中国气候变化政策演变与驱动因素研究＊

■ 王溥 张华威

1.中国科学院科技战略咨询研究院 北京 100190

2.中国科学院大学公共政策与管理学院 北京 100049

0 引言

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告显示，全球气候变化是当前人类面临的最严峻和紧迫的挑战之一[1]。近几十年来，全球气候变化已经导致海平面上升、极端天气事件增加、冰川融化、物种灭绝等问题，对人类社会和生态系统都造成了巨大影响。相关研究表明，人类活动是造成过去两百年来全球变暖的最主要原因，人类活动产生的温室气体排放导致全球气候变暖的速度比过去两千年的任何阶段都要快[2][3]。

2020年9 月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和[4]。同时，为推动实现碳达峰碳中和目标，我国以《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》作为纲领性文件[5]，发布了重点领域和行业碳达峰实施方案和一系列支撑保障措施，构建起“1+N”政策体系。

回顾我国从20世纪80年代至今的气候变化治理历程，中国气候治理的演变可以根据社会经济发展、基本理念变迁和制度变革划分为不同的阶段，每个阶段又有不同的关键驱动因素。尽管许多文献对我国应对气候的阶段性政策进行了讨论，但是从时间尺度上来看，主要集中在近十年以及双碳目标提出后的相关气候政策。很少有研究对我国气候变化治理历程进行系统和完整的梳理，并分析导致我国应对气候政策演变的内外部驱动力。理解我国应对气候变化政策在不同历史阶段的主要特征，并分析不同阶段政策演变的驱动因素，对我国实现“双碳”目标与深度参与全球气候治理具有重要意义。

1 气候政策演变研究框架

气候变化治理是一个典型的跨学科、多维度、动态化的复杂研究对象。但是，现有研究大多存在离散化、静态化、单一学科视角等不足。本研究通过耦合基于“收集数据-揭示信息-综合研判-形成方案”（DIIS）的过程融合法和基于“机理分析-影响分析-政策分析-形成方案”（MIPS）的逻辑层次法[6]，形成了如图1所示的我国气候政策演变研究框架。本研究框架首先系统收集应对气候变化相关的政策文件，主要从生态环境部、发改委等官方部门网站对气候政策文件进行系统搜索和梳理，同时结合与气候政策相关的学术文献和研究报告中提及的政策文件，对政策文件库进行补充，以确保政策文件库的全面性；在此基础上，对政策文件进行深入分析，揭示我国应对气候变化政策的演变历程，研判我国气候治理面临的问题与挑战，并实现对复杂研究对象的问题解析与过程融合；其次，对我国气候治理体系实施政策分析、影响分析与机理分析，明晰国内应对气候变化政策演变的驱动因素和气候治理机制，形成清晰逻辑层次；最后，在融合研究的基础上，形成完善我国气候治理的政策建议。本研究实践表明，智库双螺旋法的“解析-融合-还原”研究过程，与问题导向、证据导向和科学导向的研究方法，是科学化、系统化、规范化研究气候治理问题的有力工具，充分体现了智库研究把握现实、预测未来、服务决策的特点。

2 中国气候治理演变的特征与阶段分析

本研究系统地收集了自1980年代以来我国气候变化相关政策文件，并将不同阶段下的重要政策文件进行了梳理，形成如图2所示的气候政策演变时间脉络。从图2可以看到，我国与应对气候变化相关的政策，从最初以签订国际公约为主，到后来逐渐形成国内的法律、制度和方案，并最终形成较为完善的应对气候变化政策体系。由于国际气候政治、国内社会经济转型以及我国对气候变化相关的理念转变，中国的气候治理呈现出历史性、阶段性演变特征。本研究从机理分析、影响分析与政策分析角度，根据对我国气候治理基本理念变迁与制度变革的综合研判，将我国气候治理的演变划分为4 个阶段。

