天津市财政环保支出效率评价

陈立颖

本文利用天津市2007～2020年的财政环保支出相关数据，选用灰色关联度分析法检验各个指标间的相关性，利用层次分析法进行权重计算，运用模糊综合评价法测算出天津市2007～2020年财政环保支出效率值。研究结果表明，天津市财政环保支出的环境污染治理效果明显，城市环境治理效果、生态保护和修复效果也呈现稳步上升的态势，天津市财政环保支出的整体水平处于上升状态，预计未来效率等级会有所提高。综合环保投入效果较差可能是天津市财政环保支出效率暂未达到强等级的主要原因。就此，文章提出了相应的对策建议。

一、引言

改革开放以来，我国经济持续高速发展，成为推动世界经济发展的主要动力，但经济的发展带来了一系列的环境问题。环境作为公共产品，具有非竞争性和非排他性，这决定了政府在环境保护工作中应发挥主导作用。随着环保问题的日益严峻，我国的环保资金投入逐步扩大，财政环保支出成为减少环境污染、改善环境质量的有力工具。自此，国内学者开始对我国财政环保支出效率进行研究。在研究方法上，大部分学者在测算时选用DEA方法，主要包括DEA-BBC模型、DEA-Tobit模型、三阶段DEA模型;在研究范围上，现有文献主要是对我国整体和部分区域的财政环保支出效率进行探讨，对地方财政环境保护支出效率的研究比较薄弱。本文运用模糊综合评价法对天津市财政环保支出效率进行测算，提出提升财政环保支出效率的建议，使有限的环保资金达到最优的使用效率。

财政环保支出，即环保支出中政府投入的部分，用于履行政府环境保护职能和解决各类环境问题的那部分财政资金。财政环保支出是政府改善环境质量的重要手段。广义的财政环保支出由两部分构成，即节能环保支出和环境污染治理资金，其中环境污染治理资金具体包括城镇环境基础设施建设投资、工业污染治理投资和林业草原投资三部分；狭义的财政环保支出通常则指一般公共预算中的节能环保支出科目。我国在2007年为环境保护设立了专门的款级财政支出科目，并于2011年将其更名为“节能環保支出”。其中主要包括14类支出项目，具体为环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林还草、风沙荒漠治理、退牧还草、能源节约利用、污染减排、可再生能源、循环经济、能源管理事务以及其他节能环保支出。本文研究的是天津市狭义层面的财政环保支出。

二、天津市财政环境保护支出效率评价指标选取

在运用模糊综合评价法对财政环保支出效率进行客观评判时，其评判因素往往有很多，我们不能根据某一个指标的好坏就作出判断，而应该根据多种因素、多个指标进行综合评判。通过参考相关政策文件、相关研究，测算财政环保支出效率时一般是对投入与产出效率进行考量。结合现实情况，政府环保投入的环境治理效果主要表现为污染减排治理和生态修复方面。因此，在构建财政环保支出效率评价指标体系时，确定了4个主要目标层：综合环保投入（工业污染治理投资、节能环保支出占财政支出比重、人均环境保护支出）、环境污染减排（二氧化碳排放量、工业固体废物排放量）、城市环境治理效果（生活垃圾清运量、生活垃圾无害化处理率）、生态保护和修复（绿地面积、森林覆盖率、建成区绿化覆盖率）。考虑到数据的可获得性，本文考察天津市财政环保支出效率的时间跨度为2007～2020年，其中个别指标的2007、2008年数据存在缺失，结合数据增减趋势选用增长率法进行填补，数据来源于《中国统计年鉴》《天津市统计年鉴》和《中国环境统计年鉴》。

三、天津市财政环境保护支出效率实证分析

（一）建立综合评价的因素集

这里设评价财政环保支出效率的指标集为U=（U1，U2，U3，U4）

U1（综合环保投入）={A1（工业污染治理投资），A2（节能环保支出占财政支出比重），A3（人均环境保护支出）}

U2（环境污染减排）={B1（二氧化碳排放量），B2（工业固体废物排放量）}

U3（城市环境治理效果）={C1（生活垃圾清运量），C2（生活垃圾无害化处理率）}

U4（生态保护和修复）={D1（绿地面积），D2（森林覆盖率），D3（建成区绿化覆盖率）}

（二）建立综合评价的评价集

由于隶属度水平在[0，1]上，模糊综合评价的评价等级一般分为5个。因此，当隶属度区间在0～0.2、0.2～0.4、0.4～0.6、0.6～0.8、0.8～1时，分别对应的效率等级为“低”“较低”“一般”“较高”和“高” 。

