共同富裕视域下鄂尔多斯市基本公共服务均等化研究

基本公共服务均等化是共同富裕的现实着力点和内在要求，基本公共服务均等化水平关乎着共同富裕的实现进程。在研究鄂尔多斯市基本公共服务均等化现状与问题的基础上，分析当前影响鄂尔多斯市实现基本公共服务均等化的制约因素：经济发展水平的差异、财政支付能力的参差、政府行为偏好的不同、多元主体参与的不足和人居环境的特殊性。对此，基于共同富裕的价值目标，提出促进鄂尔多斯市基本公共服务均等化的路径：在经济发展中关注民生、发挥财政转移支付的作用、建设服务型政府、构建多元主体供给格局和创新基本公共服务供给方式。

党的二十大报告指出，“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”，并将 “健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”作为实现中国式现代化在民生保障和社会建设领域的重点任务。可见，共同富裕是中国式现代化的重要特征，而促进基本公共服务均等化不仅是保障人民生存与发展权利事业在现代化新征程的延续，更是实现共同富裕目标的应有之义与现实着力点。

共同富裕与基本公共服务均等化的逻辑关系

1、共同富裕是促进基本公共服务均等化的价值目标

共同富裕是社会主义的本质特征，以“全民共富、全面共富、共建共富和逐步共富”为内涵，也为促进基本公共服务均等化提供了价值目标。一是共同富裕是全体人民的富裕。从实质上来看，共同富裕在民生保障和社会建设方面最根本的要求是通过改善基本公共服务的覆盖范围和获得程度，实现基本公共服务的“人人共享”，最终增强全体人民的民生福祉。二是共同富裕是內容全面的富裕。共同富裕不只是物质层面的富裕，也包括精神层面的富裕。基本公共服务包括“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等多项内容，这些内容直接或间接地影响人民物质和精神生活的富裕程度。因此，应不断增强人民获得各项基本公共服务的公平性与可及性。三是共同富裕是共建的富裕。习近平总书记强调，“幸福生活都是奋斗出来的，共同富裕要靠勤劳智慧来创造”，指出了实现共同富裕的路径，通过全体人民共同参与、勤劳致富实现共同富裕。基本公共服务涉及到物质基础创造和服务内容提供两个方面，均需要人民参与劳动才可实现。因此，推进基本公共服务均等化要保护和激活人民参与的积极性，在高度“共建”中增强享受基本公共服务的获得感。四是共同富裕是逐步实现的富裕。共同富裕目标的长期性和任务的艰巨性要求把握好推进节奏，在循序渐进中实现共同富裕。基本公共服务包含多项内容，涉及到全国14亿人民，受经济社会发展水平和自然条件的制约，推进基本公共服务均等化在坚持公平正义原则的同时，要允许在获得时间和暂时结果方面存在一定的差异。

2、基本公共服务均等化是实现共同富裕的现实着力点

基本公共服务均等化要求政府发挥主导作用，遵循帕累托最优原则，使最大多数人得到最大福利的公共产品。在此过程中，促进基本公共服务均等化通过消除贫困、缩小收入分配差距和丰富精神文化生活带动共同富裕，从而成为实现共同富裕的现实着力点。一是基本公共服务均等化有助于消除贫困。在实现共同富裕过程中，促进基本公共服务均等化可以进一步解决相对贫困问题，基本公共服务的最低生活保障、特困人员供养、临时救助、就业介绍、职业培训等服务内容能够帮助贫困群体获得兜底线保障，增加生活收入，避免相对贫困问题加重；同时，基本公共服务的基础教育服务有助于提升人力资本，有效阻断贫困代际传递，促进社会群体向上流动。二是基本公共服务均等化有助于缩小收入分配差距。共同富裕的关键在于缩小收入差距，扩大中等收入群体规模，而基本公共服务均等化在调节收入分配差距方面有着重要作用。例如，社会保障是基本公共服务体系的重要构成，社会保障各项制度通过明确义务和权利，对不同社会群体的收入进行调整，能够起到缩小收入差距的作用。三是基本公共服务均等化有助于丰富精神文化生活。共同富裕是物质和精神的全面富裕，而基本公共服务均等化不仅能为社会居民提供满足基本生活的物质保障，也能在推动精神富裕方面发挥积极作用。一方面，基本公共服务提供了公共文化设施和项目，让更多社会居民有机会获得满足精神文化的服务；另一方面，基本公共服务的文化和教育服务能够提升社会群体文化素养，树立自强自信的价值理念，进而促进精神富裕。在实现现代化的新征程上，鄂尔多斯市提出“共同富裕典范城市”的目标任务。“共同富裕典范城市”的目标任务不仅要求率先实现共同富裕，更要求为其他地区在实现共同富裕的道路上探索经验和做出模范。因此，研究鄂尔多斯市促进基本公共服务均等化的成效与问题，既可以促进鄂尔多斯市共同富裕的实现，也能够为其他地区提供经验借鉴。

