中国式现代化背景下县域城镇化的困境、实现逻辑与路径选择*

周加来 张晓凡 周慧

一、引言

在基本实现社会主义现代化的决胜阶段，我国面临着不平衡不充分发展的国内矛盾同百年未有之大变局的交织，亟待推进体制机制改革，推进创新发展动力，构建新发展格局。长期以来，城乡发展不平衡问题是制约我国区域协调发展战略推进的关键。过去以大城市、城市群为导向的城市化模式加剧城乡割裂发展，使得城乡经济规模、人民生活质量和社会服务水平出现了巨大差异。建设社会主义现代化国家最繁重、最艰巨的任务仍然在乡村（龙花楼等，2023）。作为城乡经济的结点，县域是融合农村与城市、传统与现代的系统整体。城乡发展鸿沟使得县域成为城市地域和乡村地域交流的重要层级，县域既是城市资本要素、技术要素向乡村下沉的通道，也是农业转移人口市民化、推进城镇化的重要载体。

2022 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出县城是我国城镇体系的重要组成部分，县城对促进新型城镇化建设有着重要意义。2023年中央一号文件再次强调了“县域城乡融合发展”“畅通城乡要素流动”“统筹县域城乡规划建设，推动县城城镇化补短板强弱项”。并对今后一个时期解决好“三农”问题，推进乡村振兴做出了关键部署。我国关于县域城镇化的研究由来已久。改革开放之后中央一直强调小城镇发展，从“控制大城市规模，多搞小城镇”到“大中小城市和小城镇协调发展”的政策变化，目的是在工业化的不同阶段，通过农村城镇化缓解“三农”问题和推进人口城市化，并以此规避发展中国家普遍面临的城市化和大型贫民窟同步的社会失衡问题（温铁军等，2007）。1983 年，费孝通先生论述了小城镇发展理论，提出发展小城镇对实现我国现代化的重要意义（费孝通，2016）。随着国家现代化推进和宏观政策变化，关于县域城镇化的研究逐渐成为理论界与实践界的热点。目前对于县域城镇化的研究主要集中在经济地理和城乡规划领域。前者将县域作为一种地理层级，衡量县域层级下城镇化的空间格局以及和相关经济要素的时空关系（刘彦随等，2012；施凡基等，2021）；后者趋向于县域城镇化的定位、实践功能、政策意义等研究视角（雷刚，2022；金三林等，2022；桂华，2022）。

中国式现代化是一个涉及政治、经济、文化、科技、思维等多方面变革的复杂历史现象，是中国共产党将马克思普遍原理同中国具体国情相结合的中国特色社会主义现代化道路（姚毓春等，2023）。在迈向第二个百年奋斗目标的新发展阶段，中国式现代化的经济内涵是以实现全体人民共同富裕为目标，走区域协调、“四化”同步、绿色发展的道路，最终在本世纪中叶建设成为社会主义现代化强国（洪银兴，2022）。城镇化是现代化的重要一环，县域城镇化协调城乡发展、畅通城乡经济循环的功能是推进中国式现代化的重要考量。县域城镇化以区域协调发展战略、乡村振兴战略、城乡融合战略为支撑（陆铭，2022），促进农业农村现代化和新型城镇化同步发展，是中国式现代化道路在县域层面的策略反映。深入剖析县域城镇化与中国式现代化的内在逻辑，解构中国式现代化背景下县域城镇化的实践路径和内在机制是探索城镇化道路、推进中国式现代化建设的工作重点。

二、县域城镇化的历程回顾

郡县治，天下无不治。自秦统一六国推行郡县制以来，县一直是我国安邦治国的重要基层行政单元。根据我国宪法规定，我国行政区划分为省（自治区和直辖市）、县（自治县和市）和乡（镇和街道）三级。从广义上说，除香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区外，我国的县级单元包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区和林区；从狭义上说，县是指除香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区、市辖区、特区、林区以外的县、县级市、自治县、旗和自治旗。县域城镇化是指在县域范围内实现农村人口向县城区或者市区外的建制镇的转移过程。县域城镇化在现代化的进程中演进，其演进过程与以工业化为主的经济发展战略密切相关（见表1）。

表1 中国式现代化和县域城镇化制度体系演进

1.城乡分离时期：重工业优先发展，县域城镇化处于停滞状态

新中国成立后，面对孤立无援的国际关系，我国需要加快建立工业体系，促进落后的农业国向先进的工业国转变。随着“三大改造”的进行和苏联模式的推进，大规模发展重工业与农村经济占主导的矛盾促使当时实行的计划经济体制只能通过扭曲产品要素价格、索取农村经济积累存活。农产品统购统销和工农业剪刀差挤压了农业生产，加大了城乡差距，迫使农民逃离合作社迁移城市。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》的发布意味着政府调控农民盲目进城的力度达到了最大，标志着以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度形成。为了进一步防止农民盲目进城，毛泽东肯定了发展人民公社的重要性，提出要促进各县以下工业企业的发展。在乡村发展工业不仅仅是应对农民大规模进城的临时决策，也是基于地方工业布局、支持乡村农业发展和地方工业发展的战略构想（郑有贵，2021）。当然乡村工业发展仍然没有脱离重工业优先发展的战略，在严格的户籍制度限制下县域内形成城乡分割的产业体系，城乡关系处于割裂阶段。