（三）确定单因素隶属度水平

考虑到各个指标的经济意义，选用成本型指标隶属度函数和收益型指标隶属度函数来确定模糊隶属度。

1.综合环保投入：U1在指标A1、A2和A3上的隶属度矩阵（见表1）。

2.环境污染减排：U2在指标B1、B2上的隶属度矩阵（见表2）。

3.城市环境治理效果：U3在指标C1、C2上的隶属度矩阵（见表3）。

4.生态保护和修复：U4在指标D1、D2上的隶属度矩阵（见表4）。

（四）确定因素权向量

评价工作中，各因素的重要程度有所不同，为此，需要对不同指标赋予不同的权重。

一级指标权重确定。在测算一级指标的权重时，本文选用层次分析法，利用AHP层次分析法进行权重计算时，需要进行一致性检验分析，即计算一致性指标CR值。一般情况下CR值小于0.1，则判断矩阵满足一致性检验。结果显示CR值为0.008<0.1，意味着本次研究判断矩阵满足一致性检验，计算所得权重具有一致性。用Wi来表示权重，各一级指标对应权重分别为W=（0.3042 0.4563 0.1700 0.0695）。

二级指标权重确定。在测算二级指标的权重时，由于指标间的经济意义不同，本文选用熵值法，这是一种客观赋权法，是指根据各项指标观测值所提供的信息的大小来确定指标权重，有利于避免人为因素带来的偏差，以得到更为科学、符合实际的指标权重。各二级指标对应权重分别为W1=（0.2833 0.3632 0.3535）、W2=（0.9834 0.0166）、W3=（0.9835 0.0165）、W4=（0.8268 0.1152 0.0580）。

（五）计算模糊综合评价结果

在确定模糊关系矩阵和二级指标权重后，将两者相乘得到二级指标的综合评价结果，即Ri=Wi·ri。以下的R1、R2、R3、R4和R5对应为综合环保投入、环境污染减排、城市环境治理效果和生态保护和修复的综合评价结果。

1.综合环保投入指标评价结果

2.环境污染减排指标评价结果

3.城市环境治理指标评价结果

4.生态环境保护和修复指标评价结果

将二级指标的综合评价全部汇总，构成一级指标评价矩阵（见表5）。

故财政环保支出效率综合评价结果：

四、评价结果分析

总体来看，天津市财政环保支出效率整体呈明显上升趋势。从等级划分来看，天津市财政环保支出效率自2007～2020年，效率等级从“低”等级稳步上升至“较高”等级，尤其是在近两年效率等级开始趋近于“高”等级水平，这主要是因为财政环保支出对环境污染减排与城市环境治理效果起到了显著的积极作用。由此看来，天津市财政环保支出效率未来几年将达到“高”等级水平。

