欧盟对外经济依赖与“开放性战略自主”

丁 纯 张铭鑫

(复旦大学 经济学院，上海 200433)

近年来,激烈的国际竞争环境与动荡的地缘政治局势引发欧盟对自身战略自主问题的担忧与反思。欧盟正在由一种强调规范性的力量转变为强调地缘政治的力量,在地缘政治价值观的影响下,欧盟开始从一种更具竞争意味的视角看待对外经济依赖问题。“开放性战略自主”正是欧盟地缘政治价值观在投资与贸易领域的投影,其实质是在承认欧盟对外界的经济依赖客观存在的条件下,寻找“依赖”与“自主”之间的平衡点以最大化欧盟自身利益。因此,要理解欧盟“开放性战略自主”的发展前景、厘清欧盟经贸政策脉络,必须首先分析欧盟对外经济依赖状况。基于投资与贸易数据,本文旨在回答如下问题:何谓“开放性战略自主”?欧盟对外经济依赖现状如何?中国与美国在欧盟对外依赖结构中扮演何种角色?欧中与欧美关系存在何种差异?如何在“开放性战略自主”视角下理解欧盟近年来的政策取向?

一、 欧盟“战略自主”概念的沿革

近年来,欧盟对外战略价值观表现出由“开放世界”向“地缘政治”转型的趋势。在二战后由美国主导的自由主义市场秩序下,欧盟凭借其庞大的单一市场以及基于市场力量的规则制定与输出机制成为世界市场上重要的规范性力量,深刻地影响了全球化的进程与方向(1)金玲:《欧盟对外战略转型与中欧关系重塑》,《外交评论》2022年第4期。。自2016年以来,中美贸易摩擦、全球新冠疫情以及俄乌军事冲突对欧盟长期秉持的价值观产生强烈冲击,相互依赖关系的武器化、供应链与价值链的脆弱性以及国防安全等问题引发欧盟对自身战略处境和应变能力的思考与担忧,促使欧盟以“地缘政治”的视角看待、参与到新一轮的全球竞争中。在自身影响力下降、大国博弈加剧的世界格局中,欧盟长期秉持的“全球化”立场正在被“选择性的全球化”所替代,战略自主成为欧盟实现其全球战略目标的前提与保障。

何谓战略自主?尽管欧盟政界对于“战略自主”的范围边界仍然存在争议,但是对其概念内核已达成基本共识:所谓欧盟战略自主,指欧盟在外交政策和安全问题上确定优先事项和做出决定的能力,以及实现这些目标所需要的体制、政治与物质资源和资金——与第三方合作或在需要时单独行动(2)Lippert Barbara, Nicolai von Ondarza and Volker Perthes, “European Strategic Autonomy: Actors, Issues, Conflicts of Interests,” SWP Research Paper 4 (2019).。战略自主始终与欧盟国防与安全战略密切相关。欧盟关于战略自主的最早的国际认识可追溯至1998年法国与英国共同发布的《圣马洛宣言》,在该宣言中英法两国政府共同宣告:欧盟必须拥有基于可靠军事力量的自主行动能力,有决定如何使用这一力量的手段,并时刻准备付诸行动以应对国际危机(3)“Franco-British St. Malo Declaration (4 December 1998),” December 4 1998, https://www.cvce.eu/obj/franco_british_st_malo_declaration_4_december_1998-en-f3cd16fb-fc37-4d52-936f-c8e9bc80f24f.html.。尽管彼时“战略自主”一词仍未确定,但其概念内核已经基本形成(4)Håkansson C, Strategic Autonomy-Views from the North: Perspectives on the EU in the World of the 21st Century (Swedish Institute for European Policy Studies, 2021) 48-63.。欧洲理事会2013年将“战略自主”一词用于国防工业,强调加强欧盟成员国通过发展共同安全与防务政策成为更好合作伙伴的能力(5)European External Action Service, “Why European Strategic Autonomy Matters,” March 12, 2020, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/89865/why-european-strategic-autonomy-matters_en.。2016年欧盟发布其全球战略文件《共同愿景,共同行动:一个更强大的欧洲》,明确表明欧盟需要“适当程度的战略自主”,要具有“在不过多依赖美国的情况下,独立保卫欧洲并在周边地区展开军事行动的能力”(6)European External Action Service, “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe,” June 2016, https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/eugs_review_web_0.pdf.。2019年欧洲理事会发布《欧盟2019—2024年战略议程》,进一步指出,“欧盟需要采取战略行动,提高自主行动的能力,以保障自身利益,维护其价值观和生活方式,塑造全球未来”。2019年底,冯德莱恩出任欧盟委员会主席,进一步提出要通过打造地缘政治委员会来推动欧盟战略自主进程,避免欧盟失去地缘政治影响力(7)田德文:《欧盟战略自主的困境与出路》,《当代世界》2021年第12期。,“战略自主”被赋予更重要的战略内涵。

