基层社会治理体制机制创新与建构

傅天泽，邹庆国

(聊城大学 政治与公共管理学院，山东 聊城 252000)

一、问题的提出

郡县安，天下治。基层作为社会建设的主要场域，是各类社会矛盾的集聚区和国家治理的重心难点。基层社会治理既是国家治理的基础也是归宿，是社会治理现代化的基石，是打通“最后一公里”的基础环节，其优劣直接决定和反映出国家治理能力和效能的高低，在国家治理体系中居于基础性的地位。基层社会治理是一项系统工程，构建完善的基层社会治理系统是协调各治理因素、实现有效社会治理的制度保障，须以创新破除社会治理体制机制障碍。因此，习近平总书记强调指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新”[1]。

(一)完善社会治理系统的现实需要

“新中国成立至今，我国社会治理思想经历了两次飞跃：从计划统治到社会管理再到社会治理。”[2]当前基层社会治理水平难以有质的突破，根源在于传统的治理体制的有效性日渐式微，传统的基层社会治理力量趋于碎片化，而新的体制机制构建的滞后性、基层社会治理系统的不适应性生发的体制机制的制度壁垒，致使难以有效整合碎片化的社会力量。这不仅导致基层社会治理无章可循、无所适从，还导致沟通协调困难、运转不畅、内耗丛生，难以形成共治格局。因此，迫切需要党和政府从“管理”转向“治理”，破除旧的体制机制弊端、创建新的体制机制，完善社会治理系统，凝聚基层碎片化的社会治理力量，形成治理合力。

(二)理顺各治理主体关系的需要

我国历史的演进表明，党和政府是社会运行秩序维护与重塑的主导力量，改革开放以来社会领域显现的无序和失范与党的领导作用发挥不充分以及政府在社会领域的作用发挥不当或缺失、社会参与的缺失与直接或间接的关系。因此，完善社会治理系统工程，创新基层社会治理体制机制的根本问题在于理清党和政府与社会组织、公众的关系，构建科学合理的社会治理秩序，使治理主体分工协作、形成合力。这就需要搭建党和政府与社会互嵌型共治组织与权力结构、构建部门联动机制、一体运作应用平台，建立健全权责制度、科学考核评价体系、激励约束制度，以新的组织方式协调社会治理主体及要素，推动社会治理模式从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管转向更加注重社会协同治理，实现有效的社会组织化和内聚力，形成治理的合力，形成共治格局。

(三)激发社会成员参与社会治理内生动力的需要

社会治理改革的目的在于通过社会秩序重塑最大限度激发全体社会成员创新发展的内生动力。社会治理改革的目标是建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。”[3]社会治理是亿万人民共同的事业，必须坚持人民主体地位，把社会治理变成亿万人民参与的生动实践。习近平总书记强调：“要通过社会体制改革创新，充分调动各方面积极性，最大限度增强社会发展活力”[4]。党的十八届三中全会、十九届四中全会、二十大报告着眼于维护最广大人民根本利益、最大限度增加和谐因素、增强社会发展活力，提出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”[5]“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[6]“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”[7]其旨在通过体制机制创新，实现治理流程再造、运行秩序重塑，激发社会成员参与社会治理的内生动力。

二、基层社会治理体制机制存在问题及原因

(一)存在的问题

1.党建引领作用没能充分发挥。党建引领对于有效破解基层治理难题具有统领作用，党建引领的关键在于坚持新时代党的组织路线，重点是健全组织体系建设。从现实看，基层党建引领社会治理既展现出了积极有效的一面，推动基层治理实现了历史性变革、取得了历史性成就，但也存在党建和治理“两张皮”、党建引领社会治理“中梗阻”以及工作不实、文山会海、表面文章、弄虚作假等形式化问题。[8](P427)目前，党建引领的组织体系仍不完善，具体体现为基层还存在基层党委履职“虚化”，党支部作用发挥“弱化”，政治功能“淡化”，制度落实“形式化”，党建创新“碎片化”，问责机制“虚化”的现象。这不仅难以发挥党建的引领作用，甚至损害党的形象，削弱党建的引领作用。