2.城乡互动时期：农村改革开始推进，县域就近城镇化出现

1979年“中国式现代化”的提出奠定了我国“四化”发展的总体基调，并将我国经济发展、社会发展道路具体化。我们党开始关注人民主体地位，创造性地提出了在20 世纪末初步实现小康社会的战略构想。在以经济建设为中心的道路指引下，农村改革开始推进。这一时期“控制大城市规模，多搞小城镇”的思想方针与家庭联产承包责任制度相辅相成，共同支撑了县域层面乡镇企业的发展，人民公社逐渐被乡镇企业替代。同时乡镇企业规模的扩大进一步吸纳了农村剩余劳动力，在“离土不离乡”的人口流动态势中，就近城镇化开始出现，形成“乡—镇—县”的迁移局面，城镇数量迅速增加。

3.城乡协调时期：市场经济迅速繁荣，县域城镇化抑制发展

过去“分灶吃饭”的财政体制很大程度上促进了县域尤其是乡镇的工业化，但逐渐超过了中央和地方政府之间“分权的底线”，造成“国家能力”削弱和地方政府间的盲目竞争、重复建设（周飞舟，2006）。1994年分税制改革重新划分了中央和地方之间的财权和事权，推动了地方政府新发展模式的形成：一是乡镇企业出现规模性转制和国有企业股份化；二是地方政府从“经营企业”向“经营城市”和“经营土地”转变（孙秀林等，2013）。“沿海经济发展战略”的实行和逐渐开放的市场经济促进了东部沿海地区工业的发展，进一步加速了乡镇企业的崩溃。“离土不离乡”城镇化格局被打破，农民外出务工规模增加，拉开了跨市、跨省的异地城镇化的序幕，重塑了我国人口流动的空间格局。这一时期我国城镇化开始转为以城市规模扩张为主、以流动人口为导向的异地城镇化。以大城市和城市群为导向的异地城镇化带来了城市房价迅速增加、半城市化和城乡差距拉大等问题。“十五”规划中，党提出坚持大中小城市、小城镇协调发展的城镇化道路，城乡关系进入协调发展阶段。随着城市快速扩张带来的一系列问题的暴露，发展县域经济开始成为协调城乡关系、缓冲城市过快发展的对冲手段。这一时期小城镇综合改革试点持续推进，户籍制度限制逐渐放宽，县级以下户籍管理制度问题得到解决。为加强县域经济持续发展，部分经济强县进行省直管县改革试点，县级政府获得了更大的管理权限和自主发展空间，有效促进了县域经济的发展和城镇化的进行（张占斌，2014）。

4.城乡融合时期：经济进入高质量发展阶段，县域城镇化再度重视

2012 年党的十八大提出了新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的“新四化”协调发展道路，明确了新型城镇化的发展路径。随着经济发展进入新常态，工业发展进入中后期，在城镇化总体落后于工业化的背景下，依靠工业化拉动城市化的可操作空间正在缩小。转变经济增长方式，推动经济高质量发展成为新的经济工作目标。2014 年新型城镇化试点工作的开启标志着我国进入新型城镇化发展时期。在新型城镇化发展初期，地方政府促进大城市规模发展的城市化政策偏向明显，倡导城市群、都市圈协同发展。大城市规模化发展促使我国城镇化水平在2019 年突破了60%。根据诺瑟姆曲线我国城镇化发展已经进入了中后期阶段，发展速度将会放缓。党的十九大报告中乡村振兴战略的提出意味着解决好“三农”问题、协调城乡关系开始成为党工作的重中之重。作为城乡经济的交汇点，县域具有治理城市和乡村的双重功能，是衔接乡村振兴和新型城镇化的重要空间。党的十九大以来出台了一系列政策推动县域城镇化发展，县域城镇化的再度兴起合乎中国式现代化发展和乡村振兴战略的应有之义。

三、县域城镇化的困境与误区

当前，县域城镇化还存在概念不明晰、县域工业化与特色经济混淆的认识误区，以及区域发展不平衡、产业结构趋同、公共资源供需失衡等诸多发展困境。

1.理论误区

第一，县域城镇化概念有待更新。城市化是社会发展的一个过程，其科学定义是农村物质和精神要素转化为城市要素的“量化”过程与城市要素不断“同化”农村过程的有机统一（周加来，2001）。按照城市化进程“S”发展规律，50%的城市化水平是“量化”与“质化”的转化节点，在节点之前，城市化以“量化”为主，当城市化水平达到50%后，“量化”速度开始减缓，“同化”速度逐渐加快，城乡关系开始向城乡融合转变。农村城市化本质上是城市化“量化”过程的主要组成部分，表现为城镇化、农业人口非农化、农村工业化和现代化这三种过程的因果联动，城镇化带动农业人口非农化，非农化促进农村工业化和现代化，进而实现农村城镇化和工业化协调发展。因此，城镇化只是实现农村城市化的一种途径，不能简单地将二者等同起来。