在地缘政治的价值观取向下,“战略自主”被投射到政治、贸易、投资、科技等领域,其概念边界不断延伸。2017年,法国总统马克龙在讨论欧盟及其成员国在应对全球发展与挑战中应当采取的行动时,详细阐述了“欧洲主权”概念,强调“主权欧洲、统一欧洲与民主欧洲是保障未来的唯一路径”,而战略自主是达成“欧洲主权”的前提和基础(8)Macron Emmanuel, “Sorbonne Speech 2017,” Septembre 26, 2017, http://international.blogs.ouest-france.fr/archive/2017/09/29/macron-sorbonne-verbatim-europe-18583.html.。2019年以来,冯德莱恩委员会进一步将“战略自主”扩展到各个层面,关注欧盟在所有领域内抵抗外部胁迫和自主行动的能力。时至今日,欧盟“战略自主”不仅关注国防和跨大西洋关系问题,也关注地缘经济、地缘政治、技术、卫生和气候变化以及与主要国家和多边国际组织的关系等议题,并由此衍生出经济主权、数字主权、技术主权等诸多概念,但其核心关注点始终是如何在日益激烈的国际竞争环境中管理全球相互依存关系,彰显欧盟的利益和价值观。

2021年出台的欧盟贸易政策中,欧盟将“开放性战略自主”界定为“欧盟通过领导和参与来塑造周边世界以反映其战略利益和价值观的能力”(9)European Commission, “Trade Policy Review-An Open, Sustainable and Assertive Trade Policy,” February 18, 2021, https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/february/tradoc_159438.pdf.。“开放性战略自主”是战略自主概念的泛化与软化,“开放”与“自主”之间天然存在着概念逻辑上的冲突,随着战略自主概念投射到贸易、投资领域,欧盟必须调和其所追求的自主性与不可避免的对外依赖之间的矛盾。在全球各国广泛、深度相互依赖的现实条件下,防务领域所主张的“脱钩式去依赖”不再具有可行性(10)Grevi G, “Strategic Autonomy for European Choices: The Key to Europe’s Shaping Power,” European Policy Center, July 19, 2019, https://www.epc.eu/en/publications/Strategic-autonomy-for-European-choices-The-key-to-Europes-shaping-p～213400.,欧盟需要寻求相互依赖与战略自主之间的平衡点,以求通过“选择性脱钩”促进供应链多元化的手段提高经贸自主能力,降低在关键领域的对外依赖程度以提高其产业灵活性和稳健性。承认依赖、正视竞争、基于合作是“开放性战略自主”的三个基本特征。“开放性战略自主”反映了欧盟的基本信念,即应对当今挑战需要更多而不是更少的全球合作。在“开放性战略自主”框架下,欧盟仍追求在国际事务中独立决策以最大化欧盟利益的能力,但这一追求是在承认欧盟在一些领域中的对外依赖无可避免的条件下、在开放与合作的基础上、在与相互依赖的各方公平竞争的过程中实现的(11)例如在制造业领域中对中国的依赖以及在能源领域对俄罗斯的依赖。。欧盟所追求的并非“遗世独立”式的自主,而是维持其全球主导地位以避免彻底沦为其他利益体的附庸。在经济学语境下,欧盟所追求的“开放性战略自主”就是在承认欧盟对外经济依赖客观存在且无可避免的现实条件下,从欧盟利益出发独立地选择其经贸政策以实现其利益最大化的过程。因此,要分析欧盟对外经济依赖与“开放性战略自主”之间的关系,把握欧盟“开放性战略自主”的节奏、重点和难点,就必须厘清欧盟对外经济依赖的现状。

二、 欧盟对外经济依赖概况

国际投资与国际贸易是“开放性战略自主”的两个关键领域。本文首先从投资和贸易视角入手评估欧盟对外经济依赖的基本状况,进而聚焦于对欧盟“开放性战略自主”具有重要影响的中美两国,比较两国在欧盟对外经济依赖结构中的角色差异。

(一) 欧盟对外投资依赖现状

作为在全球范围内配置资源的重要手段,错综复杂的国际投资网络将世界各国紧密地联系起来。在总量层面上,2009—2019年间欧盟与世界的投资联系愈发紧密,但是影响力下降趋势初显(见图1)。一方面,欧盟外国直接投资存量稳步提高,从近4万亿美元增长到近7.9万亿美元,累计增长96.7%;同时,欧盟对外直接投资存量由近5.4万亿美元上升到近9.3万亿美元,累计增长70.9%。另一方面,在英国脱欧、俄乌冲突、中美贸易摩擦的多重冲击下欧盟双重增长趋势被打破,外国直接投资与对外直接投资存量于2018年均出现明显回落,直至2019年仍未恢复到2017年的水平。累计增长的投资总量与增长停滞的发展趋势既肯定了过去十年间欧盟在国际投资市场上的重要地位,也揭示出欧盟将战略自主思想投射到国际投资领域的根本原因:欧盟对自身在全球资本市场上影响力下降的担忧。

