深圳市巨灾保险落地效果抽样调查研究*

朱雪莹，黄剑涛，林健富，唐彦东，廖 峰

(1.深圳防灾减灾技术研究院，广东 深圳 518000；2.防灾科技学院 应急管理学院，北京 101601)

在全球气候变化莫测和快速城市化的当今，人口与财富高度集中，巨灾风险不确定性突增，给人类经济社会带来的损失呈现出几何级放大的局面。如何降低巨灾风险带来的经济负面影响，减轻政府、组织及个体财政预算和平衡的压力成为学术界所关注的热点。据此，巨灾保险的概念应运而生，它是将重大突发事件所导致不可估量的财产损失和严重人员伤亡的风险向时空两个维度进行分散的保险产品，以来减轻财政集中支付压力，是风险冲击的缓冲器，经济社会的稳定器[1]。

从国外文献与实践案例分析，巨灾保险运行的主要形式有三种：政府主导购买产品和服务的委托代理模式、政府完全转移治理任务的纯商业市场化运营模式以及政府与其他机构联合经营(PPP)模式[2]。根据当前巨灾风险管理发展趋势，以政府为主导，通过与商业保险公司联合经营进行市场合作的委托代理模式，构筑具有非营利性特征的巨灾保险体系，重点关注灾前融资安排与风险研判预警、灾中救援与救助、灾后重建资金积累与补给、防灾减灾贯穿整个巨灾保险体系保障阶段，是较为成功的巨灾保险体系实践经验。不过国外巨灾保险的研究与实践虽给我们提供了丰富的经验，但其研究内容、框架和使用场景普遍具有针对性和局限性，只能作为参考依据。

我国巨灾保险制度研究与实践起步较晚，目前落地巨灾保险的城市数量较为不足，学术文献大多关注于巨灾保险制度政策建设、理论方法、内在机理、模型构建等，较少聚焦巨灾保险参与城市、社区建设落地效果研究工作。如：刘玮等[3]论述PPP框架下政府与保险机构在地震巨灾保险中的风险与风险分配机制，为地震巨灾保险提供新的理论支撑；张卓群等[4]从四个方面提出促进我国巨灾保险发展建议，其中包括运用新兴信息技术、激发保险公司业务积极性、推动政企合作等措施；杨亮等[5]构建出求解最优再保险策略的理论框架，论述了巨灾保险基金规模理论表达式并进行实证研究，以提升巨灾保险基金规模测算精度；吴伟达等[6]阐述我国巨灾保险试点不足之处，认为政府介入市场需坚持适度性原则可保障巨灾保险健康发展；陈亚男等[7]以北京为例提出了关于超大型城市推进地震巨灾保险的若干建议；刘水杏等[8]论述巨灾保险发展的国际经验，为我国开展巨灾保险制度提供一定参考依据。

在此背景之下，本文选取深圳市作为研究区域，认为其是我国东南沿海超一线大城市，地理的独特性、系统的复杂性、经济影响力的重要性均使得针对其巨灾保险落地情况的研究和分析具有较高的价值。本文将深圳市巨灾保险运作模式与典型试点城市进行横向对比分析，为深圳巨灾保险体系发展借鉴经验，并采用问卷调查法来聚焦深圳市巨灾保险体系开展的实际情况，在此基础上，结合统计资料与数据，分析其不足之处并提出优化策略，以期为推动我国巨灾保险机制落地健康发展提供参考依据。

1 深圳市与其他典型城市巨灾保险对比分析

本文选取我国几个典型试点城市实施情况简要论述目前巨灾保险落地现状。宁波市政府依据当地受灾特点，将台风、龙卷风、强热带风暴、暴雨、洪水和雷击等自然灾害及其引发的次生灾害作为救助保障灾种内容，保障对象为巨灾发生时处于宁波市行政区域内的所有自然人，以及宁波市行政区域内常住居民的家庭财产；此外，还设有巨灾基金，以广泛吸收企事业单位、个人、非政府组织等社会捐赠资金，充分调动各方力量来用于补偿超过保险公司赔偿限额范围外的居民人员伤亡抚恤和家庭财产损失救助[9]。大理市从当地发生频率高、损失惨重的地震灾害实际情况入手发展农房地震保险体系，以政府和保险公司合作化模式提供每年5亿元的地震巨灾保险保障。厦门建立了风险准备金制度，以累积应对巨灾风险的能力；此外，还采用共保模式，明确分保安排、再保公司职责，为巨灾保险体系提供再保能力支持。

