论现代化国家治理体系下的检察公益诉讼

宋家臣

(中国政法大学，北京 100088)

一、问题的提出

检察公益诉讼制度在我国经历了从提出到试点探索再到立法确定的过程，在公益保护领域取得了较为显著的成果。2018年7月，最高人民检察院公益诉讼检察厅被批准成立。到2020年全年，检察公益诉讼的起诉总数已经达到8010件。[1]现在可以说，检察机关提起公益诉讼已经表现出常态化趋势。但是检察公益诉讼制度在制度和理论上却存在着法制基础不足、权能性质不明确等问题。

(一)法制基础不足

在立法层面，我国法律对检察公益诉讼的规制尚不成体系。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《英雄烈士保护法》等一系列法律规范中对于检察公益诉讼制度仅仅是简单地罗列了检察机关提起公益诉讼的案件范围。对于检察公益诉讼的目的和任务，对于检察公益诉讼制度应当以何种利益为本位，包括其价值目标与职能定位的问题，上述法律规范与《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中的规定尚缺乏协调性。另一方面，损害国家利益或社会公共利益的行为理论上应当归属于行政违法行为或者经济违法行为。而在现阶段，我国行政立法和经济立法同诉讼立法之间却鲜有有效的衔接，违法行为几乎不具有可诉性。这也是检察公益诉讼案件范围狭窄的原因，使得检察公益诉讼无法成为保护整体利益的常态化的诉讼机制。

(二)权能性质不明确

在理论研究中，我们对检察公益诉讼的研究大多局限于案件范围研究、诉讼程序研究、诉讼实务研究、外围领域研究，缺少对检察公益诉讼的宏观定位研究。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的两阶段目标。检察公益诉讼作为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，与其他行政、经济以及司法制度相互协调，统筹推进，是该领域司法改革的基础与逻辑起点。在现代化治理体系中，检察机关提起公益诉讼是何种权力的行使，是对何种权力的补充，是对何种权力的制约，是进行检察制度改革之前首先必须思考的前提性问题。

二、经济发展视野下的检察公益诉讼

(一)个体经济时代下的行政管理与公益诉讼

“个体经济是指经济活动以个体经济利益为中心，由单个的个体独立组织完成的经济组织形式。”[2](P2-3)个体经济在法律上具有的特征是：第一，生产资料归生产个体所有；第二，劳动成果归个体所享有；第三，与其他个体之间的关系由民商事法律规范所调整。

在个体经济时代，存在着一对相互对抗并在对抗中寻找平衡的利益。具体而言，一方面，是企业、家庭或者是个人所享有的个体利益，也就是“私益”；另一方面，是国家、集体或者是社会多数人所享有的整体利益，也就是“公益”。在欧洲中世纪，在教会排除异己式的洗脑以及封建领主的黑暗统治下，个体利益受到了极大的压迫，个体经济的生存和发展空间完全取决于身份和地位。受文艺复兴运动与启蒙运动思潮的影响，17世纪中叶，古典自由主义作为一种代表着自由与思想解放的新意识形态登上历史舞台。可以看出，在个体经济时代，尤其是十七八世纪的欧洲，个体权利的神圣、个人自由的不可侵犯已经成为时代的主旋律。此时，整体利益的维护就面临着巨大挑战。对整体利益的维护颇有代表性的观点是在十八世纪的德国，黑格尔提出“在世上行进的神，就是国家。国家的基础就是作为意志来自我实现的理性的权力。”[3](P388)这就引发了学界中支持自由主义的学者对黑格尔进行批判，并将其打入保守主义阵营。[4](P148-155，243)虽然如此，但是我们从黑格尔的这一理论可以看出的是，个体经济时代在涉及整体利益问题时对国家行政权力的承认。

