农民专业合作社向公司出资制度研究

陈玲玲，高 海

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

一、引言

2022年农业农村部《关于实施新型农业经营主体提升行动的通知》提出推动农民合作社通过出资新设、收购或入股等形式创办公司，以所办公司为平台整合资源要素、延长产业链条、提升经营效益。实际上，2017年《农民专业合作社法》业已明确农民专业合作社向公司出资的倡导性规范。实践中，农民合作社向公司出资的实例也日益增多，截至2020年底，全国有9994家农民合作社投资兴办了7928家公司。[1](P1)立法和政策文件之所以倡导农民专业合作社向公司出资，主要在于合作社具有组织农民以及汇集农业资源的优势，公司在资金、技术以及面向市场等方面具有优势，两者融合发展能够互促互进，有效弥补单方带动现代农业增收的不足。但是，由于农民专业合作社与公司是两类不同组织，两者如何融合发展，不仅实践存在困惑，而且学界少有论及。为此，本文拟结合实践现状，探究农民专业合作社向公司出资制度的现实问题及其完善建议，以推动经济高质量发展和共同富裕的实现。

二、农民专业合作社向公司出资的实践样态

(一)财产样态

实践中农民专业合作社向公司出资的资产来源主要有3类：(1)农民专业合作社成员的货币出资。(2)农民专业合作社成员入股合作社的土地经营权、林权等非货币资产。如农民以土地承包经营权入股成立崇州市五星土地股份合作社，合作社再将其出资作价入股公司进行经营。[2](P36-37)(3)国家项目无偿投资的资产。如行唐县人民政府首先将财政扶贫资金入股农民专业合作社，再由合作社与所选企业共同成立公司。[3](P73-76)

而且，目前尚无法律或者规范性文件对合作社向公司出资的方式及比例等进行规定，实践中主要由合作社与合作企业协商确定各自的出资，合作社出资及募集资金还要由内部进行决议。如跳石子合作社与合作企业建立公司过程中，约定合作社成员以村内最低认缴户为标准进行投资，合作企业则以合作社最终认缴金额为准进行出资，出资不足再由合作企业负责筹措，双方均占股50%。[4](P57-62)而在红河县，农户先以土地经营权入股组建柑橘种植合作社，再由合作社代表成员与农业公司进行合作，双方约定公司每年支付土地租金1000元/亩，前4年合作社每年要以一半土地租金入股公司。[5](P42-49)在合作社内部投资比例上，目前也尚无统一规定。如跳石子合作社募集资金时，主要以最低认缴户认缴金额5000元为基准，规定入社成员每人都应缴纳5000元。[4](P57-62)而晓曦红柑橘专业合作社要求入社成员必须缴纳一定的股金，并对单股价格及单个成员认购股数做出了规定和限制。[6](P11-23)

(二)表决样态

农民专业合作社与公司融合发展的表征，既有农民专业合作社经营管理的合作社资产入股公司，又有农民专业合作社核心成员与公司股东、经营管理人员的兼任，但目前对于农民专业合作社向公司出资的表决制度尚无统一规定。如跳石子生态农业有限公司设置相应的组织机构，社员通过合作社管理公司，而在合作社内部主要按照每户一票等民主管理形式对重大经济事项实行决议。[4](P57-62)然而，由于合作社成员多为农村地区，具有农民的特殊性，一般缺乏商业经营与市场风险识别能力，合作社进行决策时并不总是按照一人一票表决。如晓曦红柑橘专业合作社入股成员分布疏散达1000多人，且大部分普通成员仅仅关注柑橘销售问题，对合作社的发展并不上心，如果对合作社事项都采取“一人一票”的会议表决方式，不现实而且决策成本太高，因此实践中晓曦红合作社主要实行理事会决策制，即规定理事会可以决定合作社一切事务，包括对公司的经营管理。[6](P11-23)甘肃鑫园药业有限责任公司则创新了公司的表决管理模式，采取设立联合管理委员会作为公司与鑫园中药材种植农民专业合作社的统筹决策机构的方式，管委会共有5人，其中1人为合作社党支部书记兼副理事长，表决实行一人一票制，按多数票通过相关事项决议。[7](P32-38)