鄂尔多斯市基本公共服务

均等化水平的现状与问题

1、鄂尔多斯市推进基本公共服务均等化的现状

根据《国家基本公共服务标准（2021年版）》，基本公共服务主要涵盖幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障和文体服务保障等9个方面的内容。在此基础上，结合实际情况，本文选取了基础教育、医疗卫生、就业服务、公共文化体育和生态环境五个方面作为研究内容，以此来了解鄂尔多斯市各旗区的基本公共服务均等化水平。

（1）基础教育均等化情况

从每万名中小学生拥有学校数和中小学师生比来看，各旗区基础教育的均等化水平较好。但由于区域内人口较多，东胜区的基础教育服务供给能力较为薄弱，中小学学校数量和教师配置还需要进一步加强。

（2）医疗卫生均等化情况

从每万人拥有医疗机构数和每万人拥有卫生技术人员数来看，各旗区的医疗卫生服务未达到均等化水平。由于康巴什区和鄂托克前旗人口较少，且康巴什区属于市政府所在地，两个旗区的医疗卫生服务供给水平较高；准格尔旗、乌审旗和伊金霍洛旗或在医疗卫生机构，或在卫生技术人员方面存在短板；鄂托克旗整体的医疗卫生服务供给水平有待进一步提升。

（3）就业均等化情况

从城镇登记失业率和每万人新增就业人数来看，各旗区的就业服务供给也未达到均等化水平。各旗区的就业服务供给能力受经济发展和产业结构的影响较大，经济水平较高的准格尔旗和产业结构较为合理的东胜区就业服务供给能力较强，而经济水平较低的杭锦旗和产业结构较为单一的康巴什区就业服务能力较弱。

（4）公共文化体育均等化情况

从每万人拥有文化馆站数和人均体育场地面积来看，各旗区的基本文化体育服务供给均等化水平相对较高。在实地调研中发现，部分旗区创新文化体育服务供给方式，实现了服务供给与居民生活深度融合，例如，东胜区将文化馆站开设到社区和行政村，为居民满足文化生活提供了条件；康巴什区修建多处体育公园，让居民享有了便利的“十分钟健身圈”。

（5）生态环境均等化情况

各旗区建成区绿化率整体较高，但人均公园面积还未达到均等化水平。人口较少的康巴什区和新型城区规划的伊金霍洛旗，人均公园面积较多；受限于城区规划较早和人口较多，东胜区、达拉特旗和准格尔旗的人均公园面积较少。

2、鄂尔多斯市推进基本公共服务均等化存在的问题

共同富裕为推进基本公共服务均等化提供了价值遵循和目标导引，要求坚持普惠性、保基本、均等化、可持续的原则，在高质量发展中全面提升基本公共服务均等化水平。研究发现，鄂尔多斯市各旗区推进基本公共服务均等化取得了一定成效，基础教育供给基本均等化水平较高。但是，与共同富裕价值目标的对标，基本公共服务均等化依然存在四个方面的问题：一是基本公共服务均等化的数量与质量还未实现同步的高质量发展，偏重对基本公共服务数量均等化的推进，忽视了对服务质量均等化的提升。例如，虽然各旗区基础教育服务供给数量基本实现均等化水平，但教育质量存在较大差距。二是存在重物质层面公共服务供给，而轻精神层面公共服务供给的问题。例如，各旗区已实现乡镇、街道文化站的全覆盖，但文化活动举办的场次和受益观众数却存在差距。三是基本公共服务的共享性和可及性不高，部分公共资源利用率不高，存在被闲置的情况，例如，部分旗区建造的公园距离城区较远，公众使用意愿较低；四是基本公共服务均等化的共建共享机制未建立，公众对基本公共服务需求的表达渠道不畅通，也缺乏参与基本公共服务供给的机会，导致供需匹配度不高。

