政策创新与柔性动员：边疆民族地区乡村人才振兴的机制探索*基于云南“干部规划家乡行动”的扎根分析

罗添仁

（1华中师范大学 中国人才研究院 湖北 武汉 430079；2中共云南省委党校（云南行政学院）校刊部 云南 昆明 650111）

民族要复兴，乡村必振兴；乡村要振兴，关键在人才。人才振兴作为乡村全面振兴的重要引擎和关键环节，在全面推进乡村振兴政策框架中，是“五大振兴”的重要组成部分。2021年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，对加快推进乡村人才振兴作出系统部署，旨在促进各类人才投身乡村建设，以人才带动乡村全面振兴。同年12月，农业农村部出台了《“十四五”农业农村人才队伍建设发展规划》，强调农业农村人才是强农兴农的根本，指出“全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，对人才的支撑保障作用提出新的更高要求”。[1]云南作为中国少数民族种类多的边疆省份，面临巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接任务重的问题尤甚，[2]全面推进乡村振兴人才支撑不足的问题和挑战更加严峻。因此，只有对边疆民族地区乡村振兴面临的困境给予足够的重视与有效应对，才能改变边疆民族地区乡村发展滞后的局面，实现国家农业农村现代化的目标。

乡村振兴背景下，受乡村振兴战略部署以及相关政治要求等因素的综合影响，促使地方政府在不断完善乡村振兴配套政策的过程中更加积极地推动政策创新，为实现乡村人才振兴带来了更多机遇。在实践中，云南开展“干部规划家乡行动”助力乡村振兴，既是组织动员干部为家乡建设出谋划策的有益探索，也是推动人才资源下沉的创新尝试，更是对边疆民族地区乡村振兴所面临人才困境的积极回应。

一、研究回顾与问题提出

建党百余年来特别是改革开放以来，中国已经从以农为本、以土为生的乡土中国，进入乡土变故土、乡村变故乡、城乡互动的城乡中国。[3]但是，在城市化、工业化进程中，农村劳动力长期大规模、单向度地向城市非农产业集聚，出现了乡村衰落、农业凋敝、城乡发展差距不断扩大等突出问题。如何破解城乡区域发展不平衡难题，实现乡村全面振兴，长期以来一直是党和政府关注的焦点。学术界普遍认为，农村劳动力开发是我国新型工业化、城镇化发展过程中不可回避的问题之一，必须通过人才振兴当代“三农”。[4]近年来，围绕乡村人才振兴的研究大致集中在以下几个方面。

一是乡村人才重要性的研究。相关研究认为人才是乡村振兴中最关键、最活跃的因素，[5]乡村振兴的各方面都需要由人才来实施和创新。一支强大的人才队伍是凝聚乡村发展人气、增强乡村发展活力的强心剂。因此，乡村人才队伍建设是乡村振兴工作的重要任务。[6]二是乡村人才类型的研究。不同的研究者依据不同的划分标准对乡村人才的类型进行了划分。有研究立足新时代“三农”工作的新要求，将乡村人才划分为农村乡镇和村基层管理人员、农业技术人员、农村实用人才、新型职业农民，[7]也有研究根据乡村工作的特点、要求及乡村人才发挥的作用，将其划分为乡镇干部、教育工作者、医疗卫生工作者、村干部、农村实用人才和新型农民等几类。[8]但随着《关于加快推进乡村人才振兴的意见》的出台，其中关于农业生产经营、农村二三产业发展、乡村公共服务、乡村治理、农业农村科技的人才类型划分成为了主流的标准。三是乡村人才振兴面临的问题及对策。在现代化进程中，工业化和城市化减少了农村人口对土地的依赖，造成农村人力资本短缺、人口综合素质不高、乡贤群体流失且回流难度较大、乡村人才培养机制不健全等问题。[9]有研究指出，乡村人才振兴的关键是要想办法把人才的心留在乡村，乡村振兴既要关注高精尖的农业科技人才和管理人才，又要重视“土专家”“田秀才”等乡土人才，既要通过发展本地乡村经济，吸引更多的人才，又要加大培养本地人才的力度，让更多的生产要素流向农村。[10]只有从顶层政策设计高度，探索推动人力资本流向农村的最优路径，才能确保人力资本“流得进、有业成、留得住、能沉淀”，实现农村人力资本从“外生”向“内生”转化。[11]还有研究在分析乡村人才队伍建设所面临挑战的基础上，提出就地取才造本土人才，营造良好环境聚引人才，完善市场竞争磨炼人才，重用乡贤、强化基层党组织建设等对策破除实施乡村振兴战略人才瓶颈制约。[12]

