级公路贯穿，区域一体化发展格局难以形成。同时，秦巴山区存在历史原因和利益割据下自然保护地边界重叠、管理职权不清导致的保护区域“真空”频现、村民集体利益受损、央地矛盾加剧等问题。由于缺少区域协调机制，产业体系同质、超前过度开发、基础设施重复建设等问题长期得不到解决，不仅造成生态功能“碎片化”，也给上下游产业协同与生态共治带来困难，“零和”竞争不断加剧[8]。尽管近年来一些毗邻城市在生态保护、扶贫发展、税收政策和信息共享等方面开展合作，但依然存在“程度浅、领域窄、局部性”等突出问题。据不完全统计，秦巴山区参与达成合作协议的县市占比不足30%，对区域协同发展与综合治理贡献度不高[9]。南水北调工程实施以来，围绕丹江口水库及上游地区跨省生态补偿和财政转移支付政策开始实施，但仍存在补偿标准不一、补偿方式和来源单一、缺少法规和后评估机制等诸多问题。

3 状态评价：生态保护与绿色发展的空间耦合协调诊断

3.1 评价方法与模型

（1）基于熵权TOPSIS 的生态保护与绿色协调发展评价体系

参考相关研究，以科学性、科学性和操作性为原则，从生态资源、生态状态、生态建设、环境治理、经济水平、经济结构、经济效率和发展质量等方面构建秦巴山区生态保护与绿色协调发展指标体系（表1）。数据来源主要为2021 年的《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》和各地区统计公报，局部缺失数据采用前后年统计数据趋势外推而得，人均生态资产价值引自中国环科院的相关研究成果。采用TOPSIS 法对熵值权重进行改进，对评价指标的重要性和优劣进行排序。具体过程包括：

采用极差法对获取数据进行标准化处理得到Yij。

② 确定熵值权重Wj，公式如下：

3.2 保护与发展耦合协调状态与障碍因子诊断

通过生态保护和绿色发展8 个要素层的维度发展状态以及两者间协调关系分析来看，秦巴山区保护与发展的协调水平总体处于中下水平且存在一定空间分异。分要素维度看，各地市生态资源富足、生态状态尚可，但生态建设和环境质量水平明显较低，经济发展的规模和结构处于中等，发展效率和发展质量亟待提升（图2）。从城市（地区）横向对比来看：尽管神农架林区生态资源总量相对较少，但由于经济建设对生态系统干扰低，反而生态建设水平和绿色发展质量高；陇南除生态资源与生态状态较好外，生态治理水平和绿色发展质量等方面尚有明显差距（图2）。因此，生态保护指数表现为神农架林区和陇南市相对较高，其他地区均处于生态指数低于0.3的低位均衡状态。例如，达州市由于人均生态资源总量少、保护治理水平低，其生态保护指数不足0.2。绿色发展指数则空间分异明显，高值城市主要为工业基础较好、城镇化水平较高的十堰和三门峡，神农架林区由于人口较少、发展综合效率高的原因在绿色发展指数上表现强劲。从保护发展协调水平空间分布看，除神农架林区处于高度协调、陇南处于濒临失调外，其余地区均处在低度协调发展状态（表2），说明秦巴山区整体还是处于生态系统脆弱和保护力度不足状态下的低水平发展阶段。

采用综合障碍度模型对秦巴山区保护与发展耦合协调状态的主要障碍因素进行分析。准则层障碍度诊断结果表明，大多数城市协调发展的主要障碍因素是生态资源、经济水平和发展质量，说明生态资源量和经济规模仍然是现阶段秦巴山区各城市协调发展的关键，协调状态有赖于生态资源的富集程度和经济数据的高增长；另一方面，商洛、安康、巴中、陇南等腹地城市受经济水平因素影响较为明显，山区外围的达州、广元、三门峡则同时受到生态状态和经济结构的双重影响，说明相较于内部腹地城市绿色发展单纯依赖于经济规模指标而言，外围城市已进入生态服务能力和经济结构优化的进阶发展阶段，开始重视生态建设和经济发展的系统合理问题；而生态建设、环境治理及發展效率指标在几乎所有城市协调发展中作用不明显，也进一步说明秦巴山区还远未达到发展治理水平较高且相互耦合的高度协调发展阶段（图3a）。