“私益”的维护由民商事法律规范所调整，个体可以通过提起诉讼的方式维护其合法权益；整体利益的维护一方面可以依靠国家行使行政权力，另一方面从民主政治的角度来讲，公民个人又能够通过何种途径参与社会事务管理呢？其实，公益诉讼的起源可以追溯至古罗马时期。古罗马时期法学家们已经对公法和私法进行了明确的划分，私法获得巨大发展的同时并不否认“公益”的存在，也并不反对君主获得让渡的权力。在乌尔比安的法学理论中，新的元首治权基础为罗马法和罗马公民权，这种立足于万民法范围内的权力具有绝对性特征，典范元首惯例无法对其形成约束，同时，虽然这部分权力的出让方为人民，但这种权力本身并不会受到人民的约束，其受到更为根本的自然法的制约。[5](P68-77)研究罗马法的注释法学派认为，以王权法为通道，人民将自身权力让渡给了君主；这些权力当中包括制定法律的权力也包括废止法律的权力；人民在让渡权力给君主之后自己是没有任何权力保留的。[5](P68-77)但是相比于较为发达的私法，其公法显得较为短缺，因此在行政权力以外，为补强尚未成熟的政权体系以维护整体利益，凡市民均可以提起相关诉讼。

可以看出，在个体经济时代，整体利益仅仅涉及公共管理方面，例如社会治安与秩序，而不涉及经济领域。公益诉讼制度也仅仅是针对国家公共管理职能的不足进行补强，同时从侧面反映出一定的民主政治的雏形。

(二)整体经济时代下的公益诉讼

1.整体利益的分化与整体经济利益的产生

“整体经济是指经济活动以一定范围内的整体经济利益为中心，由特定整体经济组织机构采用特定的方式，组织各独立个体共同完成的经济组织形式。”[6](P4-5)与个体经济不同，整体经济在法律上具有的特征是：第一，其形成基础是生产社会化；第二，其利益与整体中的每一个个体相关；其三，其与个体经济之间的协调关系使得经济法律规范得以产生。

在整体经济时代，相互对抗并在对抗中寻找平衡的不再简简单单地是个体的“私益”与传统社会中的整体利益。一战结束后，在欧洲，自由资本主义逐渐走向垄断资本主义；在俄国，十月革命取得了胜利，苏维埃政权得以建立，社会主义在实践中得以运用；美国在19世纪末到20世纪初为应对自由竞争带来的一系列经济秩序问题，联邦和各州政府出台了一系列法律法规，例如《联邦民事诉讼规则》、《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《反欺骗政府法》，等等。在此政治经济大背景变革下，古典自由主义受到了严峻的挑战，与此同时，主张国家适度调节市场经济的新自由主义应运而生。[7](P105-109)在这之中最具有典型性的是，一些工业发达国家开始注意环保问题。因此整体经济利益逐渐作为一种新的利益形式从整体社会利益之中分离。另一方面，整体性社会问题也随着国家和社会的发展而不再局限于传统的形式，而是逐渐演变为新形式的社会问题，例如种族问题、妇女问题。

2.经济监管与行政管理体系分离

在生产高度社会化的整体经济时代，对于社会经济国家采取主动干预管理的措施已经成为常态。在国家对社会经济进行宏观管理时，为调节经济监管主体与被监管对象之间的纵向法律关系，经济法律规范逐渐产生并发展成为一个独立的法律部门。[8](P92-98)与行政性利益有所不同的是，经济性利益往往具有长期性，相比于可以通过行政管理短期见效的行政性利益，经济性利益在短期内往往并无明显体现，甚至短期内还会带来行政性利益上的“副作用”，这就是经济监管与行政管理二者职权之间的矛盾之处。因此，经济监管机构作为经济法的主体也应运而生，其相对独立于履行行政管理职责的行政机关。由此，在资本主义国家，“逐渐形成了‘三权’之外的‘第四权力’”[9](P44)。

对于被管理者而言，可能对其个体利益产生直接影响的管理行为有两种，执法和公诉。在现代型法治国家，原则上法应当是具有可诉性的，“凡是缺乏司法救济的场合，便无权利可言，这将是法治社会的一条准则”[9](P44)。但是对于行政性利益这种短期整体利益甚至紧急整体利益来说，如果采取公诉的管理方式，势必会错失利益保护的最佳时机，同时会造成司法资源的浪费，因此以执法的形式对其进行管理才是最佳选择。当然，被管理者对于执法的异议可以提出复议或采取诉讼方式解决。而对于较为长期的整体经济利益来讲，强化法的可诉性是现代法治的必然要求，因为经济违法具有强烈的反社会性，产生的矛盾与冲突也不适宜用传统的手段加以解决。事实上，经济纠纷的主流解决模式随着时代的发展也在不断发生变化，当前的社会是现代型法治社会，在此背景下，现代的司法裁决应当代替传统的行政干预，成为经济纠纷的主流解决模式。[9](P46)在此，经济公诉制度就应当成为经济法律规范实施的主要形式。