数据来源:国际货币基金组织CDIS数据库。图1 欧盟外国直接投资存量与对外直接投资存量变动趋势

在结构层面上,欧盟对外投资依赖结构稳中有变(见图2)。所谓“稳”,指对欧盟而言美国的重要性保持稳定,美国始终是欧盟外国直接投资存量占比最大的国家,美国的直接投资占欧盟外国直接投资总存量的35.54%,尽管相较于2009年水平(36.49%)稍有下降,但是对于欧盟而言来自美国的直接投资仍具有远超其他国家的重要性。同时,美国也始终是欧盟对外直接投资存量中占比最大的国家。虽然欧盟对外直接投资近年呈现出多样化发展趋势,瑞士与中国在欧盟对外直接投资中的占比逐渐提升,但是对美直接投资占比始终保持在欧盟对外投资总额的30%左右,美国仍是欧盟对外直接投资最主要的目的地。所谓“变”,指中国对欧盟直接投资快速增加,来自中国(12)本文将国际货币基金组织数据库中国香港、中国澳门与中国大陆三项统一合并成中国并进行计算。的直接投资占欧盟外国直接投资总额的比重由1.1%提高到3.8%,中国一跃成为欧盟外国直接投资存量第七大国。鉴于外国直接投资与企业生产技术和效率之间的紧密联系,欧盟对外投资依赖结构的“稳”与“变”一方面反映出欧美之间建立在技术与市场基础上的稳固关系,另一方面也体现出中国经济快速发展与技术进步给欧盟带来的冲击。

数据来源:国际货币基金组织CDIS数据库。图2 2009年与2019年欧盟外国直接投资存量与对外直接投资存量构成情况

(二) 欧盟对外贸易依赖现状

相较于投资依赖,一国的对外贸易依赖状况更直观地显示出该国与其他国家之间在资源禀赋和生产技术等方面的竞争与合作空间。考虑到传统贸易依存度指标中由于忽略不可贸易行业国内总产值所导致的指标扭曲问题(13)冯晓玲、王慧慧:《中美经贸不对称依赖关系分析》,《财经问题研究》2019年第5期。,本文使用更加直观的双向贸易份额(14)本文同样计算了传统贸易依存度指标,结果显示贸易依存度指标的选择对本文结论没有显著影响。度量欧盟对其他国家的经济依赖状况。双向贸易份额的定义见式(1):

(1)

TradeShareijt代表在t年中i国与j国进出口贸易总额占i国进出口贸易总额的比重,Importijt代表在t年中i国从j国的进口额,Importiwt代表在t年中i国从全世界所有国家的进口额,Exportijt代表在t年中i国向j国的出口额,Exportiwt代表在t年中i国向世界上所有国家的出口额。该指标度量了与j国的贸易总额对i国的重要性,即i国对j国的双向贸易依赖程度,其值越大说明i国对j国的依赖程度越深。

在双向贸易份额指标的基础上,本文进一步分解出口贸易份额[如式(2)所示]与进口贸易份额[如式(3)所示]:

(2)

(3)

ImportShareijt度量了i国对j国的进口依赖程度,而ExportShareijt则度量了i国对j国的出口依赖程度。

在国家维度上,中国与美国始终是欧盟对外贸易依赖程度最高的两个国家,中国已经超越美国成为欧盟最大的贸易伙伴。图3展示了各年间欧盟对外贸易依赖程度最高的五个国家(15)在计算过程中,本文首先计算了2012—2021各年欧盟对世界上所有国家的经济依赖程度,然后根据欧盟双向贸易份额进行排序并在每一年间取前5名进行展示。篇幅所限,完整排名可联系本文作者索取。本文所指的欧盟在2019年之前为欧盟28国,在英国脱欧后的2020年与2021年指欧盟27国。。基于贸易依赖程度的绝对水平,欧盟历年贸易依赖排名前五的国家可以分成两个部分:第一部分由中美两国构成,在近十年间欧盟对中美两国的双向贸易份额始终处于前两名;第二部分由历年中的其余三个国家组成,其组成发生过两次改变,分别是2013年土耳其挤出挪威以及2020年脱欧之后的英国挤出土耳其,欧盟对俄罗斯与土耳其的贸易依赖状况则相对稳定。

数据来源:联合国商品贸易统计数据库,经本文作者计算并呈现。图3 2012—2021年间欧盟贸易依赖程度最高的五个国家

在时间维度上,欧盟对外贸易依赖状况存在三个显著的变化:第一,2020年中美位置交替,中国超越美国成为欧盟最重要的贸易依赖对象,欧盟对中国的双向贸易份额自2012年的12.44%稳步提升到2021年的16.13%;相比之下欧盟对美国的双向贸易份额在2019年之后持续下降,2021年基本回到2012年水平(16)本文认为2019年欧盟对美国依赖程度的下降与对中国依赖程度的上升部分受到英国脱欧的影响。2019年英国对美国的双向贸易份额为12.11%,但是对中国的双向贸易份额为8.24%,因此当英国脱离欧盟时会导致欧盟对中国的依赖程度相对于对美国依赖程度的提高。。第二,欧盟对俄罗斯的贸易依赖程度在过去十年间持续下降,俄罗斯已经从欧盟第三大贸易依赖国退到第五的位置,其双向贸易份额已经从9.19%降低到5.39%。第三,在英国脱欧之后,鉴于欧盟与英国之间的进出口贸易额占欧盟贸易总额的9.89%,欧盟必须重新考虑其对英国的贸易依赖问题。