长期以来，理论界把城镇化混淆为城市化，把城镇化的“量化”过程视为城市化的一种常态，导致城市经济快速增长，城市人口急剧膨胀，“城市病”日益严重，资源环境与城市承载力受到严重影响。2022 年底我国城镇化率已达65.22%，大大超过了城市化的“量化”过程，新型城镇化应以新发展理念为指导，以高质量发展为导向，适时地、分类别地向“同化”转变，即城市领域城镇化以“同化”为主，农村领域城镇化以“量化”为主。

我国广大的农村在县域。当前我国县域城镇化的总体水平在50%以下，远远低于全国城镇化的平均水平，城市化发展仍以“量化”为主。县域城镇化成为我国促进城镇化发展的新发力点，其目标是从整体上实现我国城市化从“量化”向“同化”的转变，最终实现城市化的最高目标——城乡一体化。过去对于县域城镇化的定义是镇域经济发展吸引农业人口向乡镇、县域等具有城镇功能的地区转移，实现农业人口转移的就地就近城镇化（杨传开，2019；李强等，2017）。随着人口在地区之间的流动性加强，县域城镇化不仅是指过去本地镇域经济派生下的就地就近城镇化，也包括了大量跨地区迁移下的人口城镇化。江苏省昆山市和浙江省义乌市2010—2020年人口流入超过百万人，城镇人口达到大城市规模，县域城镇化本质上已经脱离仅依靠农村剩余劳动力转移的小城镇范围内的城镇化。此外，安徽省的肥东县、肥西县和福建省的晋江市等众多百强县都远超小城镇的定义范围。因此，县域城镇化研究应当跳出小城镇视角，从全局出发，统筹好不同规模县域的城镇化。

第二，县域工业化与特色经济的混淆。城市化不能仅仅依靠城镇化来推动，工业化是城镇化的基础，城镇化离不开工业化发展的物质支撑。当前有不少学者关注县域“去工业化”的讨论，认为绝大部分中西部县域根植于小农经济，已经失去工业化的可能（安永军，2019；袁梦等，2022）。著名经济学家张培刚曾阐述过工业化的内涵，认为工业化是国民经济中一系列基本生产函数连续发生变化的过程，农业现代化包含在工业现代化之内，是其中不可分割的一部分（张培刚，2008）。在当前实现建设社会主义现代化强国的关键阶段，全面推进县域工业现代化不可或缺。新时代工业现代化是立足于中国式现代化的总体背景下，协调新型城镇化、农业农村现代化、信息化，以转变经济发展方式为目标的工业化。面对仍然是小农经济主导的中西部县域，抛弃工业化只是顺应城县乡三栖式城镇化的被动举措，无法解决内部不稳定风险，发展县域经济，筑牢经济根基才是推进县域城镇化的长久之策。

第六，信息披露不及时。如上已述，格鲁吉亚的群体性事件很大程度上缘起于人民群众不清楚苏共二十大决议的内容。身处莫斯科的中央高层领导应该知道：揭露斯大林的所谓“暴政”，民众会产生怎样的反应。为了避免其过激反应，“应该往格鲁吉亚派出有经验的宣传人员，向群众解释所发生的一切”。[11](P132-133)问题是，官僚主义十足的高层领导们压根儿没有这样做。如果这样做了，那么，可以相信：“很多第比利斯的居民都能够理解二十大的决议，这种震动了整个加盟共和国的风潮和不必要的牺牲都是可以避免的。”[11](P133)

发展县域特色经济已经成为学界的共识。大多数学者认为县域特色经济的发展离不开政府干预和制度完善。尤其是中西部县域本身具有浓厚的小农经济基础，发展特色经济离不开政府支持。政府干预县域特色经济不在“招商”，更在于完善制度、促进要素自由流动和营商环境的建设。其次特色与距离决定工业化方式。陆铭认为离大城市的距离决定特色经济发展的比较优势，同时特色经济的强度也会影响需求总量（陆铭，2021）。例如安吉的茶业、常熟的羽绒服产业都具有非常强的特色，供应全国市场，工业发展更具专业化、规模化特征，从而面临更多的市场竞争，乡村社会结构会被打破，推动城镇化发展（胡晓映，2023）。对于没有特色或者特色不够强的县域产业只能受限于距离，供应中心城市或附近城市，无法形成足够的内生动力进行规模扩充，城镇化水平也相对滞后。例如没有进行加工升级的农产品只能供应给城区，很多中西部县域旅游业也具有此类特点，六安市金寨县的旅游业仅仅依靠资源禀赋，没有形成特色产业链，其市场需求只能来自周边地区。县域工业化与特色经济是相辅相成的，县域工业化要以特色经济为基础，要依赖县域的区位优势、资源禀赋和丰富要素，做强做大县域特色经济；特色经济需要有工业化手段（产业化）来振兴，乡村振兴的重要手段就是产业振兴。