图2 我国气候政策演变的4个阶段

2.1 第一阶段：环境外交阶段（1988～1997年）

本阶段始于1988年中国参与IPCC 的成立会议。在当时的国际背景下，环境外交，包括气候谈判，成为打破中国外交孤立的重要手段。环境外交的重要性促使中国在气候变化问题上给出了明确的国家立场。1990年7月，国务院环境保护委员会通过了《中国在全球环境问题上的原则和立场》，将气候变化置于全球环境问题的首位。该文件指出：“确保发展中国家适度经济发展和合理的人均能源消费是保护气候的先决条件”。但在这一时期，国际气候政治对国内政策制定的影响非常有限，因为当时中国碳排放总量在全球占比非常低，未受到太多国际减排压力。同时，中国尚处于改革开放前期，“经济发展优先”的发展策略在国家政策制定中占据主导地位。

2.2 第二阶段：准气候政策阶段（1998～2006年）

本阶段始于1998年，中国成立了第一个专门的气候变化相关的部门间议事协调机构——国家气候变化对策协调小组。这一时期中国实施了一系列节能政策，使中国单位GDP能耗大幅下降，风电和光伏产业也在政策支持下开始发展。但此时与气候相关的政策大多是以提高能源效率和促进可再生能源发展的政策形式出现，并由负责能源的机构制定。在政府部门中并没有专设的应对气候变化机构，而且气候政策在很大程度上隶属于能源政策。在国际气候博弈层面，中国在《京都议定书》中作为附件二国家，不必承担强制减排任务，但是可以参与自愿减排项目（CDM 机制）。在国内发展需求与核心施政理念方面，“科学发展观”的提出使中国将建设“资源节约型、环境友好型”社会作为重要政策指导原则。但是在地方层面，政府绩效的评价仍然以GDP增长率为核心指标。

2.3 第三阶段：气候变化进入核心议程（2007～2014年）

2007年，中国成立了国家应对气候变化领导小组，由总理担任组长，20 多个相关部委的部长为成员，负责制定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，协调解决有关重大问题。发展改革委承担领导小组具体工作，并于2008年成立应对气候变化司作为专门职能机构，负责统筹协调和归口管理国家应对气候变化工作。从2010年开始，气候变化目标作为具有法律约束力的目标，列入“十二五”和“十三五”规划。全国范围启动了一系列低碳城市试点和碳交易试点项目。这一时期的政策转变部分是由于2009年哥本哈根气候大会之后中国面临的巨大国际减排压力，部分是由于中国需要应对经济结构失衡与空气质量恶化等国内挑战。

2.4 第四阶段：正式提出“双碳”目标，建立“1+N”政策体系（2015年至今）

在这一阶段，中国不断强化自主贡献目标。2015年，中国确定了到2030年的国家自主贡献目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰。截至2019年底，中国已经提前超额完成2020年气候行动目标，正在向实现碳达峰目标迈进。在2020年第75 届联合国大会一般性辩论上，中国宣布国家自主贡献目标的新内容，正式提出“力争于2030年前达到二氧化碳排放峰值，2060年前实现碳中和”的气候目标。此后，中国形成包含顶层设计与重点部门、重点领域方案的“1+N”政策体系（表1）。“生态文明思想”被正式确立为中国长期发展的理念基石之一，实现“双碳”目标则是生态文明思想的核心组成部分。在国际气候治理领域，中国由积极参与者、贡献者变为主动引领者，成为推动“人类命运共同体”建设的最重要力量之一。

表1 我国气候变化治理的“1+N”政策体系

3 中国气候治理演变的驱动因素分析

在揭示我国应对气候变化政策演变路径的基础上，本研究从机理分析、影响分析与政策分析角度，探究中国应对气候变化政策演变的驱动因素。本研究指出国际气候博弈、国内发展需求、核心施政理念3个核心驱动因素在不同阶段气候政策制定中发挥的具体作用，并总结了中国气候治理特有的自上而下治理结构和垂直问责制度。