中美两国在欧盟对外贸易依赖结构中所扮演的角色存在差异:美国是欧盟的买家,而欧盟是中国的买家。为分析欧盟在不同贸易方向上的对外经济依赖情况,本文将双向贸易份额分解为进口贸易依赖与出口贸易依赖(见图4)。图4进一步展现出欧盟对外贸易依赖结构在进出口方向上的显著差异。尽管从双向贸易份额的角度看中国已经成为欧盟最大的贸易依赖对象,但是当单独考察欧盟出口贸易依赖结构时,美国仍然是欧盟出口依赖程度最高的国家,而中国则是欧盟进口依赖程度最高的国家。欧盟对中美进出口贸易依赖水平的差异是在全球化背景下中欧、中美产业专业化分工差异的重要体现,深刻地影响了欧盟“开放性战略自主”下的政策取向。至于俄罗斯,不论在进口方向上还是出口方向上,欧盟对其贸易依赖程度在过去十年间不断下降,尤其在进口方向上的下降幅度更大。

数据来源:联合国商品贸易统计数据库,经本文作者计算并呈现。图4 2012—2021年间欧盟进出口贸易依赖程度最高的五个国家

三、 中国与美国在欧盟“开放性战略自主”框架下的不同角色

无论在投资领域还是在贸易领域,欧盟对外经济依赖客观存在且程度不断加深。与世界上其他主要经济体之间的投资与贸易往来构成欧盟“开放性”的现实基础,而不同国家在欧盟对外经济依赖结构中存在的角色差异则构成欧盟“战略自主”的决策空间。所谓“开放性战略自主”的本质就在于:识别依赖对象在欧盟最大化自身利益的过程中所扮演的角色,在存在合作空间的领域谋求合作,而在存在竞争的领域实行打压与遏制。有鉴于此,本文将研究视角进一步聚焦于对欧盟“开放性战略自主”进程具有重要影响的中美两国。

(一) 欧盟与中国:密切合作的竞争对手

1. 欧中合作基础:互补的产业贸易

作为欧盟进口贸易依赖程度最高的国家,中国在欧盟供应链中具有重要地位,欧中之间广泛且互补的产业间贸易是欧中合作的利益基础。基于进口、出口贸易依赖程度指标(2)与(3),本文在HS二位码口径上进一步计算了2021年欧盟对中国分类产品进口、出口贸易依赖程度。表1 分别展示了2021年欧盟对中国进出口贸易依赖程度最高的五种产品。首先,在产品种类层面上,欧中之间存在密切的产业内贸易,欧盟既向中国出口电机、机械器具、车辆零件,同时又从中国大量进口这三类产品。在贸易量层面上,中国是欧盟供应链内重要的中间品供给国,欧盟对来自中国的机械零件、电机等产品具有强依赖性。其次,欧中之间的产品贸易具有明显的互补性,欧盟对中国出口依赖程度最高的产品多为资本和技术密集型产品,如车辆、精密仪器以及医药产品等,而对中国进口依赖程度最高的产品则集中于劳动密集型产品,如家具、运动产品等。总体而言,欧盟对中国的贸易依赖集中在进口方向上,欧盟需要的是作为生产资料和中间商品来源地的中国,具有互补性的贸易往来是欧中经济合作的基础。

表1 2021年欧盟对中国进口、出口贸易依赖度最高的五种产品

2. 欧中竞争趋势:中国对欧直接投资的总量与结构变化

中国对欧盟直接投资在十年间表现出两个显著发展特征:总量的快速上升与结构的快速转变(见图5)。中国对欧盟直接投资存量占欧盟历年外国直接投资总量的比重在2009—2019年间由1.1%增长到3.8%,增长率高达245.5%,而同期欧盟外国直接投资存量总额增长率为96.7%。中国直接投资存量相较于欧盟外国直接投资总量的快速增长意味着中国投资者在欧盟市场上的重要性迅速提高。与此同时,中国对欧盟直接投资的产业结构发生了显著改变。表2展示了中国对欧盟直接投资结构变化的两个趋势:其一,脱虚向实,中国对欧盟直接投资存量最高的行业由租赁和商业服务业转变为制造业,制造业直接投资存量所占的比重从15.9%提高到34.7%,结合中国对欧盟直接投资总量快速提升的事实,这意味着如今中国对欧盟进行直接投资时更加偏好于实业而非服务业;其二,偏向科技投资,中国在信息传输、软件和信息技术服务业、科学研究和技术服务业等新兴产业积极对欧盟进行直接投资和布局,而农林渔牧、居民服务业等传统产业在中国直接投资组合中的占比则持续下降。这一转变既反映出中国投资者对欧盟高科技产业的偏好,同时也体现出近年来中国在这些新兴领域的技术进步。