2.现实困境

第一，县域城镇化水平显著提高，区域不平衡态势仍然明显。长江经济带指长江沿岸的经济圈，其横跨我国东中西三大区域，行政区覆盖了九省二市。长江经济带上游地区覆盖了重庆、四川、贵州、云南四个省市，中游地区包括江西、湖北、湖南三个省份，下游地区包括上海、江苏、浙江、安徽四个省市。从长江经济带上游到下游分别分布着成渝城市群、长江中游城市群和长三角城市群，成为带动长江经济带整体经济发展的三大增长极。受到增长极强度以及资源禀赋的巨大差异，长江经济带上中下游县域发展各有差异，是我国东西失衡在县域尺度下的微观映射。因此，本部分以长江经济带为例，探究县域城镇化的现实困境。从县域城镇化水平的洛伦兹曲线看（见图1），2000—2020 年长江经济带县域城镇化水平差异明显趋于收敛态势，基尼系数从2000 年的0.4135 降到2020 年的0.1977，县域间城镇化发展差异逐渐缩小。

图1 2000年、2010年、2020年长江经济带县域城镇化水平洛伦兹曲线

从长江经济带城镇化空间格局分布看（见图2），尽管2000—2020 年县域城镇化水平明显提高，但仍然呈现明显的东中西失衡态势。将大于等于0.6、0.2—0.6 和0.2 以下分别定义为高水平城镇化、中等水平城镇化和低水平城镇化，并分别说明其空间变化情况。2000—2020 年长江经济带低城镇化县域由整个经济带连片式分布到自东向西消退的碎片化分布转变，受到地理区位的限制，低水平城镇化县域侧重分布在省界边际地带，相比于下游地区，经济带上中游地区低城镇化边缘分布的特点更加明显。中等水平城镇化县域范围受到城市群辐射的影响，以城市群为点中心向四周范围持续扩大且中游地区扩散范围更广。高水平城镇化县域由以市辖区为点的碎片式分布向以城市群为点的连片式分布转变：上游长三角城市群覆盖范围持续扩大，除安徽北部外，其余地区基本实现了城市群连片式布局；中游城市群数量明显增加，逐渐形成以武汉子群、环珠潭子群和鄱阳湖子群为主的中游城市群；上游成渝城市群、滇中城市群范围持续扩大，但受地理区位的影响对周边地带的辐射作用有限，以贵州为核心的黔中城市群辐射作用不明显。

图2 2000年、2010年、2020年长江经济带县域城镇化空间格局

综合而言，尽管2000—2020年县域城镇化率不断提高，区域差异有所缩小，城市群的辐射范围持续扩大，但城市群和中心城市的“虹吸效应”仍然存在，部分县域存在县域收缩现象，且地区之间城镇化速度存在很大差别，区域发展不平衡态势仍然明显。

第二，中西部县域承接能力不强，存在产业结构趋同短板。在区域协调的总体规划目标下，产业的承接、转移是县域经济转型升级的重要路径。靠近东部沿海城市群或中心城市的县域经济本质上是城市经济的脚（贺雪峰，2022），而中西部县域经济仍然保持乡村特点。中西部县域承接产业转移既需要考虑自身是否具有发展第二、第三产业的物质基础，也需要考虑区域整体经济增长，若不考虑自身承载力，注重短期效益，盲目进行城市建设和发展产业，必然会造成低投资回报率、高资源闲置率和高政府负债率。此外，强制进行产业转移会加强城市内部竞争，降低整体增长效率。

为了方便比较不同县域的产业结构，本部分对市辖区和狭义县域（用县表示，下同）进行比较讨论（见表2）。从长江经济带上中下游产业结构发展情况看，市辖区和县产业结构差异大，从两者变化趋势对比看，县产业结构高级化程度较低，市辖区具有更大的产业要素引力。从产业结构的纵向时间变化情况看，上中下游产业结构均呈现第一产业比重迅速缩小，第三产业占比逐渐超过第二产业。从横向对比看，上游市辖区第二产业增速明显，其比重逐渐超过中下游地区，产业结构高级化程度表现为下游大于中游大于上游；下游县第二产业占比最高，远超上中游。综合两者对比，上中下游县与市辖区有着相似的产业结构变动趋势，产业发展路径存在趋同趋势，市辖区的第二产业有从下游向上中游明显转移的态势，县的第二产业变化态势与之相反，仍然呈现第二产业发展向东部集聚趋势。2020年下游县的第二产业占比明显超过上中游县，但对于中西部而言，县相较于市区第二产业发展不具有比较优势。