将深圳市与上述这几个城市的巨灾保险体系进行对比分析，差异主要有资金来源、赔付额度、保障特点、风险分散这四个方面(表1)。本文比较认为产生差异性的原因为以下三点：①由于地域广袤，不同区域所面临的巨灾风险不同，导致巨灾保险所针对的救助保障灾种类型有所不同；②不同区域的经济发展状况不一，导致资金来源、赔付额度、保障特点也有所差别；③城市与城市间的保险需求存在较大区别，满足人民生活安全标准也有所迥别，故制定的巨灾保险制度往往会因地制宜、各具特色。

表1 我国典型城市巨灾保险体系对比表

2 深圳市巨灾保险落地效果抽样调查

2.1 抽样调查情况

选取深圳市作为调查区域(图1)，因其作为我国改革开放建立的第一个经济特区，既是四大超一线城市之一，也是经济、文化、科技中心；同时目前深圳市正在稳步扎实推进居民灾害民生综合保险参保扩面工作，对于巨灾保险落地效果情况上具有典型代表性。

公众调查过程。主要采取线上问卷随机发放填写抽查。我们一方面在深圳市发放网络链接生成电子问卷邀请公众填写问卷反馈信息，一方面在深圳市大学城(如深圳大学、南方科技大学)、某几个特定人流量大的地铁口(如福田站、岗厦站、黄贝岭站)作为调研地点，随机抽选公众进行资料收集。问卷调查设计内容主要涵盖公众的具体信息(包括年龄、职业、文化水平、是否为常住居民等)、对巨灾风险的认识程度、对政府能否抵御巨灾带来的影响的信服程度、对巨灾保险机制的了解状况、对政府防灾减灾行为和巨灾保险工作实施情况的满意度、对政府推行巨灾保险制度的意愿、对个人巨灾保险参保的意愿以及愿意为此每年花费多少金额、通过何种宣传方式了解巨灾保险以及对巨灾保险建设的意见和建议等，最终成功选取一千余名热心公众进行问卷调查。

基于问卷调查统计数据，又进一步把深圳市常住居民关键题与自己所在社区对巨灾保险制度宣传是否到位关键题交叉、深圳市常住居民职业关键题与个人商业巨灾保险可愿花多少钱关键题交叉，对得出的所有结果进行深入分析。通过问卷调研收集信息，为巨灾保险机制在深圳市落地情况提供了有力的数据，也为政府在制定巨灾保险相关措施提供一定参考。

2.2 抽样调查结果

从调查人群特征的角度来看，本次参与调查的公众绝大多数为22～40岁的年轻群体，占总人数的91.23%(图2)。该年龄阶层普遍容易接触且吸纳新鲜事物，有一定的巨灾风险意识，57.89%的公众是认为深圳会发生巨灾(包括地震、台风等自然灾害和突发公共卫生事件、安全事故、社会安全等人为灾害)；同时92.98%的公众对政府防灾减灾相关措施也有基本了解，在很大程度上认可防灾减灾对整个城市应急管理工作是起到关键性作用，占总人数的98.25%。从被调查者的职业和文化水平来看，大多数为专业技术人员，这反映出该层次群体整体受教育程度稍微较高，略微接触过巨灾保险，占总人数的61.4%；且超过一半人数认为有必要推行巨灾保险制度以应对巨灾所带来的财产损失和人身伤亡，占比为63.16%(图3)。

图2 抽样调查中的公众年龄占比图

图3 公众对巨灾保险推行意愿占比图

从政府公信力的角度分析，52.63%的公众相信深圳市政府有能力去抵御巨灾所带来的负面影响(图4)，侧面反映出公众对深圳市政府巨灾风险管理工作能力信服度高；同时也支持政府每年拨付巨额财政资金购买巨灾保险(图5)，占总人数的68.42%，比例较大；综合分析表明公众对国家巨灾保险政策建设大力支持、信心十足，政府公信力较强。从公众对巨灾保险内容建设效果满意度方面分析，75.44%的比例相信政府对巨灾保险保障对象的设计是合理的，64.91%的比例认为巨灾保险的救助保障灾种是全面的，59.65%的比例赞成政府设计的巨灾保险赔付额度内容是合理的；侧面反映出公众对政府所设计的巨灾保险制度满意度较强。总体而言，说明公众大多持乐观态度，广泛接受巨灾保险机制，这也诠释出巨灾保险推进的群众基础较好，可操作性较强。从宣传巨灾保险的角度分析，47.37%的公众是通过网络的宣传方式了解巨灾保险体系的，然而，通过社区宣传渠道了解具体制度的公众人数只占总人数的10.53%，比例较少(图6)，侧面反映政府、社区、街道等有关部门的线下宣传力度还需要进一步加强，完善基层宣传巨灾保险机制，深入公众中以提高防灾减灾和巨灾保险意识。