3.检察公益诉讼与协同治理

“协同治理是应对复杂性、系统性的治理危机而产生的一种治理理念，是对传统科层制的纵向线性治理模式的扬弃。”这是在现代化国家治理体系中的一种有效的治理模式。[10](P51-56)而在现代化国家治理体系中，检察机关与法治政府之间实现协同，是行政和经济法律规范得到有效实施的必要前提。在我国现代化国家治理实践中，行政管理和经济监管机关(在此统称“政府机关”，虽然这个称谓不一定合适)与检察机关之间存在着多种协同治理的基础。政府机关与检察机关有着共同的协同治理目标，也即整体利益的维护；二者在国家治理中遵循着共同的法律规范；二者在工作领域中有着共同的侧重点，例如环境保护、消费者权益保护；二者在工作中能够实现数据上的互联互通，并且随着检察公益诉讼制度的发展与实践，各地检察机关与政府机关之间建立了各种沟通协作机制。[11](P74-88)因此，在政府机关对于公共利益无法实现充分保护时，检察机关有足够的能力协助其实现对公共利益的保护，而所采取的方式就是检察公益诉讼。从具体实践的角度来看，检察公益诉讼是检察机关通过对符合条件的法定机关和社会组织进行诉讼方面的引导与支持，或者经过诉前程序后由其直接提起诉讼，形成多机关合力保护公共利益的格局。[12](P50-58)由此可见，检察公益诉讼在公益保护领域任重而道远，其改革必须以适应社会治理为准据。

但我们不得不进行分类讨论的是，在行政管理和经济监管领域，这种协同治理所发挥的作用是不能够等同的。其原因在于，一方面，经济监管职能是近代以来整体经济时代的产物，其相比于发展较为成熟的行政管理职能在体系上更缺乏完整性，在法律的制定和运行上更具有局限性。在我国，经济监管机构仅仅作为行政机关的组成部门或者直属事业单位，经济监管职权的行使虽然相对独立于政府机关及其他部门，但其人事任免等重要事项均与行政机关无法脱钩，相对独立的经济监管体系并未建立。另外，无论是从经济宏观调控的角度还是具体监管的角度，我国经济法体系仍然有待完善。“目前我国宏观调控基本法缺位，财政立法不成体系，财税制度、金融制度等主干制度尚在改革探索之中。”[13](P59-68)另一方面，经济法律规范具有较严重的滞后性，经济运行具有较大的波动性，无论是宏观调控还是具体监管均无法形成较为稳定的法律制度，而全面依法治国思想理念的推进又对经济政策的制定和实施提出了较高的合法性要求。

因此行政管理和经济监管的有效实施，需要分别本着正当程序原则对体制机制进行完善。具体来讲，对于经济监管领域，检察公益诉权应当较之于行政管理领域有所扩张，这可以体现在案件范围、受保护的利益形式、诉前程序、审判程序及证据规则等各个方面。

三、法律监督与检察公益诉讼

(一)检察制度的本土化

我国检察机关的法律监督机关定位是《宪法》赋予的，但在实践当中，其法律监督职能并未得到充分的发挥，这在学界也受到了相当大的质疑。[14](P30-37)监察体制改革后，检察机关的职务犯罪侦查权这一重要的刚性职能被划归监察机关行使，这必然要求检察制度进行适应性的配套改革。对此首先需要思考的是检察机关的权力属性问题。虽然我国《宪法》将其规定为法律监督机关，但是其司法属性与行政属性何者为检察权之本质，却一直是很多学者争论的问题。甚至有相当多的学者认为，在司法裁判权为中心的大背景下，为强化法院的终局性与权威性，应当弱化甚至取缔检察机关的法律监督职能。但是事实上，检察权的司法属性与行政属性之争系基于资本主义国家三权分立的权力结构，更深层次讲是基于资本主义萌芽时期西方国家权力制衡的思想渊源；而根据我国《宪法》的规定，人民检察院是作为法律监督机关而存在的，这种职能定位也并非孤立性的规定，而是与中国特色社会主义的指导思想，与我国政治体制，与中国检察制度的价值目标息息相关。“为了弥补制约监督的不足，保证国家权力在法治轨道上正确运行，这就需要在人民代表大会下设立专司监督的法律监督权能，并将该权能赋予某一机关”[15](P115-119)因此，我们必须承认法律监督权能以独立的姿态存在，检察制度的改革必然是本土化改革，法律监督职能不应该被取缔或者说被简单地以司法权或行政权的模式混同，而是应当在改革中得到强化，同时应当成为检察制度改革的航标。