第一个核心驱动因素是国际气候博弈。20世纪80年代以来，国际社会开始逐渐意识到气候变化这一全球性问题。为了遏制全球变暖，联合国计划通过制定协议来限制主要国家的二氧化碳排放。在此背景下，联合国气候变化框架公约（UNFCCC）于1992形成，其缔约方于1997 签订了第一份国际气候协议——《京都议定书》。由于当时全球碳排放的主要贡献者是发达国家，因此在该协议中主要针对部分发达国家制定了减排要求。在20世纪90年代，中国是一个典型的发展中国家，经济发展处于起步阶段，人均碳排放量相对较低，总排放量相对较小，还不是国际关注的重点。但是由于中国在当时国际背景下处于外交较为孤立的状态，参与气候谈判等形式的环境外交成为中国打破外交孤立的重要手段。因此，在第一和第二阶段，中国出于环境外交的重要性，以及为发展中国家争取尽可能多的排放权和发展空间等因素考虑，积极参与了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等国际气候协议制定的谈判工作，并在国内出台了《中国21世纪议程》等相关文件。中国在《京都议定书》中作为“附件二”国家，不必承担强制减排任务，但是可以参与自愿减排项目（CDM机制）。

2007年之后，中国替代美国成为全球最大的碳排放国[7]，西方国家对中国碳减排的施压逐渐增大，中国参与国际气候变化谈判的角色也开始发生转变。一方面，中国在2007年巴厘岛气候大会、2009年哥本哈根气候大会和2012年多哈气候大会上积极参与协调，为3 次大会取得积极成果做出重要贡献。另一方面，中国在重申发达国家与发展中国家共同但有区别的责任的基础上，提出可以根据自身国情采取积极措施，并于2009年的哥本哈根气候大会上宣布了中国2020年降低单位GDP 碳排放的目标。从气候谈判积极参与者到积极贡献者的转变，一定程度上推动了第三阶段我国应对气候变化政策向主流化和系统化的发展。在巴黎气候大会召开之前，中国积极开展元首气候外交，与美国、法国等共同发表气候变化联合声明，为巴黎气候大会的成功打下了坚实的基础。中美通过公布2020年后的行动目标，开启了“自下而上”自主决定行动目标的模式，并带动了180多个缔约方提交国家自主贡献。在第四阶段，我国开始在国际上积极推动国际气候谈判、引领全球气候变化多边合作。《巴黎协定》达成后，中国继续开展元首外交，进一步推动协定的签署、生效和履约等工作。2020年9 月，“双碳”目标正式提出，即2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，意味着中国作为世界上最大的发展中国家，将完成全球最高碳排放强度降幅，用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和，进一步在国际社会上体现了我国应对气候变化的雄心和力度[8]。为了夯实提高国际引导力的基础，国内进一步采取了更加有力度的应对气候变化政策。在“双碳”目标提出后，“1+N”政策体系逐步构建和完善，包括顶层设计指导意见、各行业领域的政策措施和保障方案，使我国气候治理形成了较完善的政策体系。

二是国内发展需求。在1997年之前的第一阶段，我国正处于改革开放前期，经济发展相对落后，工业基础薄弱。我国的化石能源消耗较少，对应的二氧化碳排放总量在国际占比不大。在这一阶段，我国主要以经济建设为中心，应对气候变化政策主要以明确国家立场为主，同时在国际社会上争取我国与其他发展中国家的发展空间，在国内政策方面缺少控制碳排放相关的实质性政策。在第二阶段，中国经济保持较快增长，各项建设取得了巨大成就，同时付出了很大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日益突出。为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，《中华人民共和国节约能源法》于1998年1 月1日起施行。随后中国实施了一系列节能政策和可再生能源政策[9]，使中国单位GDP 能耗大幅下降，风电和光伏产业也在政策支持下开始发展。在这一阶段，国内对于能源效率提升的需求，推动了相关能源政策的制定和实施。但是在政府部门中并没有专门的应对气候变化机构，与应对气候变化相关的政策主要以能源政策的形势出现，并且主要由负责能源的机构制定。在第三阶段，我国经济在经历长时间粗放式增长后，经济发展与资源环境的矛盾进一步突显。一方面，以提高能源效率为主的能源政策仍然发挥重要作用。另一方面，环境污染问题逐渐加重，开始对人们的日常生活和健康产生显著影响，我国开始重视环境污染治理政策的制定[10][11]。这一阶段，与应对气候变化相关的措施多数以能源政策和环境政策的形式逐步实施[12][13]，同时与气候政策直接相关的措施启动了一系列的试点，例如低碳城市和碳交易。进入第四阶段后，我国经济发展进入新常态，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在经济发展新常态下，我国开始追求有质量、有效益的合理增速，通过经济结构调整和产业转型升级来实现经济绿色增长和社会可持续发展。在这一阶段，我国气候治理有了明确的目标，包括在国内实施能耗“双控”，在国际上宣布了我国实现碳达峰、碳中和的具体时间。同时，在应对气候变化政策的制定上，我国发布了一系列更加细致的各行业、各领域碳达峰实施方案以及实施保障措施。