指标层障碍度诊断分析结果表明，影响各城市生态保护与绿色发展的主要因素为人均生态资产价值、人均水资源总量、自然保护区面积占比、旅游总收入占比、人均财政收入、人均耕地面积及公路网密度等，其他指标对秦巴山区协调发展的综合影响则不明显。从障碍度空间差异来看，影响商洛、安康等腹地城市协调发展的主要因素为旅游收入占比和人均财政收入，这说明生态资源转化率和旅游经济贡献度对交通区位条件较差的山区腹地城市协调发展至关重要。相比之下，外围城市除经济结构性指标外，人均耕地和自然保护区占比障碍度较高，这说明生产生态资源与资产的富集程度可能成为地区协调发展的短板因素。此外，人均水资源总量对所有城市障碍度高，进一步反映了秦巴山区作为我国重要生态涵养功能区的重要意义（图3b）。

4 治理方略：秦巴山区生保护与发展战略对策

秦巴山区生态环境保护是国家生态文明建设的重要组成部分，而生态文明的目标是追求高质量和可持续发展，是保护与发展的统筹和协调，因此必须要在生态保护的基础上千方百计促进秦巴山区的绿水青山转化为金山银山。在实现秦巴山区生态文明和永续发展这一过程中，生态保护是基本前提，绿色发展是关键路径，空间管控与协同则是实现手段。

4.1 强化生态保护修复与治理，保障国家生态安全

秦巴山区是我国重要的生态安全根基，从国家战略层面维护其生态系统的完整性至关重要。首先，需改变现有碎片化的保护模式，用系统性的方法和手段解决当前的生态保护问题。国家公园模式是有效的解决方案，应将区域内生态最为敏感、生态功能最重要的区域纳入国家公园进行整体保护，完善生态空间布局，修复生物迁徙廊道，在生态保护的空缺和薄弱地区补充和扩建新的自然保护区，尤其对地方事权不清、边界存在争议的牛背梁、丹江口等地区加强管理协同。其次，生态保护要关注空间差异性，尤其是垂直方向的差异，据此制定差异化的保护策略。例如，高海拔的岷山、秦岭太白山地区强化生态系统的原真性保护和大熊猫、羚牛、林麝等珍稀动植物多样性的保护，低海拔的盆地及山麓地区要尽量降低人类活动干扰，协调生态保护与生产功能，山区腹地则要重视水土流失防治和水源涵养。第三，作为南水北调中线工程的水源涵养区以及黄河流域的重要水源补给区，水资源保护和水环境修复是实施生态保护战略的重点任务，要建構完善的水源地保护、水污染防治和水生态补偿机制，加强污染河段的监管与治理，规范取水总量控制和水工程调度，同时推进行政区保护向流域保护的转变，科学实施山水林田湖草一体化生态保护修复工程。

4.2 建立绿色循环产业体系，推动经济社会高质量发展

促进生态资源的产业转化、释放绿色生产力是秦巴山区创新高质量发展的关键。具体而言就是依托现有生态资源优势，围绕产业发展的“特色化、集群化、精准化”做文章，构建“环境共生型、生态可持续”的绿色循环产业体系，培育生态产业经济新动能。首先，产业体系要突出特色化。秦巴山区绿色产业发展要突出与自然环境的相容性，强化产业类型的“在地化”，平原与河谷地带可以重点发展规模化现代高效循环农业，低山区和丘陵区则要合理推进林下经济产业发展，引导富硒茶、中药材、优质食用菌等特色产业的规模化生产，高山区适度强化核桃、板栗等特色农林特产品的生产和营销[32]。工业发展要依托丰富的中药材、水资源和特色农产品资源加快生物医药、保健品和食品精深加工产业集群的构建，打造特色鲜明的品牌产业基地。服务业要依托良好的生态文化资源，重点发展观光休闲、康养体验、科普教育及创意产业为一体的生态服务产业集群。其次，产业模式要突出循环性。农业上加快生态循环农业示范基地和加工园区建设，强化养殖废弃物、秸秆处理和综合利用以及资源节约型农业技术推广。工业则需加大传统产业改造升级力度，运用循环经济理念推动能源化工、矿产深加工、装备制造业和农副产品加工等循环产业链条的形成（图4）。此外，产业发展要突出创新性。要立足秦巴山区产业现状和生态优势，进一步促进互联网信息技术与传统产业的融合发展，着力提升依托科技- 产业融合实现快速发展的能力，全力构建综合创新生态体系。