图4 公众对深圳市政府有能力抵御巨灾风险的相信度

图5 公众对深圳市政府拨付巨额财政资金购买巨灾保险的支持度

图6 公众了解巨灾保险情况占比图

根据交叉分析的结果(表2和表3)得出，86%的常住居民认为社区对巨灾保险制度的宣传工作做得不到位，与上文所述的公众了解巨灾保险情况相符合对应。另一方面，从公众个人对巨灾保险参保意识的层面分析，鉴于自身文化程度、职业以及总收入的影响，外加宣传力度不够，虽然公众愿意出资参保个人巨灾保险，但花费金额较少，83.33%的普通群众只愿意出资小于5 000元来购买，公众个人对巨灾保险的参保意识还比较淡薄，较大程度上依赖于政府的公益性出资，以保障巨灾来临时对个人所带来的损失与影响。

表2 是否为深圳常住居民和所在社区对巨灾保险宣传是否到位交叉分析

表3 居民的职业和愿意每年为个人商业巨灾保险花费多少钱交叉分析

综上所述，通过对深圳市巨灾保险落地情况的问卷调查结果的详细分析，本文认为现阶段该市巨灾保险体系建设开展良好，但未来仍有改进的空间。同时深圳市公众数量巨多，每个区域的巨灾保险落地实践情况也有较大差别，不同区域在如何落地巨灾保险体系方面不能照搬其他模式，需要因地制宜地加强宣传、提高有关部门实践巨灾保险的效率与加大力度地去探索发展巨灾保险体制，让巨灾保险体系真正地落地到人民群众中去。

3 深圳市巨灾保险不足分析及优化策略

3.1 不足之处

深圳于2014年率先开始巨灾保险试点，搭建了我国第一个较为完整的巨灾保险框架，目前总体势头发展较好，但通过对比分析国内典型城市的巨灾保险运作模式以及问卷抽样调研，发现还是存在一些问题。据此，本文从以下两方面进行简要阐述，以期为政府制定合理有效的巨灾保险体系建设提供支撑与依据，从而进一步促进城市应用巨灾保险机制以及提升城市韧性构建的能力水平。

3.1.1 巨灾保险制度细则不全

由于开展工作时间较短，深圳市在巨灾保险制度细则方面还是存在有待完善的地方，主要表现在以下两个方面。

1)救助保障灾种方面。深圳巨灾保险救助保障灾种内容涵盖了所有自然灾害及其衍生的次生灾害，而宁波巨灾保险救助保障灾种内容是在所有自然灾害的基础上，又增加了突发公共安全事故和突发公共卫生事件两个维度，厦门也根据当地特色相应地增加了居民家庭火灾、森林火灾以及危及社会公共安全的突发紧急事件三个方向。对比分析，深圳在救助保障灾种内容设计上考虑不够周全，当前应急管理工作所强调的是容纳自然灾害、事故灾难、社会安全、公共卫生等全灾种(all disasters)。据此，本文认为深圳在救助保障灾种涵盖的范畴上还有补充空间，可结合实际与热点，因地制宜地全方位系统综合考虑，以进一步扩大、完善多灾种巨灾保险体系，保障人民群众经济需求。

2)巨灾保险机制方面。巨灾保险因具有损失大、概率低、影响大的特点，且普通保险公司在巨灾风险发生后往往难以承受巨大赔付数额，故亟须通过再保险机制的加持来分担和转移责任与风险[10]。本文从宁波、厦门、大理与深圳四个城市以多层次分散机制角度横向对比分析之后，认为深圳市在此方面处于不太明确的状态，针对巨灾保险专项准备金制度和多层次巨灾风险分散机制的相关管理措施和细则还需市政府和相关机构进一步完善。同时巨灾保险体系能够高效运行的根本在于有着一整套健全的法律法规和相适配的政策支持，由于深圳市巨灾保险行业发展还处于探索阶段，此方面仍存在一些补充空间，从而健全巨灾保险制度落地的基础架构，为巨灾保险更普及、更有效、更长远的发展提供坚实可靠的法律和政策保障作用。

3.1.2 个人巨灾保险意识薄弱

一方面我国传统的救灾方式是政府救济和社会捐赠，如深圳市巨灾保险制度是在政府的主导下开展起来的，市政府每年拨付巨额财政资金作为保费，这使得公众过度依赖，从上文的调查结果也显示出，公众自愿出资较大的金额去购买个人商业巨灾保险的意识相对比较薄弱，对参与巨灾保险重要性的认知程度和参与的积极性都普遍偏低。可以说，这种政府包管一切的措施，既会导致巨灾保险渗透率不够，又不利于从潜意识层面增强公众的保险意识和自我风险管理认知。