数据来源:国际货币基金组织CDIS数据库,经本文作者整理并呈现。图5 中国对欧盟直接投资存量占欧盟各年外国直接投资总量的比重

表2 中国对欧盟直接投资存量结构变化

3. 欧盟对中国的担忧:产业链脆弱性与技术弯道超车

在地缘政治价值观下,欧盟在特定产品上对中国的进口贸易依赖被视为对欧盟产业链安全的潜在威胁。2018年特朗普政府挑起中美贸易战,将中美之间的贸易依赖关系武器化,通过限制进口、提高关税等手段对中国产业进行贸易打击,这对长期秉持开放世界价值观的欧盟造成直接冲击,引发了欧盟政界对于自身对外贸易依赖结构的重新审视。2019年以来,新冠疫情冲击下全球各国纷纷采取疫情防控措施,致使全球生产网络震荡,进一步加剧了欧盟对自身产业链脆弱性的忧虑。图6展示了2012—2021年间中欧相互依赖对称性的发展情况,该图横轴代表中欧双向贸易份额(17)即中国与欧盟双向贸易份额占中国与全世界所有国家和地区进出口贸易总额的比重。,纵轴代表欧中双向贸易份额,箭头前进方向代表着时间维度上的演进,图中虚线为45度线,该线右侧区域代表中国更依赖欧盟,左侧则代表欧盟更依赖中国(18)45度线右侧区域代表当年中欧双向贸易份额大于欧中双向贸易份额,意味着中国更加依赖欧盟。同理可知45度线左侧区域代表着欧盟更加依赖中国。,越靠近虚线则意味着双方相互依赖关系越对称。从总体贸易依赖对称性的角度看,中国与欧盟之间的相互贸易依赖关系不断变化,自2015年开始中欧依赖关系反转,欧盟对中国的贸易依赖成为中欧相互依赖关系的主体,且贸易依赖程度在2019年之后不断加深。

2021年欧洲委员会发布《更新2020年新产业战略:为欧洲复苏建立更强大的单一市场》,在该报告中欧盟“敏感生态系统”将占其商品进口总额约6%的137种产品认定为高度进口依赖产品,这些产品主要包括能源密集型产业(34种原材料)、健康生态系统(活性药物成分)以及与支持绿色和数字化转型相关的其他产品。图7展示了欧盟上述137种高度依赖产品的进口依赖结构,进一步印证了中国在欧盟产业链中所扮演的关键角色:在137种高度依赖产品中,来自中国的产品占欧盟进口总额的53%,超过世界上其他所有国家的总和。

数据来源:联合国商品贸易统计数据库,经本文作者计算并呈现。图6 中欧相互贸易依赖关系对称性变动趋势

数据来源:欧洲委员会BACI数据库,经本文作者整理并呈现。图7 2020年欧盟“敏感生态系统”137种高度依赖产品的进口依赖结构

在“开放性战略自主”视角下,欧盟在最大化自身利益时所期望的是作为劳动密集型中间品来源地的中国,而非在资本和技术上对欧盟形成追赶和威胁的国际竞争者。尽管欧盟在其传统的汽车和机械制造业领域仍具有较强的国际竞争力,但是在人工智能、云计算和半导体等新兴技术领域未能跟上中、美、日的步伐,有被中国实现技术弯道超车的可能与趋势(19)卓华、王明进:《技术地缘政治驱动的欧盟“开放性战略自主”科技政策》,《国际展望》2022年第4期。,近年来中国在5G、新能源汽车等领域对欧盟的大规模绿地投资便是这一发展趋势的直接体现。于欧盟而言,与中国的技术进步相伴随的中国全球价值链地位的提升将使得中欧贸易由互补性转向竞争性,中欧合作空间萎缩而竞争程度加剧。在此意义上,中国是欧盟终将成为竞争对手的合作伙伴。

(二) 欧盟与美国:深度绑定的利益伙伴

1. 欧美合作基础:投资与贸易的双重绑定

不同于欧盟对中国贸易依赖重而投资依赖轻的情况,欧盟与美国在投资与贸易领域双重绑定。一方面,美国始终是欧盟最重要的外国直接投资来源国,同时也是欧盟对外投资最重要的目的地(见图8)。尽管近年来中国对欧盟的直接投资存量占比不断提升,但是从绝对水平上看仍然与美国存在明显差距。在投资领域欧盟与美国之间的相互依赖程度远高于欧盟与中国,美国与欧盟在投资领域中拥有更大的共同利益。

数据来源:国际货币基金组织CDIS数据库,经本文作者计算并呈现。图8 欧盟外国直接投资与对外直接投资中美占比状况

另一方面,在双向贸易依赖的视角下,欧美之间的相互贸易依赖关系始终强于欧中。在贸易依赖指标的基础上,本文进一步定义双向贸易依赖重要性指标(20)Barbieri Katherine, “Economic Interdependence: A Path to Peace or A Source of Interstate Conflict?” Journal of Peace Research 33.1 (1996): 29-49.[如式(4)所示]:

(4)

该指标度量了两个经济体之间相互依赖关系的重要性,其值越大意味着i国与j国之间相互依赖关系越强。尽管2020年中国已经超越美国成为欧盟最大的贸易伙伴,但是从相互贸易依赖的视角看,欧美之间的相互贸易依赖程度仍强于欧中(见图9)。

数据来源:联合国商品贸易统计数据库,经本文作者计算并呈现。图9 欧中、欧美相互贸易依赖重要性变动状况

不同于欧中,在欧盟与美国的相互贸易依赖关系中美国始终是更加依赖欧盟的一方(见图10)(21)此处本文对于贸易依赖的判断遵循 Barbieri(1996)所提出的判断标准,即美欧进出口贸易额在美国进出口贸易总额中的比重大于在欧盟进出口贸易总额中的比重。从实际进出口贸易额的角度来看,2021年欧盟对美国贸易顺差为2196亿美元,相较于2020年增加354亿美元,可见美国对于欧盟的贸易依赖集中于进口方向,即美国是欧盟的重要买家,从另一角度印证了前文的发现。。同时,欧美贸易结构与欧中也存在差异,欧盟与美国之间更倾向于在资本与技术密集型产业间进行贸易,美国是欧盟高科技产品最重要的买家。在2021年,欧盟对美国出口份额最高的五种产品分别为医药产品(1.66%)、机械器具(1.53%)、车辆及零件(0.87%)、电机(0.66%)以及精密仪器(0.52%),进口份额最高的五种产品依次为机械器具(0.85%)、矿物燃料(0.77%)、医学产品(0.64%)、精密仪器(0.51%)与电机(0.36%)。