(三)利益分配样态

农民专业合作社向公司出资的利益分配方式以及分配比例一般由合作社与合作企业通过公司章程协商确定，主要有以下三类：(1)“保底收益+二次分红”的利益分配模式。例如，实践中存在政府鼓励实行“保底收益+按收益分红”的利益分配模式，即政府将资金入股农民专业合作社，再由合作社入股公司，公司首先应确保农户享有一定比例的基本收入，然后再按照收益情况给予二次分红。(1)参见《2018年某县贫困农户六大产业扶贫资金入股合作社投资龙头企业工作流程》。(2)“优先股+分红股”的利益分配模式。如蜀禾嘉农业公司将合作社的土地承包经营权作为优先股，公司经营纯收入在按照合作社优先股给予约定收入后，剩余部分再按照公司80%、合作社入社成员20%的比例进行分红。[2](P36-37)(3)“保护价收购+利润分红或二次结算”的利益分配模式，即当年生产的产品质量或市场行情不佳时，由公司按照事先约定的价格收购，若按照保护价收购公司盈利的，除经营性收益外公司再按照一定比例给予合作社分红。如土老憨调味食品股份有限公司吸纳19个生产柑橘的合作社入股，利益分配方式以市场行情为基准，如果市场行情好公司给予分红，否则便以约定底价收购柑橘。[8]

三、农民专业合作社向公司出资存在的问题

农民专业合作社向公司出资过程中必须遵循作为农民专业合作社的相关规定，同时作为公司股东，享有股东权利，必须履行股东义务。而农民专业合作社与公司制度构造上的差异导致合作社向公司出资存在不少问题。

(一)农民专业合作社向公司出资的财产制度问题

农民专业合作社与公司在财产制度上的差异是导致实践中合作社向公司出资存在问题的首要原因。

1.合作社成员退社自由与公司股东出资不能退回之间的矛盾

为了最大限度的吸引成员参加农民专业合作社，2017年《农民专业合作社法》除规定合作社成员“退社自由”外，同时规定成员退出合作社时退还其出资额和公积金份额，导致实践中合作社的资产处于不断变化中。而且成员退社时可以取回其出资额和公积金份额，但是不得将其转让给成员外的第三人，这就决定了合作社财产具有不稳定性。然而在公司存续过程中，为了维持公司的偿债能力，股东向公司出资后，除非公司解散并进入清算程序，否则未经公告债权人、清偿债务或者对债权人另行提供担保等严格程序外，[9](P183-194)股东一般不能抽回出资，违者不仅需要补缴出资，还可能面临行政处罚甚至刑事责任。因此，农民专业合作社向公司出资之后如果成员退社导致合作社出资财产减少，只能通过合作社补足或者公司回购的方式来弥补，弥补不成公司只能进入减资程序，不可避免会提高公司治理的门槛和难度。

2.非货币财产向合作社及公司出资制度不同

虽然各省农民合作社条例(2)参见《河北省农民合作社条例》第12条；《江苏省农民专业合作社条例》第11条。规定入股合作社的成员以土地经营权、林权等非货币财产作价出资的，可以由全体成员评估作价，也可以由全体成员决定委托专业评估机构进行评估，但是实践中一般都是采取前种做法，很少委托专业评估机构进行评估，更别提验资程序等必要手续。而《公司法》要求股东以土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资的，应当对财产评估作价并进行核实，并且必须经依法设立的验资机构进行验资并出具证明。由此可见，农民专业合作社与公司对土地经营权等非货币财产评估作价机制不同，可能导致实践中合作社与公司对非货币财产的价值认识不同，出现低估作价或者高估作价的情形。合作社以非货币财产向公司出资时，公司低估作价客观上可能产生摊薄合作社成员财产利益的效果，公司高估作价可能产生“掺水股”，不仅合作社需要负责补足高估部分的出资，公司设立时的其他股东也要对此承担连带补足责任。