另一方面目前深圳市的巨灾保险制度可能会对市场化巨灾保险的工作开展以及个人防灾减灾救灾行为造成挤兑效应，如果政府把握不好界线，会使制度建设很大程度上流于形式，从而无法达到全面提升城市应对风险能力的最终目的。须将提高公众自愿购买巨灾保险意识作为关键性首要任务，加大力度从基层开始宣传巨灾保险体系，将巨灾保险深入到公众潜意识中去，同时政府也需杜绝大包大揽一切的行为，需把政府的被动型巨灾保险管理思维转变为多方共治的主动型巨灾保险管理思维，从意识形态层面去提升公众巨灾投保与防灾减灾认知重要性，而不是在经济方面无限兜底满足社会安全需求。并且亟须由巨灾保险的经济规范、激励机制去促进公众风险管理主观能动性，从而进一步积极影响公众在面对重大突发事件时采取主动自救措施，提升城市总体安全水平。

3.2 优化策略

为了弥补上述不足，使深圳巨灾保险制度发挥最大效能，本文从以下三方面提出优化策略，旨在为推动我国巨灾保险体系落地健康发展提供参考依据。

1)完善巨灾保险制度。对于深圳巨灾保险制度还需进一步完善和修订，本文从以下两方面进行分析。

在救助保障灾种方面，深圳市可以基于国内外城市已开展的巨灾保险机制的经验，结合第一次深圳市自然灾害综合风险普查成果，相应地扩大适合本市的保障范围，为深圳这种超大型人口密集城市突发不确定性事件的保障及善后提供强有力的经济支撑。同时，针对目前已有的救助保障灾种，需加强台风、滑坡、地震等巨灾风险评估模型的理论研究以及风险评估系统的技术研发，为巨灾保险机制提供一定的理论依据和技术支撑；也可以结合这几年机制落地的经验，适当增减相应的赔付比例。比如：从深圳市地区自然灾害发生的规律来看，台风、洪涝和滑坡等灾害及其关联的次生灾害所发生的频率最高，造成的经济损失与影响最为严重，可根据实际情况适当增加赔付比例。

在巨灾风险的多层次分散和转移机制的完善方面，深圳市政府可以加快制定研究相应的政策、标准以及技术规范等，明确规定巨灾保险各项流程、细节，合理分配相关机构利益和责任，使巨灾风险更好地被分散和转移；与此同时，相应把个体、政府、社区、企业等主体汇聚，扩大巨灾风险分散渠道，使其形成多元化的巨灾风险分散和转移系统，以提升巨灾保险赔付能力，并提高城市参与程度和水平[11]。深圳市还可以参考国内外其他城市开展巨灾保险的作法，不只考虑分保、共保或再保险方式对所承担的巨灾风险进行转移，也可以在未来尝试将风险转移的目光投向资本市场，不断尝试通过巨灾期货、巨灾期权、巨灾债券等保险链接证券或衍生品对巨灾风险进行证券化和转移[12]；但这需要政府进一步加强对市场相关部门监管，充分发挥政府在巨灾保险市场经济体系中的统筹协调作用，处理好政策性与商业性之间的关系，使得市场化的风险分散机制正常持续健康的发展。在此基础上也需预防因政府过度干预而形成思维定式和市场失灵等局面出现[13]。另一角度，深圳市还可以与其他存在较大风险差异的城市进行跨区风险分担协作，以实现面临巨灾风险时两地保费可利用对冲方式来有效化解双方高额赔付压力，从而提高巨灾风险可保性，进一步使得政府、企业、组织等更愿加大力度地投入更多资金，城市经济韧性愈发稳定[14]。

2)提升个人巨灾保险意识。本文从以下三方面简述如何提升个人巨灾保险意识措施途径，以供业界研究参考。

首先需要加强巨灾保险普及与防灾减灾知识宣传教育。一方面，对于承保方而言，深圳政府需要有关单位部门制定出详细宣传教育准则，建立防灾减灾教育体系；保险公司需要依托自身强大的服务网加大力度地宣传推广巨灾保险产品。另一方面，对于宣传方式而言，可以通过多方渠道进行传播，如：主流的官方微信公众号发表巨灾保险科普文章，利用电视、广播等电子传播媒介播放巨灾保险宣传片，通过报纸、杂志等纸质传播媒介张贴巨灾保险广告或宣传文章，借助深圳市灾害模拟体验馆或防灾减灾教育培训基地科普展示巨灾保险等，在日常生活中潜移默化地提升公众对巨灾保险的认知度。

