建设教育强国背景下独立学院向民办高校转设发展的若干思考

蒋严谨,王胜国

(湖北师范大学文理学院,湖北 黄石 435109)

独立学院是在高等教育大众化的背景下办学体制创新的产物,指由公办高校与社会组织或自然人合作,不依赖国家财政经费进行本科学历教育的新型办学模式。[1]自20世纪90年代诞生以来,独立学院肩负着扩大教育供给、优化教育布局、为国育人育才的重任。独立学院高速发展的二十年,为我国高等教育的繁荣普及作出了不可磨灭的贡献。

2020年5月,教育部办公厅印发了《关于推进独立学院转设工作的实施方案》(以下简称《实施方案》),将独立学院转设列为高校设置工作的重中之重,提出了“能转尽转、能转快转”的工作思路。在全面转设的政策要求下,独立学院站在了转型发展的十字关口。在新的历史节点之上,如何顺应转设趋势,以评促改,以转促建,全面提升质量,实现内涵式发展,是每位独立学院工作者不得不思考的问题。

一、独立学院的发展历程

20世纪90年代,随着我国社会主义市场经济体制的建立,深化教育体制改革也被提上议程。1999年,第三次全国教育工作会议提出:鼓励社会力量参与办学,逐步改变政府包办教育的局面。在这一政策背景下,1999年浙江大学与杭州市人民政府联合创办浙江大学城市学院,标志着独立学院这一新兴办学模式正式形成。[2]

该种模式诞生之初,既具备公办高校的优质教育资源、品牌优势,又兼有民间资本的资金优势、灵活机制,独立学院迅速从沿海地区发展到全国大部分省市,到2003年,这类学院高达360所。同年5月,教育部发布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(以下简称《若干意见》),对各种“二级学院”进行规范治理,引导向独立办学机构过渡。《若干意见》明确指出了“七个独立”的要求,并提出了“民、独、优”三字原则,即确立民办机制,独立规范办学,提供优质教育。《若干意见》的出台,旨在通过政策指引,减少独立学院对举办高校的依附性,促使其独立、健康发展。

2006年,教育部《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》首次提出“转设”这一概念。办学条件达标的独立学院,可通过普通高等学校设置程序,转设为独立建制的民办普通高校。2008年2月,教育部发布《独立学院设置与管理办法》(以下简称“26号令”),总结回应了独立学院发展历程中的问题,并提出了具体发展思路和目标。“26号令”进一步明确独立学院的内涵,依法保障独立学院权益,同时还要求自2009年起,所有独立学院在五年内要规范设置为民办普通高校,教育部将组织考察验收。

2017年教育部《关于“十三五”期间高等学校设置工作的意见》,首次提出“鼓励”独立学院转设为独立设置的本科高校,并且明确了公办与民办两种路径。这一系列制度政策的出台,由早期的鼓励支持、引导发展过渡到对齐标准、逐步转设,表明独立学院这一办学模式将逐渐收紧,加以管控,促使变革转型。同时,也反映出了我国高等教育主要矛盾的变化,即由追求规模的大众化外延式发展转变为注重质量的内涵式发展。随着社会经济的高速发展,独立学院赖以生存的制度基础和外部环境已经产生了巨大变化,教育行政部门旨在引导该类院校适应社会变革,更新管理模式,切实提高办学质量,促进民办高等教育规范健康发展。

2020年5月,教育部印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》,提出“能转快转、能转尽转”的工作要求,所有独立学院需制定转设工作方案,同时推动条件达标的院校实现转设。2021年7月,教育部印发《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》,指出要“积极稳妥”推进独立学院转设,把独立学院转设作为高校设置工作的重要任务。在满足基本办学条件的基础上,可适当放宽部分指标要求,设置两年办学条件提升期,补齐资源短板。