(二)农民专业合作社向公司出资的表决制度问题

1.农民专业合作社的决策制度制约合作社向公司出资

2017年《农民专业合作社法》规定农民专业合作社成员大会进行选举和表决，采取成员“一人一票”基本表决制，其中成员大会由全体成员组成，决定着合作社对外投资等重大事项。因此，农民专业合作社向公司出资以及作为公司股东行使表决权，均应通过成员大会按照一人一票的方式进行表决，征求全体成员的意见。同时，《农民专业合作社法》亦规定合作社向外出资应以其出资额为限对公司债务承担责任。从实践来看，农民专业合作社成员出资并不均等，有些成员甚至并未出资，如果所有成员享有均等的表决权，然而出资风险最终却由出资多的成员承受，并且未出资或出资少的成员往往对合作社出资收益回报和投资风险进行判断并不上心，因此采取一人一票的表决方式不合理甚至不正确。而且，合作社对公司出资意味着合作社即为公司的股东，应行使公司股东表决权，合作社采取一人一票的表决原则，不但难以实施，还会产生高昂的决策成本，不利于实践中合作社向公司出资的发展。

2.出资比例小的合作社难以有效参与公司的监督管理

出资比例小的合作社股东难以有效参与公司的监督和管理，不仅导致合作社经营风险加大，也会间接损害农民利益。以有限责任公司为例，其股东会由全体股东组成，是公司的最高权力机构，决定着公司的经营计划、利润分配等关乎公司命运的重大事项。同时《公司法》规定，股东会决议按照出资比例行使表决权，公司重大事项应经代表2/3以上表决权的股东多数通过。由此可见，在公司的经营管理以及监督中，资本起决定作用。在农民专业合作社向公司出资中，农民通过合作社间接入股公司，在股东同质化的假设下，合作社与合作企业之间存在相同或相似利益，“资本多数决”能较好地保证合作社利益，保障农民权益。然而实践中，由于合作社主要谋求平稳发展，公司更为追求资本逐利，合作社与公司股东对公司表决事项易存分歧，甚至形成利益冲突，此时如果公司其他股东利用优势集中资本表决权数将其利益上升为公司合法决议，合作社出资比例小将难以对损害公司及自身利益的决策产生实质影响。

(三)农民专业合作社向公司出资的利益分配问题

农民专业合作社向公司出资的利益分配问题涉及两方面，一方面是合作社作为公司股东的股金分红问题，另一方面是合作社获得的出资收益内部分配问题。

1.农民专业合作社获取保底出资收益违背公司利益分配规则

农民专业合作社向公司出资成为公司股东的利益分配问题目前尚无法律或者相关规范性文件进行规定。按照《公司法》规定，有限责任公司的股东一般情况下应按照实缴的出资比例分配利润，股份有限公司一般按照股东持有的股份比例进行分红，并且公司当年无利润时通常不得向股东分配。然而实践中农民以土地经营权、林权、扶贫资金等入股农民专业合作社，合作社再出资公司的，为了保障农民成员能够取得一定的生存性收益，通常要求公司实行“保底收益+盈余分红”的分配模式，即公司每年需要向合作社支付一定比例的保底分红，如有盈余再与合作社二次分配。此种做法符合当前保护农民利益的政策要求，但公司运营存在自然风险、市场风险等，有盈利必然会有亏损，实行保底收益的做法与传统公司自保的利润分配原则和资本维持原则相矛盾，一定程度上会影响公司的发展。

2.农民专业合作社内部利益分配机制尚不完善

2017年《农民专业合作社法》规定农民专业合作社主要按照成员与本社交易量额度的60%以上的比例返还可分配盈余。该条实际上确认了合作社成员与合作社的交易量额度越大，其所能分红越多，反映了合作社旨在保障交易成员的主体地位，轻视出资成员的作用。然而实践中，公司的盈利主要来源于股东的出资贡献，因此农民专业合作社向公司出资获得的公司收益，主要来源于出资成员的出资贡献和风险承担，完全没有出资或者仅仅象征性出资的成员获得公司利润，分享出资成员的出资收益，显然会挫伤出资成员的出资热情，导致合作社缺乏对资本的吸引力。