(二)新时期法律监督格局下的检察监督

我国法律监督的权力来源于《宪法》的赋予，而现代宪法是限制国家权力和保护公民基本权利的根本法。因此源自《宪法》的法律监督必然是针对公权力的法律监督，监督对象应当是行使公权力的国家机关及个人。而法律监督是社会主义民主政治的重要体现，其以对公权力的制约实现人民主权。所以，理论上，只要在法律运行的过程中涉及公权力的行使，就应当存在法律监督。具体而言，法律监督的客体应当既包括诉讼过程中国家机关的权力行使也包括国家工作人员的职务性违法犯罪行为，同时也应当包括政府的行政执法和经济监管过程，以及低位阶法律法规的立法行为。当然，这并不是单纯的检察监督的客体范围。而新时期检察监督与监察监督恰恰构成了对公权力的专门化监督格局，二者分别对公权力和公职人员进行监督。这种以独立的法律监督权进行的专门化监督与其他监督不同，其带有较强的中国特色社会主义属性。因此，检察监督在新时期法律监督体系中应当占有举足轻重的地位，这就为检察公益诉讼的宏观定位奠定了基调和格局，为检察公益诉讼制度的改革提供了目标和方向。

(三)主动型监督与社会公共利益的保护

1.整体利益的区分保护

随着我国公益诉讼制度的逐步完善，多数学者形成的主流观点认为社会公共利益是必定存在的，其利益主体是不特定人，且区别于国家利益等整体性利益。而国家利益等整体性利益则并非是整体中每个成员的利益，也并非是所有成员的利益之和，而是在成员利益之上，由国家或者集体享有的利益，其利益主体无疑是国家或集体。[16]从一般层面上讲，社会公共利益具有以下特点：第一，普遍性和不特定性。公共利益不是以某个人名义享有的利益，也不是以某个群体名义享有的利益，而是社会公众所共同享有的利益。其受益对象具有广泛性，是一定区域内不特定的社会成员。相反地，国家利益的享有者即国家，集体利益的享有者即集体。第二，不可分性。社会公共利益无法拆分给每个个体单独享有，而是由社会主体共同享有。第三，外部效应性。侵害社会公共利益的行为也会看似直接地侵害到个体利益，也就是说，所有个体的利益受到损害的同时，社会公共利益也受到损害，这是一种额外的损害。例如，排放污染物污染某一地区的空气，会直接使得该地区居民的个体利益均受到损害，同时损害了这些居民所共有的整体性利益。只不过这种对个体的损害看似直接，但却无法构成私法意义上的利害关系。相反地，单纯侵害国家利益的行为，例如，泄露国家秘密，则短期内并不会对国家中的每一个个体产生直接的危害。

在此基础之上，公益诉讼应当致力于保护何种利益，却有着不同的观点[17][18]。其实，社会公共利益具有外部效应性，其虽非个体利益之总和，但却与公民个人利益息息相关，具有较强的公共性，而国家利益则具有较强的公权性。在中国传统文化中，“公”一字可以有多种不同的解释。[19](P99-100)结合不同语境下的字义，“公益诉讼”中的“公”，意味着“全体”、“普遍”，甚至为“天下”，而“公权力”中的“公”，意味着“朝廷”或“政府”。显然，将公益诉讼与以公权力提起的公诉混为一体是不妥当的。检察公益诉讼虽然是检察机关提起的诉讼，但是诉讼过程中并未动用像公诉案件中那样的国家公权力，检察技术的使用完全是为了弥补公益组织诉讼能力的不足，对公民个人人身财产权利并无实质影响，绝不可与公诉案件中的侦查手段以及强制措施相类比。况且公益诉讼本身就是因为对社会公共利益保护的缺位而设置的，如果胡乱以国家利益损害为由乱诉，势必会影响到司法资源的合理分配。