4.3 致力人与自然和谐，迈向空间均衡和区域协调

秦巴山区承载着构筑国家生态安全屏障、加快全国整体脱贫致富和小康社会建设进程的历史重任，尽管不适宜高强度开发，但也需要在保护基础上通过适度开发确保原住居民福祉的增进，使其从保护中受益并成为青山绿水的自觉守护者。因此，探索多尺度的空间协同与管控路径是促进区域迈向空间均衡和协调的关键。

首先，从全国尺度来说，秦巴山区需要借助国家助力中西部大发展的政策优势和重庆、成都、西安等国家中心城市辐射带动作用，全力推动与周边地区协同发展；积极承接周边地区生态型产业落地，推动高技术、总部型的生产性服务产业及生态旅游、康养休闲类产业在汉中、商洛、十堰、安康、陇南等中心城市集聚，围绕周边地区的康养旅游、健康医疗、生态制造等需求进行功能升级，以流域为单元强化区域产业分工协作，打造生态经济创新发展区。

其次，在区域内部，需要坚持“面上保护”与“点上开发”相促进、“刚性管控”与“弹性引导”相结合的原则引导人口、城镇与产业在空间上的均衡发展；生态保护地区在生态红线刚性管控基础上也要预留一定的国土空间开发强度和用地弹性，以适应乡村振兴、国民旅游休闲等国家战略的需要，生态红线内部的重大基础设施建设和战略资源勘查需要在生态环境影响评价与监测等程序框架内进行空间落位，适度进行红线范围内的耕地退出和生态移民搬迁。具体而言，可以打造国家级生态经济区为目标，消除各种制约资源和要素流动的障碍，按照“两山四区四廊”为基本发展框架，优化主体功能布局和空间管控方案，形成秦巴山区内外产业协同、区域经济一体化发展新格局。

最后，在具体城镇发展与乡村聚落建设上要严格落实国土空间规划管控要求，以“浅绿、中绿、深绿”为目标，分类型探索人地共生型的绿色人居环境建设模式，寻求绿色产业与功能分区的空间匹配，对产业发展、管控策略与风貌引导提出明确指引（图5，表4），首先构建由“浅绿”中等城市、“中绿”小城市及县城、“深绿”乡镇及村庄构成的秦巴山区网络状城乡空间群落组织（图5a）。“浅绿型”大中城市探索多中心、生态型、高弹性空间布局模式，推动轨道交通和快速公交系统建设，强化城市建设中生态绿楔、种植物迁徙廊道的贯通，推广绿色能源应用和绿色智慧市政网络（图5b）；“中绿型”小城市及县城探索顺应山区地形的河谷带型生态城区格局，强化规模控制和土地集约利用，在生态红线严格控制基础上强化生态旅游、智慧物流与城市功能统筹融合，近山区推行特色化农林畜药产业集群模式，风貌引导彰显山区地域化、生态化特征（图5c）；“深绿型”乡镇及村庄实施最严格保护生态策略，产业上适当发展林下经济、生态养殖与乡村生态旅游，空间上推行交通便捷联系基础上的“点状”发展模式，通过固废微生物处理、绿色节能技术和海绵城市技术实现污水、废气、固废垃圾零排放，生产、生活资料的全系统循环（图5d）。

4.4 强化顶层设计，构建区域一体化政策机制和保障体系

建立区域内外发展协同机制。筹建秦巴山区一体化发展基金，重点支持跨区域水资源保护、生态治理与重大基础设施建设；统筹秦巴山区的生态资源，建立一体化的自然资源管控网络、生态环保监测网络及环境治理应急网络；在生态环境保护、绿色产业发展、基础设施投资、财政税收收入等领域探索协商共享机制；推进秦巴山区县市与周边中大城市形成区域协调发展机制，在产业协作、资源共享、联建开发、交通连接等方面探索创新发展路径。

健全生态补偿及有偿交易机制。探索环境容量、生态产品的有偿使用与交易机制，探索绿色发展基金和生态金融试点。通过地区间绿色信贷、生态债券、碳汇交易、生态损害保险等资金筹集方式促进生态系统服务和生态资源的市场化，鼓励吸引社会资本和公益组织参与生态建设与保护，通过建立市场化机制促进生态补偿方式多元化。推动汉江、嘉陵江上下游地区建立生态补偿机制，开展丹江口水库国家生态补偿试点。

创新生态价值评估、生态资产管控绩效评价机制。制定统一的区域行业准入和绿色评价标准，建立科学的生物多样性和生态资产价值跟踪评估机制，对自然资源资产实行清單化管控，通过开展自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计，科学评价地区生态保护治理成效与党政领导干部管理绩效。

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