数据来源:联合国商品贸易统计数据库,经本文作者计算并呈现。图10 美欧相互贸易依赖关系对称性变动趋势

2. 欧盟对美国的担忧:“美国优先”思想与新兴技术产业落后

投资与贸易领域紧密的相互依赖关系意味着欧盟与美国在全球市场上的利益深度绑定,此前三十年间欧美全球经贸政策的联动正是双方追求共同利益最大化的体现。然而,自2018年特朗普政府推崇所谓“美国优先”对外政策取向至今,尽管继任的拜登政府多番强调欧美之间的伙伴关系,但欧盟必须面对的现实是:美国正在逐渐将自身利益凌驾于欧美共同利益之上。2019年9月15日,美、英、澳三国共同宣布成立名为“国防和安全领域新的伙伴关系”的三方机制,该三方机制的首个项目即为美英两国共同帮助澳大利亚建造核潜艇部队,而美国这一单方面的行为直接导致澳大利亚取消了其在2019年与法国签订的价值约660亿美元的核潜艇采购订单。2022年2月24日俄乌冲突爆发,美国联合欧盟对俄罗斯进行贸易制裁。由于欧盟对俄罗斯能源的依赖程度远高于美国,对俄罗斯石油、天然气等产品的制裁导致欧盟能源价格上涨与通货膨胀高企。美国一方面增加对欧盟的液化天然气出口,以此填补由对俄制裁所产生的欧盟能源缺口;另一方面,加紧出台《通胀削减法案》,推行绿色补贴和企业税收减免政策,吸引国际资本向美国流动,在贸易与投资领域对欧盟进行双重挤压。由于欧盟对美国在国防安全领域的单向深度依赖,欧盟缺少有效阻止美国“自私”行为的能力与机制,这无疑将引发欧盟对自身战略自主性以及欧美共同利益是否依然可靠的担忧。

相较于美国,欧盟在新兴技术产业上的落后构成欧盟的第二重担忧。在高端制造、先进纳米材料、生命科学技术、光子技术、人工智能、安全链接技术等六大关键赋能技术(KETs)中(22)European Parliamentary Research Service, “Key Enabling Technologies for Europe’s Technological Sovereignty,” December 2021, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2021/697184/EPRS_STU(2021)697184(ANN1)_EN.pdf.,欧盟普遍与美国存在差距。例如,在生物医药领域,2020年全球前十大制药公司中美国有四家公司(1、2、5、8)而欧盟仅有一家企业(7)上榜;在2019年全球前十大生物科技公司中美国占据7席(1、4、5、6、8、9、10)而欧盟仅据一席(2)。在半导体与人工智能领域美欧差距则更加明显,2019年全球前十大半导体提供商与人工智能公司排名中欧盟均未上榜,而美国则在两榜中均占据重要位置。在数字市场上,欧盟的处境则更加被动。2020年,90%的欧盟数据由美国超大型互联网公司管理,仅有不足4%的互联网在线平台属于欧盟所有(23)European Commission, “2030 Digital Compass: The European Way for the Digital Decade,” March 9, 2021, https://eufordigital.eu/wp-content/uploads/2021/03/2030-Digital-Compass-the-European-way-for-the-Digital-Decade.pdf.,欧盟科技企业在世界数字市场上的占有率不足4%,远低于美国水平(73%)(24)卓华、王明进:《技术地缘政治驱动的欧盟“开放性战略自主”科技政策》,《国际展望》2022年第4期。。欧美共同利益的客观基础是双方在上一个发展时期内积累的先进制造业技术储备,在具有战略意义的新兴技术产业上发展的相对滞后无疑将引发欧盟对自身未来几十年是否仍能作为与美国“旗鼓相当”的合作伙伴而非沦为美国“技术附庸”的忧虑。

四、 欧盟“开放性战略自主”政策与前景

在欧盟对中国和美国的投资与贸易依赖不可避免的客观条件下,保持开放能够延续其对全球资源的可及性,在合作空间内追求双方的共同利益;追求自主则要求欧盟减少单向技术依赖、保护自身市场以避免成为依赖对象的附庸,在竞争空间应对由于经济依赖关系所产生的挑战。

(一) 基于“开放性战略自主”视角理解欧盟政策取向

1. 供应链政策:分散依赖以增强供应链韧性

近年来,欧盟产业链政策旨在缓解由于过度依赖单一国家产品所导致的欧盟产业链脆弱性问题。在“开放性战略自主”的框架下,欧盟同时在“堵”与“疏”两个方向采取行动。一方面,欧盟通过发布壁垒性政策对既有依赖对象的行为进行约束:推行弹性供应链计划以解决欧盟在原材料、活性生物医药原料、锂电池、氢能、半导体、云计算和边缘计算六个领域的对外依赖问题,同时相继通过《企业尽职调查立法建议》和《供应链指令草案》,为非欧盟国家参与欧盟供应链的行为设置进入壁垒,从而将不符合相应“绿色”与“人权”标准的外国产品排除在欧盟供应链之外。另一方面,欧盟在全球范围内积极建立更广泛的供应链网络,推进印太战略与全球门户战略,通过引入更多合作者来分散对中国中间产品、俄罗斯能源产品的过度依赖,从而增强在面对国际冲击时欧盟的供应链韧性。