综上，既有研究成果重点分析了乡村振兴中人才的重要性、人才类型以及人才振兴所面临的挑战和应对策略等内容，特别是对如何培育本土人才，精准招才引智，促进各路人才投身乡村振兴进行了重点关注与广泛讨论，但是研究的系统性、全面性、深入性和科学性等方面还有提升和拓展的空间，特别是对边疆民族地区人才振兴的重要性、紧迫性和特殊性还缺乏应有的关注，且在各类育才、引才、留才、用才等方面的相关配套措施还比较缺乏机制层面的探讨。因此，本研究基于对云南“干部规划家乡行动”进行调研、访谈所获得的资料及整理形成的案例库，结合云南省乡村人才振兴的相关政策文本进行分析，考察人才回乡助推乡村振兴的行动逻辑，讨论边疆民族地区乡村人才振兴的实现机制。

二、云南“干部规划家乡行动”的实践

饮水思源，心存感恩，反哺家乡是最大的乡愁。习近平总书记在2017年12月的中央农村工作会议上指出，“现在的城里人，往上数三代，大都来自农村，只要有机会，很多人都有回报家乡的愿望。‘乡情牌’‘乡愁牌’打好了，积极性调动起来了，渠道疏通了，对乡村振兴将会产生很大作用”。[13]（PP39～40）2018年12月，位于西南边境的临沧市在云南省率先开展“万名干部规划家乡行动”，组织全市2.64万名临沧籍公职人员利用节假日回到农村，发挥干部熟悉家乡优势，对城市、乡（镇）集镇规划建设范围以外的6 511个自然村进行规划。[14]截至2019年6月30日，全市6 511个自然村（干部回乡规划5 178个，兜底规划1 333个）已全部完成规划编制；共26 402名公职人员回乡参与家乡规划，确定规划牵头人6 511名；成立规划小组6 511个，规划小组成员47 049人，规划小组成员包括回乡干部、退休干部、村组干部、驻村工作队员、村内“两代表一委员”、乡村振兴理事会成员、企业人员、外出务工人员、乡贤能人、村民代表等；累计召开规划小组会议10 247场次，参会86 058人次；召开村民代表会议或群众大会6 659场次，参会214 554人次。[15]这些主要做法和成效得到了省委、省政府的充分肯定，并在全省进行推广。

2021年4月，云南省委组织部、省自然资源厅等9部门联合印发《关于开展“干部规划家乡行动”的通知》，积极动员出生地或者生长地在云南本地的在外工作干部回家乡参与村庄规划编制，帮助巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，为推动乡村全面振兴助力。在做法上，一是通过各级党委（党组）的组织（人事）、宣传部门做好全方位思想发动和组织动员，把开展“干部规划家乡行动”作为开展党史学习教育党员干部“我为群众办实事”实践活动的重要内容，以乡情乡愁为纽带对党员、干部积极参与“干部规划家乡行动”进行广泛动员。二是要求县乡党委督促指导村党组织与本村在外公职人员取得联系，确定回乡规划干部规划牵头人，且牵头人原则上由本行政村职务较高的公职人员担任，并由乡镇负责做好统筹，确保每个行政村均有国家公职人员参与规划编制。三是要求市县自然资源部门和乡镇成立联络服务站，统筹做好干部回乡规划联络服务保障工作。规定各地可通过纳入财政预算、部门统筹、村级自筹、接受社会捐赠等多种方式筹集资金，组织规划编制实施。县级招标委托规划编制技术单位负责做好技术服务、成果表达、数据处理、图形入库。自然资源部门提供行政村“三调”底图数据，通过举办培训班、汇编政策文件资料和优秀规划案例等做好规划业务的指导培训。四是要求县级制定实施方案，明确村庄规划年度编制计划，乡镇党委和村党组织根据年度编制任务，把察民情、访民意作为“干部规划家乡行动”的第一步，由规划编制组、村党组织合理安排时间，充分利用节假日，组织公职人员回乡深入开展实地走访，在广泛听取群众意见的基础上，与规划编制组共同制定工作方案。五是要求将规划编制成果经乡镇党委、政府同意后报县级审查。县级成立涉及产业发展、基层党建、人才发展、村庄建设、国土空间开发保护等部门组成的规划审查组，负责对规划成果特别是底线管控、规划强制性内容进行审查，并将审查意见反馈各规划编制组。规划牵头人、村党组织书记要参与规划成果审查，并根据审查意见，在充分听取群众意见基础上，组织规划修改完善工作。六是按照村党组织提议、村“两委”商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议的程序，对县级审查后的村庄规划成果进行表决，表决通过后，对规划成果在本行政村范围内公示，经公示后，按程序报县级人民政府审批。七是要求各地把村庄规划作为开展国土空间开发保护活动、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，并由县级自然资源部门负责适时开展规划实施评估，指导规划编制组做好规划的动态完善。