三是核心发展理念。在我国以顶层设计与自上而下政策为基础的治理模式之下，领导层的发展理念对于应对气候变化政策的演变有着深刻的影响[14]。在以经济发展为核心的发展理念下，控制碳排放在某种程度上会被等同于限制制造业的快速发展，因此应对气候变化的政策主要以适应为主，通常被纳入到人口、资源环境与可持续发展相关的议题之中。在党的十六大之后，以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观成为核心发展理念。这一阶段，在贯彻科学发展观和实施社会可持续发展的过程中，环境保护和应对气候变化被放到了更加突出的位置。党的十八大以来，生态文明建设成为经济社会全面发展的重要组成部分，我国对于气候变化治理从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性的变化[15]。“绿水青山就是金山银山”的科学论断，既是重要的发展理念，也是推进现代化建设的重大原则。在这一阶段，生态文明建设被纳入我国国家发展总体布局，应对气候变化的相关进程进入快车道。

结合上述3 个驱动因素，本研究进一步分析了中国气候治理机制的主要特征（表2）。中国气候治理主要由中央政府制定总体目标，通过自上而下的方式层层分解落实，并依靠垂直行政问责机制保障政策实施效果[16][17]。这一治理机制在顶层设计、多部门协同规划与政策的长期性与稳定性方面具有显著优势，可以使政治领导人的长期愿景转化为具体政策措施，从中央到地方层层分解落实；但是也存在地方治理缺乏主动性等不足之处[18]。总体而言，中国的气候治理机制能够保持战略定力，在能源安全保供前提下推动“双碳”战略，坚定实现国家自主贡献目标。

表2 中国气候治理机制特征分析

4 政策建议与讨论

气候变化治理作为一个典型的跨学科、多维度复杂研究对象，需要通过解析核心问题与挑战，深度融合多领域的数据信息，实施综合研判，形成符合实际发展需求的解决方案。通过将气候政策研究与智库任务相互贯通，本研究准确识别了我国气候治理与政策制定中面临的现实问题与决策需求，并将分析结果转化为针对性的政策建议。

“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。推动“双碳”工作是一场广泛而深刻的经济社会变革，需要各地方、各行业、各类企业以及城乡居民的共同参与。如何处理好当前和未来、长期目标和短期目标、全局和局部的关系，实现全国一盘棋，仍是推动“双碳”工作有力有序有效进行亟需解决的问题[19][20]。通过综合研究结果，本研究形成完善我国应对气候变化政策的相关建议。

一是加强总体治理能力建设。对中国气候治理总体能力的建设主要包括长期目标与规划的确立、配套政策的制定，以及政策措施的具体落实能力。尤其应当注重在顶层设计方案明确后，将目标在能源、工业、交通运输、城乡建设等重点部门进行分解落实，并建立科技支撑、财政金融支持、标准计量体系、督察考核等保障方案，从而形成目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的治理体系。

二是落实追责机制与效果评估。中国气候治理体系由中央政府制定总体目标，自上而下向地方层层分解落实，政策实施效果以垂直行政问责为主，司法追责为辅的机制进行保障。地方政府需要从气候政策的落实效果、绿色低碳转型实施情况、地方应对气候变化能力建设等维度，进一步落实中国气候治理中的追责机制与效果评估。

三是推动部门统筹协调。“双碳”目标实现涉及到全局性、根本性的社会经济转型，需要部门间的横向协调，以及不同层级政府间的纵向协调。因此，要进一步加快对国家应对气候变化领导小组等横向协调机制以及中央、省、市、县各级政府气候变化政策制定与实施的纵向协调机制的研究，从而推动各部门、各层级之间的统筹协同工作。