2.检察公益诉讼对于行政管理和经济监管的制约

到了整体经济时代，公益诉讼愈发成为公民参与管理社会公共事务的有效保障，也愈发成为政府行政管理和经济监管的有效补充与制约。可以说，一方面，公益诉讼以民主治理的形式实现社会公共利益的保护；另一方面，公益诉讼以补强政府职能的形式对政府的行政管理和经济监管进行制约，通过诉讼手段倒逼行政机关和经济监管部门履行职责。但是事实上，在公益诉讼中，原告所要面对的往往可能是行业中占有垄断地位的龙头企业，亦或是地区经济的支柱产业，其背后甚至是较为强势的行政机关，这就使得诉讼地位形成实质上的不平等。而此时若由检察机关介入公益诉讼，以其法律监督职能为立足点，以其公益保护职能为出发点，以强大的检察技术为支撑，对行政机关和经济监管部门的工作形成有效的补充与制约，实现社会公共利益的有效保护，促进现代化治理格局的形成。具体而言，在行政公益诉讼中，检察机关以诉讼的形式对行政机关的履职行为进行监督，同时诉前也通过多种手段对行政机关进行督促，具体包括磋商沟通、检察建议等，一般来说，对于行政机关的监督和督促大多是为了要求其依法行政、严格执法、自我纠错，切实解决受损害的公益问题；在民事公益诉讼中，检察机关以其法律监督职能有效实现对政府的行政管理和经济监管进行制约，通过诉讼手段倒逼行政机关和经济监管部门履行职责。因此，对公权力行使的监督是检察公益诉讼制度的应有之义，也应当是制度设计的出发点。

3.检察公益诉讼在检察监督业务中的重要地位

由检察机关承担提起公益诉讼的职责对于国家治理体系的完善和治理能力的提升至关重要，属于一项重大改革部署和制度安排，而检察机关的这一新增的检察职能更是以其国家法律监督机关的宪法定位为基础。[20](P13-21)从公益诉权属性的角度来讲，检察机关作为民事公益诉讼的支持起诉者与补充起诉者，作为行政公益诉讼的起诉者，通过诉讼对公权力实现主动型监督，其公益诉权必然具有较强的法律监督属性。从检察权发展的角度来看，在检察权之中诉权是根本，诉权行使是作为基本方式而存在的，非诉权行使是作为其辅助或补充而存在的，非诉权行使本身的效力也是来源于诉权。[21](P1-4)

公诉权与公益诉权是检察机关对公权力进行主动型监督的两大权能，相比于其他监督权能，其有效发挥更能体现检察机关的宪法定位和检察权的权力渊源，是检察机关实现对公权力专门化监督的必要前提。公诉权通过追诉犯罪维护着国家利益，同时通过控审分离对司法权起到监督与制约的作用；公益诉权通过对违法行为提起诉讼保护着社会公共利益，同时通过倒逼行政机关和经济监管部门履行职责从而对行政权与经济监管权起着监督与制约的作用。因此，二者相辅相成，如同车之两轮或鸟之两翼，分别国家利益和社会公共利益的保护提供最后防线。

四、结语

我国是人民民主专政的社会主义国家，检察机关的法律监督地位是我国《宪法》所规定的，也是中国特色社会主义民主政治所决定的。在新时期我国政治改革和司法体制改革的大背景下，检察公益诉讼制度应当立足于其法律监督职能，成为检察业务的核心，促进新时期专门化监督格局的形成。在现代公益诉讼领域，私权意义上的诉权理论已经被有所突破，民主管理成为其核心要义。但是在民主管理体系尚不成熟的当代，检察机关通过法律监督职能的发挥能够成为公益诉讼的核心力量。在整体经济时代的新型国家权力结构下，检察公益诉权的发挥是对国家行政管理和经济监管的重要补充与制约，是以协同治理和法律监督实现社会公共利益保护的最后一道防线。因此，充分发挥制度优势，以检察公益诉讼补强民主管理，助推国家治理，已经成为法治中国的必然要求。