近年来，云南省把“干部规划家乡行动”作为抓党建促乡村振兴的重要举措，形成了一批优秀成果和典型经验，创建了乡村振兴工作的一张品牌，有效促进了边疆民族地区基层治理现代化，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，推进乡村全面振兴打下了坚实基础。例如，2022年，共有20个县（市、区）实施“干部规划家乡行动”成效明显，形成优秀村庄规划典型案例（见表1），受到了全省通报表扬和奖励。这些案例以“乡愁牌”“感情牌”增强“磁吸力”的理念，发挥“亲情、友情、乡情”的情感纽带作用，活用“血缘、地缘、业缘”的社会联结功能，体现了鼓励外出能人反哺家乡，促进乡村本土人才“回流”的人才振兴效果。

表1 2022年度云南省“干部规划家乡行动”优秀村庄规划典型案例

三、研究方法与过程

（一）研究方法

扎根理论是质性研究的一种重要方法，即在系统收集资料的基础上，寻找反映社会现象的核心概念，然后通过在这些概念之间建立起联系而形成理论。[16]（P327）其关键环节是对原始资料进行开放编码、主轴编码和选择性编码，该方法与本研究探索乡村人才振兴机制这一目标相适配。通过分析“干部规划家乡行动”优秀村庄规划典型案例调研资料和整理形成的案例库，结合云南省乡村人才振兴相关政策文本，遵循程序化的操作步骤，对相关政策文本和案例资料深度挖掘，能够建构出对政策现象的一般性认识，从而达到探索和深化乡村人才振兴机制的目的。

（二）资料来源

资料来源主要是云南省关于乡村人才振兴的相关政策文本，结合笔者在主持完成的“中国共产党执政能力建设云南研究基地2023年度课题”研究过程中关于云南“干部规划家乡行动”实地调研、访谈所获得的资料及整理形成的案例库。其中，选择政策文本作为资料的原因是政策文本具有权威性和公信力，而选取云南省自然资源厅官网发布的2022年度云南省“干部规划家乡行动”优秀村庄规划典型案例中的一部分进行调研并作为分析资料，是因为这些案例是由云南省自然资源厅联合中共云南省委组织部等部门从全省各地推选的众多案例中筛选出的典型，具有较好的代表性。

（三）资料分析

开放式编码是对资料进行分解、检视、比较、概念化和范畴化的过程。[17]（P222）笔者先对原始资料进行处理，再由课题组两位编码人员分别进行编码。在编码过程中比较两组编码的结果，对反复出现和相互矛盾的概念进行了剔除，以达成一致，最终提炼出91个概念和41个范畴（见表2）。然后通过比较范畴之间的关系，在开放式编码形成的41个范畴的基础上进行主轴编码，抽象、聚合成5个主范畴（见表3），呈现出文本中各个部分的有机联系。最后进行选择式编码，进一步抽象归纳出2个核心范畴（见表4）。

表2 开放式编码（示例）

表3 轴心式编码

表4 选择式编码

本研究发现高位推动人才工作、乡土人才培养、人才流动激励机制、柔性引才、新乡贤培养可以归于两个核心范畴，即政策创新和柔性动员。在所有的概念和范畴中，这两个核心范畴居于统摄地位。高位推动人才工作、乡土人才培养、人才流动激励机制体现了地方政府强化政治引领、创新乡村人才培养和流动的激励政策模式，在乡村人才振兴中表现出政策创新特征；柔性引才、新乡贤培养以组织化、制度化、规范化等方式畅通人才服务乡村渠道，鼓励和引导高校毕业生到村到乡、干部返乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡，在实施过程中呈现出一种以乡愁乡情为纽带的柔性动员方式。