表2 2000年、2010年、2020年长江经济带县域产业结构

第三，县域城镇化面临人口结构失衡，公共资源供需失衡问题。首先是县域回流人口数量增加，人口抚养压力增大。人口流动是推进城镇化建设的核心，以长江经济带为例，从城镇化率和人口流入的关系看（见图3），随着城镇化率逐年增加，长江经济带上中下游流入人口差呈现先增大后缩小的倒U型态势，上中游城镇化率所增加的流入人口数量明显上升。这意味着随着东部空间饱和带来的就业生活压力增大以及中西部城市群和中心城市吸引力增强，人口向中西部回流态势明显。

图3 1982—2020年长江经济带上中下游城镇化率与流入人口占比变动趋势

根据表3，2000—2020 年市辖区人口规模显著增大，而县的人口规模在不断缩小，人口总体向市辖区流入趋势明显，结合长江经济带上中下游人口流入情况，人口向中西部回流趋势下，市辖区仍然是人们回流动态下的空间锚定，县面临人口流出压力。在人口结构上，县比市辖区有更大的抚养压力，人口老龄化程度逐渐赶超市辖区。从抚养比的变化情况看，市辖区和县的人口抚养比都经历了先减少后增加的U 型变化。结合刘易斯转折点，在城镇化快速发展阶段，劳动力由农村向城市涌入，降低了城市人口抚养比，随着城镇化持续推进，在人口红利下降和我国巨大的老龄人口规模对劳动人口占比的稀释作用下，城市人口抚养比增加。此外，县的少儿抚养比明显高于老年抚养比以及市辖区的少儿抚养比，这意味着县域城镇化的推进还包含了教育资源的供给问题，当教育向县域下沉不充分时，进城务工将会继续拉大县与市区的差距。

表3 2000年、2010年、2020年长江经济带县域人口结构

其次是县域城镇化面临教育、养老资源供需不平衡问题。过去以大城市为导向的异地城镇化造成了严重的乡村留守儿童问题，乡村教育存在普遍的供需失衡现象。随着县域经济发展以及交通、通信技术的成熟，县域逐渐代替大城市“撑开”了乡村居民在城乡之间的家（白美妃，2021）。“离土离乡”的异地城镇化向县域城镇化的转移意味着原先的乡村教育向县城教育转移，县城成为解决农村儿童教育问题的新的关键场所。此外，城镇化推动着教育资源在城乡间的重新分配，乡村教育规模缩减，中小学面临合并、取消趋势，因此在县域内部既存在城镇化推动下乡村儿童增加带来的县城教育问题，也同过去一样存在着乡村留守儿童的教育问题。同时，老龄化程度不断加深带来社会养老压力增大。在就业、教育驱动下的县域城镇化是年轻家庭向县城的迁移，在故土情结和进城退路的选择下，农村老人多留村养老，农村空巢老人现象仍然普遍。因此，在推进县域城镇化进程中不可忽视乡村空巢老人的养老服务供给问题。

四、中国式现代化背景下县域城镇化的实现逻辑

建设中国式现代化是推进现代化强国目标的战略选择。党的二十大报告系统全面地阐述了中国式现代化的科学内涵，指出中国式现代化的特征。城镇化是现代化的重要一环，中国式现代化的特征决定了县域城镇化的总体任务，作者从人口规模巨大化、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生四个现代化特征入手，分别阐述促进中国式现代化背景下县域城镇化发展的实现逻辑。

1.人口规模巨大化对县域城镇化既是机遇也是挑战

人口规模巨大是当前我国的基本国情，人口问题始终是我国长期性、全局性、战略性的问题。县域城镇化要牢牢把握人口规模巨大的现代化带来的机遇和优势。根据《中国县域高质量发展报告2022》，截至2021 年底，我国县域人口占比52.5%，县域人口规模优势明显。人口规模优势是县域城镇化发展的本质保障，是县域内部消费潜力的体现。同时超大规模的人口空间迁移为县域城镇化持续发展提供了可能。我国的城镇化制度经历了从严格管控到放松管控再到积极推动的渐进式改革过程，其中包括户籍制度由限制进城到推进人口市民化的变化、土地制度由计划管控到集约化管理的变化以及城市规划由限制发展到都市圈城市群协调发展的变化（李兰冰等，2020）。这些制度的放松促进了我国城镇化的快速发展。当前县域城镇化正处在前所未有的政策红利和人口自由流动时期，因此需要把握好机遇，继续推进制度完善，促进人口自由流动。此外，人口规模巨大化的现代化也意味着县域城镇化发展面临人口结构失衡。这警示县域城镇化的推进需要强化公共服务供给，缓解社会养老、医疗、教育压力，促进城乡基本公共服务均等化，完善县级医疗卫生体系和养老体系，扩大县域高质量教育资源供给。同时人口空间迁移必然带来部分县域收缩和乡村空心化问题，因此公共服务建设要以人口、经济实际规模为基准，避免扩大化供给，防止脱离实际、盲目建设数量过多和不适合的公共设施，造成资源浪费。