图1 2008-2022年独立学院数量

图2 2008-2022年独立学院转设数量

根据以上图表我们可以观察到,自2008年教育部“26号令”发布以来,独立学院数量在逐年减少。根据教育部《2022年全国教育事业发展统计公报》显示,截至2022年,现存独立学院数量仅为164所,相较2008年的322所,几近减少了一半。从独立学院完成转设的情况来看,仅2020当年,在《实施方案》的强力推动下,就有68所学校完成转设,相当于2008-2019年10年的总和。由此可见,虽然2021年6月之后,独立学院转设工作暂时停滞,但《实施方案》发布以来,推进力度之大,成效之显著,国家加快独立学院转设工作的决心,是前所未有的。日前,教育部于2023年11月21日函复山西省人民政府,同意山西师范大学现代文理学院转设为山西电子科技学院,标志着停滞两年多的独立学院转设工作重新回到了高等教育改革的议题范畴。

二、独立学院转设为民办高校的现实困境

独立学院是公办高校与社会合作方共同举办的具有民办性质的高校。从产权结构和社会投资方的性质进一步分类,可分为公办型和民办型两类。公办型主要由公办高校通过校办企业独自举办,或与国有背景的教育基金会、地方政府、企业合作举办。民办型由公办高校与民营企业或自然人合作举办。根据《实施方案》与目前的转设案例,二者的转设路径有很大差别:公办型独立学院主要转设为公办高校,民办型独立学院主要转设为民办高校。[4]民办型独立学院的转设进程、数量、比例远远领先于公办型独立学院。基于较早引入社会投资方的缘故,大多数民办型独立学院硬件条件起点较高,按照教育部“独、优、民”的原则,建校伊始便在校园面积、办学条件、财务独立、产权结构方面较公办型独立学院有一定优势,但并不意味着在转设发展的进程中,民办型独立学院就能一马平川,水到渠成。当前转设工作已进入了深水区,意味着表面看似风平浪静,不动声色,实则暗流涌动,困难重重。[5]民办型独立学院转设工作涉及多方利益,仍需对照政策,补齐短板,科学决策,审慎周全。

(一)利益多元,难以形成转设合力

独立学院利益相关者大致可以划分为四个层次:

第一个层次即政策主导者:政府。中央和地方政府分别是政策的制定者和执行者。中央希望通过协调多方利益,促使独立学院转设,优化教育资源布局,推进高等教育治理体系和治理能力现代化。而省地政府作为具体的执行者,在区域发展不平衡、前景预期不明朗、可调动资源有限的情况下,对民办教育态度不一,政策执行上存在选择性、象征性,施政效果难免打折扣。独立学院的产生是在财政经费不足的形势下,多方利益撮合而成,地方实践在前,文件规范在后。加之独立学院办学形式各异,在政策执行上如果只一味追求“齐步走”,地方操作实施难免产生矛盾分歧。

第二个层次为关键利益相关者:举办方和投资方。许多公办高校创办独立学院的初衷,便是寄希望于通过这一特殊办学模式,为校本部创造经济收益,以期改善办学条件,提高教职工待遇,以弥补财政经费的不足。例如三峡大学科技学院每年反哺举办高校资金近亿元,极大纾解了母体高校的资金难题。[6]转设是将独立学院与举办高校逐渐剥离的过程,若转设完成,此笔收入也将不复存在。因此,部分举办高校对转设持有观望、拖延心态。对于投资方而言,维持现状则需向举办高校支付10%-30%不等的学费收入作为管理费,数目不菲。独立学院自身各项办学条件日趋成熟,对举办高校依附性逐渐降低之后,投资方往往会更积极地寻求转设独立。部分独立学院的举办方和合作方还在资产权属和“分手费”等问题上存在意见分歧,难以达成一致,客观上增加了转设阻力。

第三个层次为核心利益相关者:学生(此处学生为广义指代,包含独立学院在校生、校友及家长)。独立学院的举办方,多为原“985”“211”及在地区、行业有一定影响力的优质公办高校,独立学院的学生群体大多高考发挥失利,选择学费高昂的独立学院,很大部分是受举办高校的光环影响。转设更名后,名牌大学效应不再,这些学生、家长及校友难免会担心对未来的升学、就业造成不利影响。江苏省在实践将独立学院与高职院校合并转设为本科层次职业技术大学这一路径时,引起了在校学生、校友、家长的强烈抗议,网络舆论也有“本升专”的质疑,酿成严重舆情风险事件,转设工作不得已陷入停滞。[7]