2.网格化社会治理水平有待提升。网格化治理充分利用社会管理工作网信息平台，促进了辖区各类纠纷的高效化解以及邻里关系的融洽。实践中网格化治理工作的运行体制机制仍存在一些问题。首先，网格划分精细化不足。在网格划分过程中，存在根据职能划分网格、配置相关人员，忽视人口结构差异、管理难度等具体情况的倾向，导致网格重叠、职责不清等问题。这既浪费人力物力，又增加基层治理中的掣肘。其次，网格化队伍建设仍需加强。网格管理需要精细化服务，涉及到民生、民利、民安等相关的具体业务，其压力、难度对网格队伍的能力、承受力是极大考验。同时较低的薪酬待遇让网格员身份认同感低，文化程度不高使得网格化信息平台无法发挥最大效用。

3.社会矛盾纠纷化解机制缺失。化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定是平安中国建设的关键。当前社会矛盾纠纷化解机制缺失仍然是基层社会矛盾化解的制约性因素。一是未能建立预警预防机制。对于社会矛盾滋生的根源欠缺建立在大数据基础上的科学分析，后续也难以形成预警预防机制，导致对既发矛盾救火为主，发生一起解决一起、只救火不防火，突发事件、群体性事件的处置仍以事后应对为主。二是缺少矛盾纠纷化解联动机制。矛盾纠纷化解参与主体单一化，难以形成多元合力，同时转移交办等流程节点梗阻，严重制约解纷实效。群体性事件一旦发生，普遍是以党委政府部门平息事件。三是社会联动不足导致纠纷化解专业人才匮乏。比如，地方法院难以发挥多元解纷工作的“领头羊”角色，具备法律专业知识的法官、律师等法律工作者以及其他相关专业的人士难以参与，导致在“耆老”的凝聚力与威信已经日趋减弱趋势下，城乡社区调解工作仍然走依靠离退休人员的老路。

4.数据整合共享体制机制不完善。以“网络通”“数据通”“业务通”实现数据整合共享是基层社会治理现代化的基础要素。现实仍然存在信息不公开不透明，部门与部门之间、部门与社会组织及公众之间存在信息不畅通、难以共享、甚至隔离的问题。仍存在基层政务服务大厅未接入统一数据共享交换平台和政务服务平台体系，政务服务“最后一米”难以落地。一些地方尚未完成共享平台整体互联对接，仍存在“数据已跑路，群众照跑腿”的现象，仍要求办事人提供纸质材料，国发〔2016〕51号文要求的“凡是通过平台可获取的数据，不得要求企业和群众重复提供”未能有效落实。

5.社会组织、公众参与效果有限。社会组织和公众参与基层治理的路径单一、甚至缺失，导致公众不能有效参与到基层治理中。部分地区过度依靠政府、社区、居委会等职能部门进行治理，而这种方式在人力、资金、覆盖面等方面都存在诸多局限。有些地区虽然开通了社区服务热线，为公众参与提供了一条便捷途径，但公众只能通过单方面的意见表达参与，参与过程被动且效率不高，损伤公众参与热情，难以有效发挥社会组织和公众的能动性。

(二)原因分析

1.对党建引领地位认识不到位。“如当前各地虽然普遍开展党建引领基层治理实践，但有些地方只是戴着党建引领的帽子，对于如何真正将基层党建贯穿于社会治理，融入公共管理、公共服务与公共安全等基层工作中，以及如何把基层党建与解决人民关切的急难愁盼问题关联起来，还缺乏深刻认识和明晰的思路。”[9]一是对基层党组织的作用认识不全面。片面地认为只是发展党员和教育党员，忽视了基层党组织在社会治理中的领导地位，影响党组织在基层社会治理过程中政策制定、治理方式、治理内容等方面作用的发挥。二是基层党建嵌入社会治理的制度设计缺失。对基层党组织的党建引领地位认识不到位，地方党委在社会治理中的主体责任意识不强、落实不力。同时体制机制的不完善，导致令出多门，难以形成统一的规划，难以形成党建引领的合力。三是党建工作存在的根深蒂固的官僚主义、形式主义问题、不正确的政绩观问题。