四、农民专业合作社向公司出资的应对之策

(一)完善农民专业合作社向公司出资的财产制度

1.限制部分合作社成员的退社自由

推动农民专业合作社向公司出资的发展，既不宜一律禁止成员退社，也不能允许所有成员的退社自由。较为稳妥的应对之策是考虑各方的利益平衡，从出资、主体、方式等方面对部分成员的退社自由实行限制，以保障市场交易主体的安全。在出资方面，农民专业合作社向公司出资时，合作社内部应记录每个成员向公司出资的比例，并在合作社章程中规定一定比例，以该比例将合作社成员分为出资大户和普通出资成员，出资大户一般不允许自由退社。在主体方面，应将担任一定职务的合作社核心成员，比如公司董事、监事以及合作社理事长，他们往往掌握着公司的控制权、经营管理权，决定着合作社向公司出资的实质效果，一般应不允许退社。在方式上，宜将每个成员在公司所占的股份进行划分并记录于成员账户，在普通成员退社时，首先应允许合作社内部成员的认购权，内部认购不能时，应由合作社代表该成员出面向公司其他股东进行转让，如果再认购不能，应当允许公司以外的第三人进行认购，但应规定无论公司股东还是第三人只能取得公司股权，并不能因此成为合作社成员。

2.建立统一科学有效的非货币财产评估定价机制

关于合作社和公司对于土地经营权、林权等非货币财产出资评估制度不同的问题，宜在市场上建立一个统一科学有效的评估定价机制。事实上，2007年重庆市工商局就已经规定会计师事务所负责土地承包经营权或者其他非货币财产出资作价的评估，同时明确“评估目的”为股权投资，评估结果由全体股东进行确认。(3)参见重庆市工商局《关于以农村土地承包经营权入股设立公司工商登记的有关问题的通知》(渝工商办发〔2007〕86号)。对此，成都市、淄博市等地业已出台关于土地经营权价值评估的实施办法，在土地经营权评估机构、评估程序以及评估方法等方面将逐步实现统一。因此，可以借鉴实践做法，对于以土地经营权、林权等非货币财产向公司出资评估作价的，宜由各地政府牵头建立或筛选专业的评估机构，由评估机构按照市场行情对入股的非货币财产进行专业评估并出具价值评估报告作为入股依据，而且形成的评估报告应由农业部门进行严格审核，以提高其公正性。[10](P90-102)

(二)完善农民专业合作社向公司出资的表决制度

1.坚持精英决策

成员享有农民专业合作社的管理权和控制权，并不代表全体成员都必须参加合作社的管理活动，也不代表合作社一切事务都必须经过成员大会进行表决。因此，合作社对公司进行民主管理和监督可以借鉴实践中精英决策的做法，采取理事会决策代替一人一票制，赋予理事会及理事长在一定权限范围内的直接决策权，但应确保合作社成员对决策结果享有最终的决定权。因为理事长及理事会成员一般为合作社的出资大户或者精英，本身主要负责合作社的经营管理，投资能力及风险识别能力强，即能保证合作社对外出资的安全性，又有利于形成共同决策，提高公司经营决策的效率。但应注意，在精英决策的情况下，农民专业合作社部分成员对合作社的决策没有发言，并不等同于其没有表达意见的权利。因此，农民专业合作社向公司出资宜设置成员反对程序，如果未参与合作社对公司出资决策或者公司经营决策的成员反对理事会或理事长做出的决策结果，应向合作社提出自己的意见，意见合理的，召开成员大会，理事会或理事长对自己的决策说明理由，由成员大会决定维持还是撤销，保障每个成员的权利。