第四个层次为被动利益相关者:教师。民办型独立学院的专任教师队伍大致由三种人员类型组成:分别为举办高校委派、以独立学院名义聘任及社会兼职教师。行政管理岗位中,中层及以上管理干部,也多受举办高校党委委派任命。并且民办型独立学院的教职工在学缘关系、内心情感上,有一定程度是出于对举办高校的认同感、归属感,才选择到独立学院任教工作。独立学院自主招聘的教职员工,在人事编制、福利待遇、社会认可度方面,较举办高校存在较大差异,加之转设后的发展,必然面对不确定性。教师的发展平台、福利待遇是否会发生变化,领导干部的身份如何界定,何去何从。以上种种,难免会让民办型独立学院的教职工对转设产生抵触、抗拒心理。虽然相较于以上利益相关方,教职工群体较为被动,就转设事宜声量小,决定权弱,但人才是决定事业发展高度的关键因素。根据国家统计局发布的中国统计年鉴最新数据显示[8],截至2021年底,我国独立学院教职工数为82566人,其中专任教师数为59874人。摸清教职工群体对转设的真实看法,打消疑虑,才能减少该项工作推进阻力。

(二)资源短板,较转设标准存在距离

根据《实施方案》文件要求,民办型独立学院转设为独立设置的民办普通本科高校是最优路径。为达成转设目标,独立学院办学条件需达到《普通高等学校设置暂行规定》(以下简称《暂行规定》)的标准,在办学规模、学科专业、师资队伍、教科研水平、基础设施、办学经费等方面都有一定要求。办学资源是否丰富,各项条件是否达标,是转设条件的硬门槛。

当前,民办型独立学院转设的资源短板,主要在以下三个方面:

一是自有土地和校舍面积难以达标。《暂行规定》要求普通本科学校生均占地面积应达到60平方米以上,建设初期占地面积应达到500亩以上,生均校舍建筑面积应达到30平方米以上。独立学院是一种自下而上的制度创新,诞生发展在前,政策规范在后。在发展初期,许多独立学院土地、教学行政用房、校舍是以举办高校的名义取得或租借,若按照现有规定,土地、房舍等资产更名过户,需缴纳高昂的税费,这无疑是一笔沉重的经济负担。[9]“强依附”的发展模式下,独立学院在早期未追求土地指标,伴随着经济社会的发展,土地政策的调整,尤其在一、二线省会城市,土地价格高昂,校园面积难以扩张,成了寻求转设过程中最大的制约因素。

二是师资队伍建设周期长,自有教师资源不足。《暂行规定》要求专任教师要达到280人以上,生师比不高于18∶1;在人才结构上,要求高级职称和研究生学历占比不低于30%。民办型独立学院在办学初期获得社会青睐、迅速发展的原因之一,便是与举办高校共享优质的教师资源。但在转设视角下,这一优势便成了劣势,长期的师资依赖导致独立学院自有教师队伍建设难有成效,生师比很难达标。高校师资队伍建设周期长,见效慢,想要建设一支职称结构合理、教学经验丰富、学科背景均衡的人才队伍,绝非短期突击能够完成。

三是仪器设备、图书资源、实习实训条件薄弱。《暂行规定》要求,根据不同的学科专业类别,生均教学科研仪器设备值需在3000-5000元以上,生均图书册数需在80-100册以上。独立学院建立之初,在人、财、物方面对举办高校依赖严重。出于经济利益考量,许多举办高校和投资方仅投入有限的建设成本,独立学院的教学资源更多依赖于母体,改善自身办学条件和硬件设施的动机和能力均显不足。尤其是民办型独立学院转设后多定位于应用型人才的培养,脱离举办高校的教学科研平台后,其专业实验、实训条件的欠缺,会严重影响人才培养的质量。

三、独立学院转设为民办高校的潜在问题

根据《实施方案》设置的转设路径以及已转设成功的学校案例来看,转设为独立设置的民办普通本科高校是民办型独立学院的最优方案。有观点认为,转设完成后,独立学院将走上自主发展的道路,脱离举办高校的桎梏,有着更大的自主性和创造性,并能进一步激发办学活力。但我们也要清醒地认识到,失去举办高校的资源依托,转设后的民办高校必然面对改革“阵痛”。因此,在制定转设方案的过程中,民办型独立学院不仅要锚定各项“硬指标”,补齐短板,还要立足实际,着眼长远,提前研判转设的各项问题,对应施策,方能实现高质量、可持续发展。