鄂尔多斯市实现基本公共服务

均等化的制约因素

1、经济发展水平的差异

鄂尔多斯市各旗区经济发展水平呈现较大的差异，经济发展水平的差异最终体现为基本公共服务供给能力的差距。实质上，经济发展水平影响着生产要素的流动和人口的聚集。从生产要素流动来看，资本、人才等生产要素会流向产业结构更合理、经济发展水平更高的地区，生产要素的流入让该地区劳动力收入水平提升，纳税规模扩大，从而增强了居民和地方政府对基本公共服务的支付能力，进而提升了该地区的基本公共服务水平。从人口聚集来看，经济水平较高的地区往往具有较多的就业机会，形成“磁石效应”，吸引大量的人口流入，人口增加能够降低基本公共服务供给的边际成本，在基本公共服务供给规模达到上限前，促使基本公共服务水平不断提升。并且，随着基本公共服务水平的提升，会有更多的生产要素和人口流入该地区，进而促进了该地区的经济发展，最终形成经济发展和基本公共服务循环积累、相互促进的良好局面。

2、财政支付能力的参差

基本公共服务具有公共产品的属性，需要政府的财政支出作为基础和支撑，因此，各旗区的财政支付能力参差导致基本公共服务水平有所不同。例如，财政支付能力较强的准格尔旗和伊金霍洛旗，基本公共服务整体水平高于其他旗区。同时，基本公共服务水平较高的旗区对人口和生产要素更具吸引力，能够更快提升经济发展水平，进而地区财政支付能力也随之提升，最终财政支付能力的参差导致基本公共服务水平出现“马太效应”。

3、政府行为偏好的不同

政府对基本公共服务供给负主要责任，但各旗区政府在提供基本公共服务过程中会呈现出不同的行为偏好，表现为：一方面，各旗区对效率和公平秉持不同的理念，有的旗区政府过分关注GDP总量的增长和速度的提升，对维系社会公平的基本公共服务长期投入不足。另一方面，各旗区政府对基本公共服务的各服务项目重视程度不同，有的旗区重视基础设施的建设而轻视精神文化类服务的供给，有的旗区单一重视基础教育，以求加速促进经济发展和吸引人口流入。

4、多元主体参与的不足

政府、市场主体和社会组织共同构成基本公共服务的供给主体，在基本公共服务供给机制中发挥着各自的优势。在实际中，各旗区不同程度地存在服务供给主体参与不足的问题，表现为：一是政府成为单一的服务供给主体，在基本公共服务供给中承担了全部责任，存在效率低下和资源浪费的问题。二是市场主体参與意愿较低，市场主体作为理性的“经济人”，受限于效益较低，缺乏参与服务供给的意愿。三是社会组织有待发展，无论是从数量和规模来看，还是从服务供给能力来看，均未形成基本公共服务供给的有效力量。

5、人居环境的特殊性

人居环境的特殊性影响着基本公共服务均等化的实现。鄂尔多斯市地域面积8.7万平方公里，截至2022年末常住人口220.07万人，人口密度为每平方公里25人，属于地广人稀的地区；其中，鄂托克旗、杭锦旗和鄂托克前旗等旗区人口密度每平方公里不足10人，各户牧区居民之间相隔几十公里居住也较为常见。居住环境的特殊性降低了享有基本公共服务的可及性，牧区居民难以获得与城镇居民同质的教育、医疗和文化等基本公共服务。

鄂尔多斯市实现基本公共服务

均等化的路径选择

按照共同富裕的价值目标，为实现建设共同富裕典范城市的目标任务，建议鄂尔多斯市从以下五个方面推进基本公共服务均等化。

1、在经济发展中关注民生

经济发展是实现共同富裕的关键，也是推进基本公共服务水平均等化的现实基础。首先，要处理好经济发展与基本公共服务供给水平的关系，按照《“十四五”公共服务规划》的要求，坚持尽力而为、量力而行，充分考量政府承载能力、社会发展需求与市场主体参与的具体情况，推动公共服务保障水平与经济社会发展水平实现同频共振，确保民生改善的稳定性和可持续性。其次，要通过优化产业布局促进各旗区经济均衡发展，根据各旗区的资源、区位优势，以及当前的产业基础，合理布局产业，实现经济高质量发展。最后，在经济发展中关注民生，在推进城镇化进程中始终关注群众需求，既要通过推进城镇化让人口向城镇聚集，形成基本公共服务的供给规模，降低服务供给成本，也要在此过程中关注群众的现实需求，解决好进城群众上学、就业和住房等基本生活问题。