2. 投资与贸易政策:加强管制以降低技术外溢

鉴于外国直接投资以及关键技术产品贸易所具有的技术外溢效应,为避免欧盟潜在竞争对手通过投资与贸易手段获取欧盟技术,延缓其对欧盟关键技术的追赶速度,欧盟投资与贸易政策的保护主义意味渐浓。中国对欧盟先进制造业企业、芯片制造业企业的频频收购引发了欧盟对自身技术外溢的忧虑。2019年4月欧盟颁布《欧盟外商直接投资审查条例》,着手推动在成员国范围内建立投资审查机制以阻止外国投资者对欧盟战略性行业和企业进行投机性收购。目前有25个欧盟成员国已经建立或者正在构建投资审查机制,仅有保加利亚与塞浦路斯两国尚未公开宣称建立投资审查机制(25)European Commission, “Second Annual Report on the Screening of Foreign Direct Investments into the Union,” September 1, 2022, https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=COM(2022)433&lang=en.。在该机制的作用下,中国赛威电子瑞典子公司Silex对德国公司Elmos公司汽车芯片产线相关资产的收购在经过十个月的投资审查后最终由于所谓的“关键技术外流”问题而宣告失败。在贸易领域,欧盟一方面颁布出口管制一揽子工具对欧盟军民两用出口产品和技术进行限制,另一方面通过《外国补贴法案》、《碳边境调节机制》、《国际采购工具》、《反经济胁迫法》、《新电池法》等政策为外国企业设置关税与非关税壁垒,对欧盟企业进行保护。尽管上述政策均非明确针对中国企业,但的确提高了中国通过投资与贸易联系获取欧盟技术的难度。在“开放性战略自主”视角下,这无疑是欧盟应对中国潜在竞争威胁的选择。

表3 近五年欧盟“开放性战略自主”在经贸、科技领域的相关政策

(续表)

3. 科技政策:发展关键技术以应对未来挑战

在新兴科技领域,欧美之间存在联合制衡中国的利益动机。中国在新兴技术领域的快速发展无疑会对欧美共同利益造成威胁,因此针对中国新兴技术发展所带来的挑战,欧盟与美国之间存在充足的合作空间。在2020年欧委会发布的《全球变化下的新美欧关系日程》提案中,欧盟将“技术、贸易和标准”作为欧美合作的关键领域之一,提议欧美之间应当基于对全球经济与安全的关切构建一个跨大西洋核心技术保护机制,而该机制的第一个议题就是应对中国5G冲击问题。在2016—2019年间,欧盟相继出台了《欧洲5G行动计划》、《5G网络安全建议》等一揽子政策,利用现有规则和跨境合作机制要求成员国自行决定是否以国家安全为由禁止所谓的“高风险供应商”参与本国的5G基础设施建设,对中国信息通信技术企业进行打压,并积极同中国争夺新兴通信技术标准制定权,确定芯片及数据标准在内的五大关键领域标准行动计划(26)European Commission, “An EU Strategy on Standardisation-Setting Global Standards in Support of a Resilient, Green and Digital EU Single Market,” February 2, 2022, https://www.europeansources.info/record/an-eu-strategy-on-standardisation-setting-global-standards-in-support-of-a-resilient-green-and-digital-eu-single-market/.。2021年9月,美国与欧盟正式成立技术与贸易委员会(TTC),并针对技术标准、气候和清洁技术、供应链安全等十个议题成立工作组以商讨欧美共同应对机制,这充分表明了欧美联合应对中国在新兴技术领域冲击的态度取向。

在“开放性战略自主”视角下,美国对欧盟同样构成竞争威胁。欧盟在传统产业中对美国并不存在明显技术优势,同时美国是欧盟贸易出口和对外直接投资依赖程度最高的国家,因此欧盟无法以应对中国的方式来解决美国新兴技术产业快速发展给欧盟带来的挑战,只能采取更加积极的垂直产业政策来促进自身战略新兴产业的发展,以缩小与美国之间的技术差距从而保持欧盟的产业竞争力。欧盟近来兴起所谓的“技术民族主义”风潮,欧委会不仅进行了大量泛欧层面的科技战略评估和工业战略规划,而且着力推动成员国之间的结构化协调,动员公私市场主体投资合作,促进形成跨领域的融合发展路径,同时协调成员国在欧盟层面确立一致对外的科技政策。2019年以来,欧盟依托“欧洲共同利益重要项目”(IPCEI)战略论坛等平台对欧洲科技发展状况进行评估,确定了网络安全、氢能技术等六大战略产业,并通过《欧洲新工业战略》对相应领域进行规划。2022年2月欧委会通过《芯片法案》,欧盟计划到2030年将其全球芯片生产份额从10%提高至20%,同时在2024年将其芯片生产技术提高到能够制造2纳米及以下芯片的水平,形成欧盟半导体竞争优势以保障欧盟芯片供应安全。作为对美国《通胀削减法案》的回应,2023年2月欧盟提出《绿色协议工业计划》,期望通过完善监管体系、加快融资速度、提升绿色转型技能和发展有弹性的供应链开放贸易四个支柱提高欧洲净零工业的竞争力,防止欧洲净零工业价值链的外迁。