一级指标中，环境污染减排效率评价水平目前最高，近些年来不仅总体上表现出持续上升的状态，而且在2016～2020年一直处于“高”效率等级，预计天津市的污染减排效果将长期处于“高”水平，这与政府对污染减排工作给予的资金支持是分不开的，污染减排科目支出在天津市财政环保支出14项科目支出中始终排在前五位，这充分体现了天津市对环境污染治理的重视程度；与环境污染减排效果相同，城市环境治理也取得了显著的成效，两者比较来看，城市环境治理整体的上升趋势明显更平缓。按照效率评价的分级标准，城市环境治理效率由“低”等级逐级上升至“高”等级效率水平，从2017～2020年始终处于“高”效率等级，说明天津市对生活垃圾的清运能力和无害化处理能力均在不断提高，目前已经达到较高水平。那么综合来看，天津市的城市环境治理效果预计未来也将长期处于“高”水平；与城市环境治理效率相比，生态保护和修复效率整体上呈现出一种更加缓慢与平和的上升态势，一方面这可能与生态保护和修复的滞后效果有关，当年的环保投入效果在以后年份才能显现出来，另一方面，生态保护和修复是一个复杂而缓慢的过程，坚持自然恢复为主，不可能一蹴而就。因此，自然保护和修复效率在2015年之前一直处于“低”等级或“较低”等级，在2017年生态保护和修复的效率值才开始达到“较高”等级。不过，生态保护和修复具有明显的长效性，其效率的提升对今后的效率变化会产生深远积极的影响，因此，自2017年起，自然保护和修复效率始终处于“高”等级水平，预计天津市自然保护和修复效果未来将长期处于“高”水平；相比而言，一级指标效率评价最低的是综合环保投入，整体上的变化趋势极其不稳定，14年中只有4年的效率处于“一般”水平，仅有2014年的效率水平达到了“较高”等级，根据近几年的效率值变化情况，预计天津市的环保综合投入效率距离稳定地处于“较高”等级还需要很长一段时间，说明环保资金投入的使用存在一定的问题，也许是支出结构安排不合理，以致出现资金短缺或过剩现象，又或许是资金监督管理水平不高，没有充分发挥出环保资金的作用。综合环保投入的效率低下以及不稳定，会直接对财政环保支出的总体效率产生不利影响，延缓天津市财政环保支出效率到达“高”等级水平的时间。

五、提高天津市财政环保支出效率的建议

（一）进一步加大财政环保投入力度

由于生态环境治理具有较强的外部性，那么财政环保资金必然成为改善生态质量的重要保障。目前天津市财政环保支出总量虽然逐年增加，但财政环保支出占其财政支出和GDP的比重还较低。根据国际经验，只有当环保支出占GDP的比重在2%～3%之间才有助于环境的改善。由此看来，天津市的财政环保支出还有很大提升空间，一方面政府应拓宽环保资金的来源渠道，建立多元化投入机制，积极引导社会各方参与环保投资，以弥补财政投入的不足；另一方面政府需要建立环保投入保障机制，重点领域设立专项环保资金，以保证环保资金投入的连续性和稳定性。

（二）优化财政环保支出结构

首先，改善生态环境質量，不仅要注重已经排放的污染物的末端治理，更要防患于未然，绝不再走先污染后治理、边污染边治理的老路。其次，政府应适度增加对污染防治的事前支出，从源头上控制环境污染与破坏，把有限的环保资金投入到自然生态保护、环境污染监测与监察等关键环节中去。再次，天津市其他节能环保支出科目占总支出的比例过高，但其对改善环境质量的积极作用还不明确，政府可以将对该项的资金投入转移至其他需要增加的支出科目中。最后，政府应对财政环保支出科目进行细化，使资金投入的目的性更强，既便于监管资金去向，又能确保资金的充分利用，提高资金使用效率。

（三）加强财政环保支出管理

减轻环境污染，改善环境质量，需要大规模财政环保资金的支持，同时也需要政府提高对环保资金的管理效率。首先，可以建立绩效评价机制，将评价结果作为官员晋升的一种考核，有利于强化办事人员的个人责任意识；其次，健全财政环保资金监管机制，对资金的来源、具体用途以及结余都要严格控制，进行信息披露，确保财政环保资金使用过程公开透明；最后，建立健全举报奖惩机制，引导和鼓励社会公众积极发挥监督作用，充分调动公众环境保护的积极性，倡导全民参与污染防治、环境保护。

（四）促进环保技术创新

科学技术对污染物的减排与治理具有积极的作用。首先，应推动环保产业技术进步。政府部门在环保产业发展过程中扮演关键角色，可通过多种手段的运用，促进环保产业技术的进步。如政府部门应向环保产业给予一定的财政倾斜，降低企业贷款门槛或给予税收优惠，以降低环保企业的科技研发成本；其次，加快环保技术的研发应用。加大当地科研机构、相关高校与环保企业之间的合作力度，使理论和实践充分结合，提高环保技术成果转化率；最后，提高环保技术创新收益，政府在对企业科技研发成果进行保护时，可以通过相关政策法规，为环保技术的推广和应用营造良好的市场氛围，使之环保技术获得收益。

（作者单位：天津商业大学经济学院）