(一)失去母体平台带来的定位紊乱

独立学院的发展壮大离不开举办高校的扶持,在教学、科研、治理模式、办学定位上都继承了母体的显著特征。举办高校一般是省内乃至全国性知名大学,多以研究型定位为主。独立学院在早期发展的过程中,基本沿袭了举办高校的教学理念、人才培养模式,专业设置上也有诸多相似。在举办高校影响力和师资力量加持下,各独立学院经过多年深耕,已在某些行业、领域培养了大批人才,形成了一定的知名度。转设后,失去了举办高校的师资支撑和教学科研平台,坚持原办学定位已不现实,在学科专业设置、发展路径上都面临着调整转向。同时,在激烈的竞争环境下,许多独立学院争办短线、热门、低成本专业,本身就缺乏清晰定位。如何在尊重原有办学历史的基础上,合理调整办学定位,并根据地区经济发展的需求变革人才培养模式,与母体高校实现错位发展,是一个值得思考的课题。

(二)招生就业下滑引发的生存困局

独立学院转设后的招生就业形势,一直备受世人关注。转设更名后的民办高校失去了原举办高校的“金字招牌”,自身的社会知名度又尚未形成,还要保持较高的收费标准,招生情况引人担忧。在高等教育资源紧缺的时代,或许问题还不明显,但现如今已进入了大众化、普及化时期,社会对学历的要求越来越高,考生、家长选择学校会更加冷静、谨慎。当前我国拥有大学文化程度的人口超过2.18亿[10],大学毕业生就业的难度、内卷化有增无减。根据既往案例,转设后的独立学院,首年启用新校名招生时,生源数量和质量较往年难免会受影响。原武汉大学校长顾海良教授认为:一所民办高校或独立学院,保证办学所需的基本经费,在校生人数必须达到1.1万人及以上,才有可能进入正常运行和良性循环,而低于0.6万人就会导致亏损。[11]如何在高校招生就业的红海竞争形势下,吸引更多的优质生源报考就读,是民办型独立学院完成转设后需牢牢把握住的“生命线”。

(三)资金来源有限导致的发展乏力

独立学院转设为民办高校后,主要的收入来源为学费收入和举办者的投资。支出主要由直接办学成本支出和结余分配两部分组成。直接办学成本主要用于教职员工的工资开支、维持学校正常运行的办公经费开支、偿还银行贷款本息等。结余分配指在学校整体收入上扣除办学成本和预留的发展经费后,根据《民办教育促进法》及其相关规定,投资方可取得合理的经济回报。[2]结余分配保障了投资举办者的权益,提升了投资办学的热情,但是如果在办学过程中投资方过于追求经济效益,仅由办学成本来决定办学质量,那么学校的发展前景将会大大受限。此外,与发达国家较为成熟的私立大学体系相比,我国民办高校接受的社会捐资和政府的公共财政资助较少,短期内很难对民办高等教育的发展起到提振作用。

(四)教学质量缩水造成的声誉受损

民办高校的师资队伍通常存在“两头大,中间小”的问题,即刚出校门的高校毕业生多,退休返聘的高龄教师多,而年富力强、能担纲重任的中青年骨干教师偏少。尤其是为能在短期达到转设的教师队伍、生师比要求,个别独立学院可能会降低招聘标准,大批量引进各级各类高校应届毕业生,扩充专任教师队伍。这类年轻教师学历背景参差不齐:有些专业理论、实践知识基础不牢;有些没有经过师范能力的训练,教学能力堪忧;有些仅以当前工作为跳板,作为考公、考博的缓冲,稳定性不高。过渡期结束后举办高校外派的优秀教师队伍逐渐撤离,能够从外部获取的优质教学资源会逐渐减少。为满足转设条件加急购置的图书资源、实验实训设备,是否经过充足论证,是否与学科专业发展匹配,也存疑。在转设完成初期,民办高校的教学质量可能会出现明显的“高切低”现象,个别学科专业甚至出现“塌方”、难以为继。如此一来,教学质量缺乏保证,人才培养质量得不到学生、家长、用人单位的认可,学校办学声誉势必受到不良影响。