在“开放性战略自主”视角下,强化欧盟自身新兴战略产业无疑是应对美国竞争威胁的有效策略。

(二) 欧盟“开放性战略自主”的三个难点

基于对欧盟对外经济依赖现状的分析以及对欧盟在经贸、科技领域政策法规的梳理,本文认为欧盟在追求“开放性战略自主”的道路上必须应对如下三个难点:

第一,欧盟全球影响力下降的现实。欧盟自身实力是否还足够支撑其作为主要竞争者参与到激烈的全球竞争之中?尽管2021年欧盟GDP仍占全球GDP总额的17.17%,是继美国(23.9%)、中国(18.45%)之后的世界第三大经济体,但是俄乌战争爆发以来,欧盟国家能源危机加剧,原材料价格上涨,欧盟内部通胀高企,民众生活成本上升。同时,本应作为盟友的美国却在贸易与投资领域对欧洲进行挤压。诸多经济与社会问题正在动摇欧盟实现战略自主的经济和社会基础,可能导致欧盟在追求“开放性战略自主”时实力不济。

第二,欧盟对美国在国防安全问题上的不对称依赖延伸到经贸领域所导致的政策惯性问题。尽管从投资和贸易的视角来看,欧盟与美国之间是深度相互依赖的合作伙伴,但是在国防安全领域双方的地位存在强不对称性:欧盟深度依赖以美国为首的北约组织所提供的保护,双方表现出“美主欧从”的特征。在中国与美国激烈博弈的世界局势下,欧盟如何摆脱由国防安全领域辐射到经贸、科技领域的“随美起舞”的政策惯性,正视中国与欧盟密切的经贸联系和合作基础,避免迫于美国压力而迎合其战略选择,在一定程度上“牺牲”欧盟利益对中国进行遏制,做出真正符合欧盟利益最大化的决策,是欧盟在追求战略自主过程中必须思考和解决的问题。

第三,如何在欧盟成员国之间寻求最大利益共同点。欧盟倡导的一体化座右铭是“多元一体”,即在充分尊重各民族国家的主权意识、文化特性的自愿基础上推进一体化,不能强制。作为促进欧盟一体化进一步深入的关键举措(27)Grevi G, “Strategic Autonomy for European Choices: The Key to Europe’s Shaping Power,” European Policy Center, July 19, 2019, https://www.epc.eu/en/publications/Strategic-autonomy-for-European-choices-The-key-to-Europes-shaping-p～213400.,欧盟在追求“开放性战略自主”的过程中必须尊重、协调成员国多方利益,在自主、自愿的基础上构建欧盟“开放性战略自主”体系。在成员国层面,欧盟必须寻求成员国之间的利益共同点以平衡各方利益,但是当成员国对中美的经济依赖程度存在明显差异时,如何通过“开放性战略自主”实现最大共同利益将是一个不可避免的难题。

五、 结论与启示

中美贸易战、新冠疫情冲击以及俄乌冲突重新唤起了欧盟的战略自主思想。欧盟价值观由开放世界向地缘政治转型,迫使其从更具竞争性的视角看待欧盟与其他经济体之间的经济依赖关系。欧盟所追求的“开放性战略自主”实质上是在承认对外经济依赖不可避免条件下的谋求欧盟利益最大化的问题。中国是欧盟密切合作的竞争对手,一方面中国是欧盟进口依赖程度最高的国家,并且是欧盟关键的贸易合作伙伴,中欧双方具有很强的贸易互补性;但另一方面,中国在全球价值链上的快速攀升,以及在关键新兴技术上的弯道超车,又对欧盟的技术领导地位造成威胁。因此,对于欧盟而言,中国既是重要的合作伙伴又是关键的竞争对手。美国与欧盟之间具有深厚的共同利益基础,双方存在广阔的合作空间。但是近年来美国多次将自身利益凌驾于美欧共同利益之上的行为,使得欧盟必须重新审视双方之间的关系。此外,欧盟在新兴技术产业上发展的滞后进一步加深了欧盟对于自身新兴产业竞争力的忧虑。在“开放性战略自主”的视角下,欧盟需要降低在关键产品上对单一经济体的依赖以增强自身产业链韧性,加强对外国直接投资和关键技术的管制以阻止关键技术的外溢,同时通过垂直产业政策促进自身产业发展。

于中国而言,“开放性战略自主”有助于欧盟保持对华政策的独立性,减少美国因素对中欧关系的影响,促进欧盟与中国的独立合作。作为一个弱化的霸权大国,美国倾向于从地缘政治和国家安全的角度看待中国的崛起。而作为一种正在从规范性力量转变为地缘政治力量的经济体,欧盟则倾向于从经济、政治、文化和多边层面看待中国问题,其对华政策的主要考量仍是维护欧盟的经济利益和价值观。目前,中国与欧盟在贸易与投资领域仍然存在广阔的合作空间,但是这一合作前景能否实现仍取决于欧盟能够在多大程度上顶住美国压力,真正贯彻其开放性战略自主。