其次需要加强基层工作人员的巨灾保险意识，深圳政府有关单位部门可定期举办巨灾保险系列宣讲会和知识讲座等。不过在提高公众巨灾保险意识方面，还是应以加强公众宣传为主，提高相关工作人员素质为辅，须切实让巨灾保险制度更好地到融入公众中去。

最后需要将巨灾保险与防灾减灾、城市韧性相融合。在日常深圳市防灾减灾与韧性建设工作中融入巨灾保险意识，充分利用国际减灾日、全国防灾减灾日等，结合线下活动，在社区范围内开展应急演练、主题文艺表演等，吸引公众参与体验，从而逐步培养公众巨灾保险知识和意识，提升全社会防范化解巨灾风险的能力。

3)推动创新发展与加大财政支持。认为既可以创新巨灾保险体系与探索“保险+服务”模式，又可以通过数据共享、科技运用和税收减免等方式，来更契合地打造适合深圳市发展的巨灾保险产品，以更有效的在巨灾风险管理中发挥作用。

①科技赋能巨灾风险治理，为巨灾保险体系提供技术支撑。研究建立高质量的巨灾风险隐患基础数据库，加大数据采集、统计与共享的力度，同时还应重视数据标准化建设。一方面，需要提升地方各级信息系统数据库中的数据更新频率与精细度[15]。另一方面由于各地所受突发事件不尽相同，必须与相关行业普遍交流、数据共享，获得较为准确的定价模型。在此基础上，鼓励高校、保险公司、政府机构等多方参与，集合现有的人工智能、5G、边缘计算、GIS等前沿技术，多学科多角度地量身打造出适合深圳发展的巨灾保险模型与产品，也为实现巨灾保险精准定价及缩小保障缺口提供更为扎实的基础。

②推动巨灾保险税收减免政策落地，为巨灾保险体系提供财政保障。从税收层面采取减免措施，可以进一步降低企业和个人参加巨灾保险的成本，提高其对巨灾保险的参与意愿，提升巨灾保险覆盖率，充实巨灾保险应对巨灾损失赔偿的蓄水池[16]。

4 结论和讨论

巨灾保险具有保险的基本属性，它可利用经济手段在一定程度上促进城市对巨灾风险的抵御、分散、吸收、转移和适应，从而起到减少城市脆弱性以提升韧性能力的作用。在众多韧性城市百宝箱中，巨灾保险被学术界认为是最合适有效的市场化工具之一。目前我国巨灾保险体系发展良好，稳步实施，尤以城乡居民住宅地震巨灾保险体系构建较为显著；并相应地建立起巨灾保险理赔服务体系、巨灾风险损失分担机制、巨灾风险准备金积累机制等制度政策。同时我国巨灾保险体系主要采取以政府为主导，商业保险市场合作的模式，在部分地区试点运行并逐步推广，各有特色且已有一定成效，但总体发展程度还是较为迟缓。本文选取深圳、宁波、厦门和大理四个城市具体实施情况，简要对比分析巨灾保险模式不同点，认为产生差异的主要原因为地域、经济、人民需求三方面的不同所导致。也从侧面反映出，不同的地区有着大相径庭的实际情况，照抄照搬其他模式是行不通且应杜绝的，各地是需要因地制宜、有特色地去探索发展巨灾保险体系，让其真正地落地惠及人民群众，牢固城市经济韧性，从而满足广大人民的幸福感和安全感。

另一方面，本文以深圳市作为研究对象，采取问卷调研的方式，充分收集整理数据并分析其当前巨灾保险现状，以提出不足和相应的优化策略。根据数据资料结果和横向对比其他大型城市巨灾保险模式，认为深圳市具有如下几点问题：一是巨灾保险制度细则不全，尤以救助保障灾种和巨灾保险机制两个维度较为突出；二是政府过度干预，导致民众产生较强依赖性，个人巨灾保险意识比较薄弱。在此背景之下，本文从以下三方面提出对策建议：一是在救助保障灾种和多层次分散转移机制两个维度去完善巨灾保险制度；二是不光强化群众巨灾保险普及教育，还需提高基层工作人员专业能力，同时需将巨灾保险与防灾减灾、城市韧性建设工作相融合入手全面提升个人巨灾风险和保险意识；三是加大财政支持，推动巨灾保险税收减免政策落地，为巨灾保险体现提供经济支撑；同时促进科技创新以赋能巨灾风险治理，为巨灾保险体系提供技术支撑。