（四）理论饱和度检验

本研究使用云南省“干部规划家乡行动”优秀村庄规划典型案例调研资料和整理形成的案例库，结合云南省乡村人才振兴相关政策文本，由两位课题组成员分别对这些材料进行独立编码，并利用预留的数据资料进行理论饱和度检验，结果显示编码的类属均可归纳入已有的类属中，没有发现新范畴，即新增文本数据后，所产生的原生编码不会增加新的概念和范畴。因此认为基本达到理论饱和，通过饱和度检验。

四、边疆民族地区乡村人才振兴机制的探索与形塑

长期以来，乡村人才总体发展水平与乡村振兴的要求之间存在较大差距。随着“三农”工作重心历史性转向全面推进乡村振兴，乡村人才供求矛盾也更加凸显。2021年出台的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，明确到2025年基本形成乡村人才振兴制度框架和政策体系，要求各级政府建立完备的乡村人才政策体系，强化乡村人才振兴的政策保障。云南省作为典型的边疆民族省份，乡村人才总量不足、流失严重、素质偏低、结构失衡、活力不足、利用不充分等问题更为突出。要破解云南乡村振兴人才瓶颈，必须创新乡村人才工作体制机制。

通过扎根理论编码和分析，得出政策创新和柔性动员是推动边疆民族地区乡村人才振兴的两个核心要素，两者共同点燃乡村振兴的“人才引擎”。（见图1）一方面，要通过发挥党的政治优势，高位推动乡村人才工作，不断改进党管人才方式方法，不断提高乡村人才工作的科学化、规范化、制度化水平，实现乡村人才培育、管理、使用、流动、激励等各方面政策创新。另一方面，要用连接故土、维系乡情的精神纽带，以柔性的方式动员各方面的成功人士，用其资源、学识、专长、经验反哺家乡，参与乡村建设。这两个核心要素的交互作用，形塑了边疆民族地区乡村人才振兴的驱动机制。

图1 乡村人才振兴驱动机制

（一）政策创新：激活“人才引擎”新动能

推动乡村振兴，需要通过创新来提供新动能。其中，政策创新是政府推动乡村振兴的直接动力源。[18]“干部规划家乡行动”是云南省为巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进乡村振兴战略的配套政策之一。政策目标是在全省范围内广泛动员国家公职人员深入基层，充分发动和依靠群众，编制“多规合一”的实用性村庄规划，促进乡村振兴。通过政策创新，云南探索出了一条以人才之力赋能乡村振兴的路径。

中国独特的制度设计决定了上级组织具有顶层设计与资源统筹的条件，而下级组织也往往更加了解本地实际情况。因此，要推动创新政策落地，上下级组织的互动至关重要。在云南“干部规划家乡行动”中，省级政府通过鼓励局部地区分散化的试验和地区竞争，摸索和总结经验，同时又在省级层面凝聚共识，进一步推动更大范围的创新。在实施过程中，省内各地方政府也有足够的动力积极推动创新，由市县两级制定干部回乡规划工作方案，在各种要素上相互竞争，寻找到适合本地发展的最佳模式。

在具体的实践过程中，一方面，政府部门“高位推动”，运用政治势能中的“重力势能”，在此基础上利用“常规运动”增强政策执行的“动力势能”，[19]保证了“干部规划家乡行动”的落地落实。另一方面，各地通过优化人才流动激励机制和创新本土人才培养模式，制定规范性、激励性、考核性措施相结合的鼓励专业人才、党政人才下乡服务的政策，在不断激发回乡人才的动力和激情的同时，深挖本土人才资源，把更多的能工巧匠、“土专家”“田秀才”等挖掘出来，使各方面人才各得其所、尽展其长。例如，在江城县勐烈镇大寨村“党建引领强规划，绘就乡村振兴新蓝图”的案例中，江城县成立由县委书记、县长任双组长的领导组织机构，高位推动“干部规划家乡行动”，带动了公职人员和致富带头人全程参与村庄规划。在此基础上，同步推进的“万名人才兴万村”行动，也进一步引导人才向艰苦边远地区、民族地区和基层一线流动。此外，在邀请“兴村人才”和“返乡人才”两支队伍共同参与村庄规划编制的同时，根据不同行业领域、不同专业特长将本土挖掘以及外地回引的优秀乡土人才进行类型细分，使乡土人才信息库也进一步完善。在基层党组织的领导下，各路人才与当地群众一起谋划发展道路，制定发展规划，赋能乡村振兴，实现了基层党建有提升、村庄发展有目标、产业发展有布局、人居环境有改善、乡村治理有成效等任务目标。