2.全体人民共同富裕的现代化要求县域城镇化以人为核心

县域是实现共同富裕目标的基层行政领域，推进县域内城乡融合发展符合共同富裕生产力发展与公平分配的属性（周慧等，2023）。在县域层面上实现共同富裕目标，重点在低收入群体，增加低收入者收入，缩小城乡间区域间收入差距，以实现扩大我国中等收入群体的现实需求。“十四五”规划中提出切实提高低收入者收入，巩固脱贫成果，建立农村低收入群体长效帮扶机制，优化分配结构，发挥初次分配、再分配和第三次分配的协调作用。在初次分配中县域城镇化的推进需要坚持市场在资源配置中的决定性作用，提高效率、注重公平，畅通农村劳动、土地等资源在城乡间的配置。促进中心城市、城市群周边县域发展配套产业和关联产业，创办县域产业园区，引导农民返乡就业，同时推进中西部县域积极承接产业转移，发展富民产业，实现县域城乡居民增收。此外，推进农村土地改革，实现土地资源在城乡间的重新配置。当前我国的农村土地改革已经进入深水区，实现县域农村土地改革不仅是适应县域城镇化发展的需要，也要同乡村振兴战略结合起来。党的十九大报告中提出“严守耕地红线，确保国家粮食安全”“巩固农村基本经营制度”“深化农村土地制度改革”“深入农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股民”。因此，推进县域城镇化不仅要重视农民提供劳动获得的报酬，也要重视土地作为农民的财产性收入获得的租金、利息等收入，提高农民收入在初次分配中的占比，促进农村地区在初次分配中实现公平。发挥再分配在县域层面通过税收、转移支付和社会保障增加居民收入的作用。优化税收制度，完善县级单位分税制管理体制，协调县域财权与事权，打通县域发展制度阻碍，并实施创新型税收激励，给予县域创新企业税收优惠，完善县域经济转型升级；加强上级政府对县级政府的转移支付，尤其是中西部县域和生态功能区，缓解县域财政困难，保障县域财政收入增长，缩小县域之间的经济差距；促进县域基本公共服务均等化，完善对农村地区的社会保障服务，完善县域教育体系、医疗体系、养老体系，提升县域福利水平。

3.物质文明和精神文明相协调的现代化要求县域城镇化重视物质和精神建设

党的十九大报告中提出我国的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要同不平衡、不充分发展之间的矛盾。美好生活需要既是“仓廪实、衣食足”，也是“懂礼、明道”。这要求必须以人为本，从人的根本需要出发，实现人外在物质资产的积累，注重人内心世界的建设。县域城镇化发展需要注重乡村物质文明的建设。县域城镇化向上承接城市产业转移，吸引资本、技术、劳动要素流入，促进产业转型升级，发展县域经济，向下与乡村振兴战略有机结合，加快落实农村土地制度改革，拓宽农民致富渠道，发展乡村产业，推进特色产业集群建设，实现第一、第二、第三产业融合。县域城镇化的发展也要注重精神文明建设。精神文明建设关键在文化，党的十八大提出“推进社会主义文化强国建设”到党的十九大“坚定文化自信”，彰显了文化建设在精神文明建设的突出位置。乡村文化是中华文明的根基。城镇化带来城乡人口空间交换，同时伴随着乡村地域被侵犯，乡村与城市、传统与现代深刻的文化冲突，造成了乡村文化秩序价值的解构（赵霞，2011），乡村文化在传统和现代的碰撞中被重建。县域是融合乡村与城市的最佳空间，因此，县域城镇化发展有着重塑城乡文化、实现城乡融合的现实任务。

4.人与自然和谐共生的现代化要求县域城镇化坚持绿色发展

党的十八大以来，我国牢记“绿水青山就是金山银山”的发展理念，始终坚持走生态优先道路，促进人与自然和谐共生的现代化。2023 年，《新时代的中国绿色发展》白皮书详细阐述了我国绿色发展理念和实践经验。县域城镇化延续了新型城镇化“民生、可持续、高质量发展”的核心内涵（单卓然等，2013），强调以生态文明建设为基础，建立生产—生活—生态相协调的空间体系。推进县域城镇化绿色发展，首先，要以低碳循环理念为指导，促进县域经济转型发展。建设低碳循环经济体系，促进经济转型发展是解决我国资源环境生态问题的基础之策。将绿色循环理念贯穿到生产、流通、消费各个方面，最终实现2035年碳排放达峰后稳中有降，美丽中国建设目标基本实现。其次，要形成经济发展与人口资源环境协调的绿色空间布局，在发展中保护，在保护中发展。统筹规划好县域城乡生产生活用地，推进居民点从分散到集中布局。最后，推进县域环境基础设施建设。着力构建县域环境基础设施，是完善县域治理体系的重要支撑，也是增进民生福祉的基础手段。