四、独立学院向民办高校转设发展的策略建议

(一)加强统筹协调,形成政策合力

独立学院转设工作与上层设计高度关联,其发展路径受到国家政策的引导和制约。回顾既往发展历程,民办型独立学院的成长壮大既是自身努力的结果,更离不开各级行政主管部门的政策支持。把各级各项转设扶持政策用好、用足,是助力民办型独立学院顺利转设、平稳运行的重要保障。相较于转设为公办高校,转设后的民办高校在财政拨款、人员编制、单位性质等方面均有较大差异,面临的发展压力也更大,更需要相关部门统筹研究,予以扶持。

中央政府须进一步完善顶层设计,加强宏观指导,通过高位推动,确保政策落地。面对转设复杂的利益博弈,总结各地经验,对各类问题及时纠偏,防范系统性风险,处理好从严把关和倾斜支持的关系。省地政府要加强统筹协调,通过省委教育工作领导小组和省民办教育联席会议等多种途径,串联教育、国土、财政、税务、建设等多个部门,破解条块分隔,形成改革合力。就目前情势来看,地方政府扶持力度大的省份,独立学院转设意愿更强,发展更好。如黑龙江省在独立学院转设后招生计划予以倾斜,并出台《黑龙江省民办教育促进条例》,免除资产过户费用,此举大大减轻了学校负担,调动了投资方的积极性。该省在经济欠发达的情况下,设立省级民办教育专项资金,扶助民办高校发展。省级政府具有较强的财政统筹及行政指挥能力,应在管理体制、资源配置、人才引进、招生计划、经费筹措等方面给予更多倾斜支持,助力民办型独立学院稳妥转设、稳健发展。[1]

(二)调整办学定位,构建专业特色

办学定位是高校对自身发展方向、发展路径的预期判断,民办型独立学院要依托政府对转设的政策支持,树立高标准、高起点,根据自身发展实际,合理调整办学定位,升华办学理念。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》文件提出:“独立学院转设为独立设置高等学校时,鼓励其定位为应用技术类型高等学校”。转设后的民办高校,应牢牢把握应用型办学方向,凝练办学特色,积极融入区域经济社会的发展。[12]

独立学院完成转设后,办学自主权将进一步扩大,在专业设置上更为灵活,应结合行业取向和地方取向,加快品牌专业建设,打造特色学科专业群。[13]例如大连东软信息学院(原东北大学东软信息学院),依托其举办者东软集团的产业优势,开设了一大批IT信息类专业,并将学校定位为“IT应用型大学”。同时,民办型独立学院如在转设前已积累了一定的办学基础和社会声誉,可继续孵化原有优势专业,适度进行专业改造,增强应用实践属性,与区域经济发展紧密结合。例如无锡太湖学院(原江南大学太湖学院),积极结合属地产业的人才需求改造老专业,举办新专业,开设无锡地区经济社会急需的物联网、通信工程、自动化、软件外包等新兴专业,使学院的学科专业结构与地方产业结构紧密结合,着力培养应用创新人才。[14]

(三)聚焦人才培养,注重师资建设

人才培养质量是衡量高校办学成效的重要指标,无论高校办学性质如何都要把立德树人作为根本任务不动摇。完成转设并不是独立学院发展的终点,而是一个全新的起点,要把本科教学工作合格评估纳入到新的发展规划,努力提升各项办学条件,提高人才培养质量。通过以评促建的方式,对照各项指标体系,提高教学管理水平,完善质量监控体系。加强学校与地方、行业、企业的合作,促进产学研深度融合,创新人才培养模式。要根据社会经济发展的需要,结合国家质量标准,行业专家、用人企业的意见逐步修订完善人才培养方案。明确应用型定位,吸引行业企业深度参与高校人才培养工作,将教学、实践、就业三个环节深度链接,切实提高人才培养质量和就业创业竞争力。