（二）柔性动员：激发乡村人才振兴活力

从治理角度看，乡村社会并非陌生人社会，依靠契约和法理来进行治理与熟人社会和半熟人社会的特征无法很好契合，需要采取柔性方式来开展社会治理，充分发挥党员、乡贤、退伍军人、退休干部等主体在乡村社会中的号召力和引领力，解决乡村社会治理中出现的技术难题。[20]作为一种具有创新性和包容性的治理方式，乡村柔性化治理格外重视乡村社会中的情感、面子、血缘、声望、人情、关系等内生性的非正式治理资源。[21]作为一种政策话语表达，柔性化治理出现在各类政策文本之中，相较于单一行政威权主导的刚性治理，柔性化治理在一些地方的实践探索中被寄予厚望。而“柔性化治理”倾向的政策动员，就是为应对乡村治理情境约束，以多元主体的互动和非强制性的动员策略实现政策目标群体自主参与的实践过程。[22]

党组织拥有最高组织动员力，通过其权威性能够对基层社会、群众进行广泛的组织动员。[23]云南“干部规划家乡行动”以县级为单元，在梳理出城镇开发边界外需要编制村庄规划的行政村（社区）数量、名称、村庄类型和村庄特征后，由行政村（社区）党组织牵头，摸排在外公职人员、乡贤能人等人员情况，登记造册。乡村两级党组织在征求回乡干部本人意愿的基础上，通过召开党员大会、村民代表会议和广播喇叭宣传、发出邀请函等方式，取得基层党员群众理解支持，激发村民“我的家乡我规划”的热情，动员党政干部、专家学者、企业家、医生、教师、建筑师等各类人才响应号召，情系家乡，发挥智力优势，整合协调资源，用实际行动支援家乡、建设家乡，为家乡规划建言献策。例如，在宁洱县磨黑镇江西村“广集众智谋发展，凝心聚力谱新篇”的案例中，宁洱县坚持党建引领，充分发挥党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，依托“干部规划家乡行动”，印发了《关于在“干部规划家乡行动”中充分发挥基层党组织和党员干部作用的通知》，号召以乡愁乡情乡音为纽带，积极动员乡贤人才参与乡村规划编制。要求乡村两级党组织通过召开动员部署会、拨打乡情电话、发出倡议书、建立家乡微信群等方式，广泛宣传动员在外公职人员、乡贤能人带头示范，回乡参与村庄规划和建设。在具体操作上，由各村党组织牵头，采取自下而上原则，认真开展摸排工作，完成人员信息采集，建立“干部规划家乡”人才库。在摸排工作的基础上，以人才需求为导向，把乡贤能人和各类优秀人才请回来，共同叙乡情、解乡愁、谋发展。这种柔性政策动员使组织资源、干部资源和各类人才资源不断向乡村汇聚，激发了人才振兴活力，形成了乡村振兴的“新型智囊团”，为乡村全面振兴提供了坚实的人才支撑。

结论与讨论

边疆民族地区是全面推进乡村振兴战略的重要区域，人才振兴是边疆民族地区乡村实现其他方面振兴的关键支撑，如果没有人才的振兴，边疆民族地区乡村振兴就无法持续。破解乡村振兴人才资源困境，必须把人力资本开发放在更加突出的位置，探索符合实际的乡村人才振兴长效机制，为实现乡村全面振兴提供有力的人才资源支持。

本文基于云南“干部规划家乡行动”的一些典型案例及相关调研资料，结合云南省乡村人才振兴的相关政策文本，采用扎根理论的研究方法，提炼出边疆民族地区乡村人才振兴的一种驱动机制，即通过政策创新激活乡村人才“引擎”，辅之以柔性动员的方式用乡愁乡情引发各类人才的情感共鸣，进而不断激发乡村人才振兴活力，为乡村振兴提供新动能，展示出云南省以“干部规划家乡行动”为载体，以乡情乡愁为纽带，推动干部资源、人才资源下沉农村一线的乡村人才振兴图景。但是，本文仅呈现一条通过政策创新与柔性动员来实现边疆民族地区乡村人才振兴，进而推进乡村全面振兴的有效路径，至于这条路径实现边疆民族地区乡村人才振兴的程度和效果，还需要给予持续的跟踪研究。另外，边疆民族地区乡村人才振兴的机制与路径应是复杂且多样的，所以探索实现边疆民族地区乡村人才振兴的多样化道路，也有待学术界进一步深化研究。