五、推进县域城镇化的路径分析

根据前文分析，从完善体制机制、促进县域新型工业化、促进供需均衡、加强文化传承四个方面给出推进县域城镇化的实现路径。

1.完善县域城镇化发展的机制体制，实现制度性供给

推进县域城镇化发展的首要任务是破除制度屏障，包括县域户籍制度、土地制度、财政制度的完善优化。一是深化县域户籍制度改革。在人口流动不受约束的前提下，受到“个人理性”和“经济理性”的综合作用，人口流动遵循最优配置导向，从不发达地区向发达地区转移最终形成地区人均收入差距趋同，达到“空间均衡”状态（陆铭等，2022）。而户籍制度的存在严格阻碍了人口自由流动的最优配置路径，造成不充分、不均衡的城镇化以及城市内医疗、教育等稀缺性竞争性的福利在户籍人口与非户籍人口间的分化。深化户籍制度改革应当持续放宽落户限制，并推进户籍人口和常住人口福利均等化。《2022 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中提出持续深化户籍制度改革，取消常住人口300万人以下城市落户限制。2023年昆山市、张家港市、常熟市、太仓市统一基于《苏州市户籍准入登记管理办法》，取消积分落户政策，并将租赁房纳入落户条件内，同时取消了购房时间、面积、社保时间的限制，并在苏州市内实现区县社保互认等一系列制度改革，大大放宽了落户限制，此外对于城市群、都市圈内县域应加强户籍准入年限同城化累计互认，实现户口通迁、居住证互认，优先畅通城市群、都市圈内县域人口流动。

二是加快县域农村土地制度改革。农村土地制度改革主要包括农村土地产权制度、宅基地使用制度以及农村集体产权制度的改革。从当前我国县域农村土地制度实践的现状看，由于地区的经济发展状况、资源禀赋都具有显著差异，尤其是中西部县域和东部沿海经济带县域工业化水平和城乡融合程度的巨大差异，使同样的土地制度在不同的县域实践路径上有所偏差（贺雪峰，2018）。在农村土地“三权分置”的不断完善下，中西部县域农村闲置土地多由承包方承包、流转或者由政府征用进行生产，农户依法享有征用后的补偿。但这其中常常伴随着承包纠纷，例如补偿多少合适，流转后的土地向谁补偿，承包经营权的继承问题等。因此，在推进农村土地产权制度改革的同时，应当加快完成土地确权，引导、规范土地经营权流转，并积极建设县级产权交易机构，减少合同纠纷。中西部县域农民进城后，并没有放弃农村宅基地，农村宅基地仍是农民心中的老家和退路选择（晋洪涛等，2022）。除了少部分中西部旅游县域可以将宅基地作为经营使用，大多数宅基地不具有财产性质，因此中西部县域宅基地目前不具备完全退出的动力。不同于东部沿海经济带县域集体土地具有的财产属性，中西部县域集体土地仍然遵循严格限制非农化的制度规定，服务于农业经营和生产（仇叶，2023），因此中西部县域集体产权制度的改革首先需要突破非农化的约束，立足于乡村振兴，因地制宜创新集体土地资源利用，促进农村经济发展。

三是推进县域财政体制改革。财政是政府优化公共服务、完善资源配置的重要手段。相较于省市的财政权力，县域拥有更窄的财税权力，这使得县域财政收入相对有限。尤其是经济落后的中西部县域，政府生产公共服务的能力更加被限制。进行县域财政权力放权和分权是保障县域财政实力的重要基础。首先，扩大“省直管县”的改革范围，赋予县域更多的财政管理自主选择权，改变县级政府在财政税收、财政预算支出上的不利地位，提升县域政府提供公共服务的数量和质量。其次，加强上级政府对县域转移支付的力度，尤其对中西部落后县域的财政倾斜，提升基本公共服务供给水平。最后，防范县级政府的债务风险。例如典型的贵州省独山县“天下第一水司楼”巨额形象工程的建造，片面追求政绩造成高负债。从根本上防范高负债危机，需要建立县级政府财权与事权相匹配的机制。此外，县级政府提供的公共服务也需要符合经济规律，考虑投入与产出的比例，不能盲目举债而忽视其中的负债成本。