2.引进差异化表决机制

一方面在农民专业合作社出资公司配备优先股的情况下，由于我国对优先股股东权益的保护尚不充分，应允许在公司章程中增加合作社股东分类表决事项，给予合作社股东更多的决策权，从而更好地保障合作社及其成员的权益。[11](P123-130)另一方面，对合作社股东低于1/3表决权的公司，可以引进特别表决权制度，赋予合作社股东特别表决权股，即在一些关乎合作社重大利益的事项上赋予合作社股东每一表决权数量大于公司其他股东每一表决权数量。[12](P159-173)在合作社入股公司出资少的情况下，如果按照资本多数决的股权结构安排，当合作社股东持股比例低于1/3时，公司其他股东可能拥有公司的绝对控制权，构建合作社股东特别表决权股能确保合作社收益权和获取对特别事项的加倍话语权。但是应当注意，在合作社股东只此一个或者特别少的情况下，其特别表决权股合计持股比例超过公司总表决权股的2/3时，合作社也可能影响公司的决策结果，或者为谋取私利阻碍公司发展。因此，应限制合作社股东特别表决权的行使范围，宜在公司章程中规定，公司决策如有损害合作社股东之权利时，除应经公司的正常表决程序之外，并应经特别股股东会之决议。

(三)完善农民专业合作社向公司出资的利益分配机制

1.明确合作社不同资本出资的利益分配模式

农民专业合作社向公司出资作为公司股东的利益分配问题，相关立法应当明确合作社不同资本向公司出资的利益分配形式和方法。鉴于乡村振兴战略倡导对以土地经营权入股的农民探索实行“负赢不负亏”的分配制度，宜规定合作社以土地经营权、林权、贫困农户财政扶贫资金等农民成员基本生存保障资本向公司出资的，公司应为其设置一定比例的保底分红。同时为保障公司的生存和发展，可以将成员以土地经营权、林权、财政扶贫资金等基本生存保障资本向公司出资的比例设置以不超过公司注册资本一定比例(如1/2、2/3等)为宜，以确保公司有足够资金防范风险。合作社以其他资本出资的，为保障公司股东利益分配的衡平性，应按照合作社在公司的出资比例进行分红。

2.农民专业合作社内部应实行差异化的利益分配机制

当前农民专业合作社与其成员之间的利益分配方式主要是惠顾返还盈余为主，兼顾成员的出资按股分红，并且规定成员惠顾返还的比例应高于可分配盈余的60%，只为按股分红的比例预留不超过 40%的空间。[13](P75-85)此种利益分配模式有助于保护交易成员，往往忽视了出资成员，而出资成员不仅是合作社对外拓展业务做大做强的保证，而且是合作社对外出资风险的最终承担者。为保障合作社向公司出资的发展，实现合作社成员惠顾返还和资本回报的平衡，可行之策有两个。一是宜根据业务类别确立差异化的分配机制，即在合作社内部的利益分配中，应当按照交易业务、投资业务以及财政补助业务等业务类别分别确立利益分配制度。交易业务应按照成员与合作社的惠顾关系返还盈余，投资业务应按照成员的出资和公积金比例进行分红，财政补助财产则应视为全体成员的均等出资，产生的出资收益应在全体成员中平均分配。[6](P11-23)二是可以通过保证合作社内部出资的均衡，促使全体成员都参与合作社对外出资来实现。对此，一方面可以借鉴前述跳石子合作社，确定一定数额为合作社成员最低出资并以此为标准平等募集股金。另一方面可以借鉴地方条例(4)如《浙江省农民专业合作社条例》第13条。，要求合作社每个成员都认购股金，认购不能的可以联合认购，并且对单个成员或者成员联合认购股金的最低额及最高额进行限制，从而增加成员分享合作社出资收益的均衡性和公平性。

五、结语

在中国式现代化背景下，我国很多地区都在探索解决“三农”问题，促进农民增收的创新之路。当前实践中推行农民专业合作社向公司出资的创新模式，无疑促进了合作社、农民和公司三方共赢。但也应当看到，农民专业合作社成员退社自由原则已不适用于向公司出资实际，应当从成员出资额、成员身份以及方式等方面对成员退社实行适度限制；对于合作社实行“一人一票”民主决策原则不适用的问题，可以实行理事会决策制并设置异议成员反对程序；就当前农民专业合作社向公司出资利益分配不明的问题，应明确合作社成员以基本生存保障资本向公司出资不得超过公司资本一定比例并为其设置保底分红，在合作社内部一方面可以按照业务类别分别确立利益分配制度，另一方面可以通过促使成员全部参与对外出资来实现。当然，农民专业合作社向公司出资的实践仍不成熟，两者制度构造的差异究竟如何协调还有待进一步研究。