2、充分发挥财政转移支付的作用

在各旗区财政水平差距较大的现实情况下，财政转移支付对实现基本公共服务均等化有着重要作用。财政转移支付可通过平衡旗区间的财政支付能力差距，保证财政支付能力的较弱旗区提供充分的基本公共服务，从而缩小旗区间基本公共服务水平的差异。对此，既要树立明确的支持基本公共服务发展的转移支付导向，增加对基本公共服务的投入，在义务教育、最低生活保障、基本医疗卫生等领域优先安排财政资金；又要完善基本公共服务均等化财权事权的权责匹配体系，在当前市与旗区共担财政支出的基础上，充分考虑旗区人口、受益范围和事权性质，进一步明确财政转移支付对基本公共服务的支持范围，细化、优化统分结合、分级负担的基本公共服务财政支持机制。

3、建设服务型政府

服务型政府要求政府承担推进基本公共服务均等化的主要责任。一是要在基本公共服务供给过程中贯彻服务型政府的理念，秉持全心全意為人民服务的理念，坚持以群众满不满意作为一切工作的出发点和落脚点。二是要关注群众需求，畅通意见表达渠道，通过“社区议事厅”“圆桌会议室”“市长信箱”等多种线下与线上相结合的方式，为群众建立对话空间、畅通意见表达渠道，充分了解群众对基本公共服务的需求，提高基本公共服务的供需匹配度。三是要构建基本公共服务监督评估机制，形成“需求—供给—反馈”闭环，促进过程控制、及时调适、持续优化。

4、构建多元主体供给格局

政府对基本公共服务供给负主要责任，但存在政府失灵的风险，应通过发挥市场主体和社会组织的优势，构建多元主体的服务供给格局。一是政府要发挥主导作用，承担兜底性责任，对基础教育、社会保障和社会救助等具有纯公共物品属性的基本公共服务承担兜底性责任。二是发挥市场主体的效率优势，鼓励引导市场主体参与基本公共服务供给，公平开放基本公共服务的市场准入门槛，持续扩大开放领域和范围，推行政府购买、特许经营、合同委托、服务外包、土地出让协议配建等基本公共服务提供方式。三是发挥社会组织的公益性作用，既要鼓励支持和引导社会组织参与基本公共服务供给，也要进一步规范社会组织管理，扶持培育社会组织良性发展。

5、创新基本公共服务供给方式

对于鄂尔多斯市人居环境的特殊性，应创新基本公共服务的供给方式。一方面，推行流动公共服务，降低服务供给成本，提高适配性。“流动公共服务路径”强调“让公共服务流动起来”，倡导公共服务供给过程的主动服务、上门服务、无缝隙服务，以较低的服务供给成本，高度适配于地广人稀地区基本公共服务供给的现实需求，能够大幅提高牧区居民基本公共服务的可及性。另一方面，运用好互联网、大数据和物联网等现代化科技手段，数字赋能基本公共服务供给，通过建设“互联网+医院”“互联网+课堂”，推动优质医疗、教育资源向牧区延伸，破解牧区居民享受基本公共服务距离远、耗时长和交通不便的困境，提升牧区居民获得基本公共服务的可及性。

参考文献

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022。

[2]袁威：《基本公共服务均等化的政策逻辑与深化：共同富裕视角》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》，2022（4）：56-63页。

[3]李实、杨一心：《面向共同富裕的基本公共服务均等化：行动逻辑与路径选择》，载《中国工业经济》，2022（2）：27-41页。

[4]中央人民政府：《关于印发〈“十四五”公共服务规划〉的通知》，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/10/content_5667482.htm。

作者简介

鲁子楠 中共鄂尔多斯市委党校讲师，研究方向为公共管理、共同富裕