2.促进县域新型工业化，发展特色经济

更新中西部县域去工业化的错误认知，夯实产业基础，综合评估自身资源条件、区位条件并选择符合实际的产业。城市群或中心城市周边的县域要充分发挥区位优势，积极融入中心城市发展中，统筹对接中心城市的发展规划，强化自身的工业基础，更新升级基础设施，积极承接周边城市的产业转移和要素下沉，发展关联性特色经济，与周边城市形成产业错位发展，实现功能互补。对于远离中心城市或处于省市边界区的县域，由于不具有区位优势，产品市场需求量小，知名度低，此类县域多以农业生产为主，实现特色经济发展应当发展高附加值农业，延长产业链，进行产业纵向延伸，发展现代农业、制造业和服务业，促进农业—加工业、农业—旅游业、农业—文化产业或者工业—旅游业、工业—文化产业融合。同时推进“互联网+模式”，例如“互联网+销售”“互联网+金融”“互联网+旅游”等形式，为市场需求提供更大的实现空间。例如，河南省泌阳县的香菇产业和山东省莱阳市的预制菜产业都通过产业高附加值加工转变成具有足够特色的县域主导型产业（李婧瑗，2023）。此外，县域工业化发展应当坚持科学规划，适度发展。例如山西省安康市的各个县域仍然是“一县多业”的发展模式，产业分散且县域之间产业同质化严重，恶性竞争突出，未形成规范化的产业集群，企业退出机制不完善，“僵尸”企业占用园区资源等。这样的问题多集中在中西部县域以及人口流出的县域，突破此类县域工业化瓶颈，需要打造县域主导产业，做大“一县一业”，支撑经济发展，同时建立市县联合的产业协会，统一管理，防止恶性竞争，完善园区平台，建立落后企业淘汰机制，促进县域经济稳定增长。

3.促进人口与社会服务供需均衡，优化空间布局

在教育推动的县域城镇化下，县城面临越来越多的农村子女入学问题。城乡教育资源重新配置成为优化县域公共服务供给的重要部分。规划县域内部教育资源配置需要对乡村和县城基础教育需求重新评估。在乡村整合优化中小学教育设施，合理分配基层老师，提高乡村教育的质量和效率；在县城既要推进优质教育资源向县城下移，也要注重教育资源公平获取，实现常住人口和教育挂钩。对于落后县城要加强县域整体服务建设、文化建设，积极吸引人才落户县城，有助于县域整体教育水平提升。在县域整体养老规划中，首先要实现老龄人口数量与社会养老服务供给平衡，并将中长期老龄人数上涨规划在内。其次要在确保服务供给质量基础上合理规划养老基础设施建设，以老龄人口实际需求和行动能力提供养老服务。同时，加强对乡村老龄化的关注，一方面在城镇化建设中保障乡村老人的基本权利，推进乡村改革、提高农民财产收入，同时推进乡村养老保险普及；另一方面加强乡村养老基础设施建设，将乡村传统文化融入养老规划中，提高老人内心自豪感和满足感。此外，人口城镇化必然带来中西部部分农村空心化和县域收缩现象，在这些地区教育、养老等公共服务的供给仍然按照人口流入地区发展规划给予“硬性”供给，这不仅造成政府负担过重、资源闲置浪费等问题，也无法满足居民日益增长的服务需求。因此，除了加强县域教育和养老公共服务，也要以县域城乡居民服务需求为导向，避免教育服务、养老服务的“硬性”供给。

4.加强文化传承，促进绿色发展

文化建设是精神文明建设的重要支撑，是县域城镇化发展的现实任务。加强文化建设，首先要加强县域历史文化保护，保护地方古镇、街区，以保留县域历史空间特色、景观特色为基础灵活开展县域建设，对传统建筑翻新处理，严禁随意破坏。其次要深入挖掘县域特色文化民俗，丰富内容，创设地方特色的文化产品，形成成熟的文化产业链。最后建立新乡贤治理机制，推进乡村治理现代化，提高文化认同感，加强县域文化自信，同时优化升级县域服务效能，时刻把握以人为本的核心理念。

县域是人与自然和谐共生的实践载体。促进县域经济绿色发展，首先要以循环低碳理念为指导，促进县域特色经济发展。立足县域特色优势资源，统筹推进生态农业、生态工业、生态旅游业发展，强化科技和装备支撑，将机械化、生物化、生态化应用到产业发展中，打开县域现代化产业发展的前景。其次要形成经济发展与县域内人口、资源、环境相协调的绿色空间布局。落实国家主体功能区战略，统筹规划城乡、生产生活生态空间，有效控制建设用地，防止过度扩张，对生态用地严格保护，加强生态区监管，以维护县域生态系统稳定和完整。此外，对生产生活空间进行集中建设，推进产业集约化建设和管理，淘汰落后、污染企业，鼓励发展生态旅游业，推进第一、第二、第三产业融合，同时对居住用地集中规划，合并分散化、落后化居民点，统一建设管理，对闲置农地、住宅地集中清理，盘活农村用地。最后要积极推进县域环境基础设施建设。完善垃圾处理体系，建立垃圾分类系统，升级垃圾清运设施，严格管控污染危害大的垃圾，对医疗卫生垃圾进行集中处理。提高污水处理能力，完善县城污水排放系统，及时更新修复污水排放管网，对乡村地区建立完备的污水收集排放设施，严禁污水排放入河。对生产生活用水进行分流改造，升级污水处理设施，严格管控污染企业用水排放。