师资队伍是影响高校发展的关键因素,是核心竞争力,民办高校要把人才队伍建设放在首要位置。一方面,要加大人才引进力度,广纳贤才,改变原有招聘过程中重人才数量、轻人才质量,重外部引进、轻内部培养的局面。还可以从地方特色行业、知名企业引进实践经验丰富、有教学兴趣的“行家里手”,提升“双师型”教师比例,以适配应用型发展理念。另一方面,加强在职教师的教学能力提升,知识更新。积极引导鼓励教师参与教学竞赛、学术会议,建立奖励机制,提升教师教学科研水平。尤其要加强中青年骨干教师和学科带头人的培育,提供必要的教学、科研工作条件,资助经费进修、访学。完善教师职称评聘和考核评价机制,适当提高教学能力、教学质量的权重比例。此外,还应合理改善教职工的福利待遇,拓宽职业发展空间,提升民办高校的吸引力和认同感,让人才“引得来,用得好,留得住”。

(四)优化治理结构,强化内涵建设

良好的内部治理结构是实现高校办学定位和人才培养目标的基础和保障。在转设之前,民办型独立学院的院领导、管理层多受举办高校的委派,拥有成熟的管理理念、管理方式和管理经验,经过长期的实践运行已形成了一套相对科学、稳定的管理制度。转设后的民办高校与原举办高校不再是隶属关系,原管理团队也可能面临调整和撤离,直接制约了内部治理能力的提升。因此,民办型独立学院要以转设为契机,根据自身的办学定位、办学理念对原有内部治理结构进行改造优化,秉承现代大学理念,实现管理方式科学化、民主化。

转设后的民办高校应充分释放新机制、增添新活力,在制度设计上面向市场,根据教学规律和自身发展需要及时调整管理决策,以科学务实的态度处理各项内部事务。明确办学章程,探索完善适宜民办高校发展的董事会领导下的校(院)长负责制,协调好党委、董事会、行政部门之间的关系。在过渡时期,原举办高校也可“扶上马,送一程”,建立新的平等合作关系,继续选派领导干部参与转设后的日常管理和教学工作。如浙江大学宁波理工学院转设完成后,浙江大学委派院士担任校长,助推其高质量发展。[15]

此外,内部可尝试实行扁平化管理,精简层级,按需设岗,竞争上岗,增加教职工干事创业的积极性和竞争力。完善各项内部制约和监督机制,充分发挥教职工代表大会制度、学生代表大会制度的作用,做到科学民主决策,兼顾效率和公平。要以辩证的眼光看待民办高校社会效益与经济效益之间的矛盾。一所高校动辄数十亿的资金投入,投资者除了满足自身对教育的情怀以外,也会对收益回报有所考量。因此,转设后的民办高校要建立现代规范的财务制度,提高办学经费的使用效率,完善监督机制,预留充足的运行发展资金,在教育逻辑和经济逻辑间找到平衡,保障办学水平逐步提升。

(五)科学宣传引导,妥善化解风险

独立学院转设涉及多方利益调整,普遍受到学生、家长、教职工、校友的多方关注。在此前的转设实践中,已有多所学校处置不当引发舆情风险事件。为此,在转设过程中,民办型独立学院要及时摸排风险隐患,制定风险防控预案,强化正向宣传引导,妥善解决各类矛盾危机。

学校在制定、公布、推行转设方案前,务必要广泛调研,尊重师生的意见。通过教职工大会、学生代表大会、问卷访谈、意见信箱等渠道,广泛倾听教师、学生、家长以及社会各界人士的意见建议,了解相关利益群体的关切和疑虑,充分保障其知情权、参与权。积极宣讲转设政策利好,加强校园文化建设和舆论引导,多展示宣传提质升格的成功案例,为转设发展营造良好的氛围。同时,学校要进一步贯彻落实《教育部办公厅关于推动民办教育规范发展防范化解重大风险的通知》等文件精神,评估转设工作潜在风险,强化风险化解能力。积极争取属地支持,会同宣传、公安、网信等部门,建立健全信息搜索机制,提前研判转设可能引起的风险,发现问题苗头要及时处理,防患于未然。