2.对社会治理创新认识不清晰。推进基层社会治理创新，首先要明确治理理念、治理主体、治理方式、治理对象以及治理目标。正确的认识是精准治理的先决条件，只有明确了社会治理真正意涵，才能消除心理上的茫然，行动上的顾虑，才不会在治理过程中产生错误偏差，才能厘清各主体行为的边界，真正使各治理主体各司其职，共建共治共享。现实存在的问题与对社会治理的认识不清晰有着直接的关系。这导致治理内容异化、治理主体间的“缺位”“越位”不合作、行政化倾向明显、治理方式的单一和简单粗放。

3.对科技支撑重视程度不够。现代化信息技术+社会治理是未来发展的必然趋势，是社会治理的重要支撑。思想的落后、观念的陈旧导致对科技在社会治理中的重要作用认识不到位、重视程度不够、平台建设滞后、体制机制障碍、思想抵触、行动抵制，致使在基层社会治理过程中对运用信息技术存在“不能”“不愿”“不会”的问题，制约基层社会治理现代化进程。

4.对矛盾的“源头治理”认识不充分。推进矛盾纠纷非诉讼解决机制建设是维护平安稳定的迫切需要，是缓解“案多人少”矛盾的重要抓手，是减少矛盾存量、遏制增量的必要途径。基层社会治理的关键在于从源头上化解矛盾，防止小事搞大，其重在预防，重在反应迅速。这既要求各治理主体的素质能力支撑，也必须有相应的体制机制保障。

5.考评机制难以发挥实效。有效的考评能够在基层治理过程中助推创新，激发治理主体创新的积极性。考评机制难以发挥实效，一是缺乏分级分类科学的考评指标体系。考评指标设计不能全面突出中心工作，不能围绕地方特色设计，缺乏科学性全面性。同时考评体系缺乏灵活性，不能根据形势任务的变化，及时调整考评内容和赋值权重，考评形式僵化，不能充分发挥考评机制的积极作用。二是综合、科学规范的考评方法欠缺。主要是评价主体单一，考评方式主要以定期考核为主，平时考核和项目考核未形成常态化，形式主义色彩浓重。三是考评结果的运用流于形式，考评结果不能体现在干部的晋级晋职、提拔重用方面，难以激励先进、鞭策后进。

三、创新基层社会治理体制机制具体举措

创新基层社会治理体制机制既需要顶层设计、宏观构想，也需要切实可行的分层设计、具体举措，将顶层设计与分层设计相结合，宏观构想与具体举措相结合，以顶层设计、宏观构想为起点，以分层设计、具体举措为抓手和落脚点，才能将理论与实际相结合，才能避免体制机制的冲突，保障体制机制的有机衔接，才能避免信息不对称、沟通不畅、协调不到位造成的冲突和内耗。

(一)构建党建引领的组织体系

社会治理，重心在基层，关键在党。党的二十大报告明确提出，“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”[7]基层社会治理覆盖城乡是一项系统工程，涉及面广、问题复杂、主体众多，没有一个坚强有力的领导，难以解决目前基层社会治理中存在的职能分散、条块分割、边界不清等问题。党建引领基层治理，实际上是党的建设制度与基层治理制度的耦合链接问题，核心不仅在于如何强化党的建设制度，还在于要促成党的建设更加适配基层治理，这就要求必须实现从组织嵌入，到结构耦合再到功能驱动与政治引领的过程设计。[10]唯有坚持党的全面领导，以党建引领，坚定把党组织建设作为社会治理的根本保障，才能切实把党的领导优势转化为社会治理成效。以党建引领，筑牢治理根基，须基层党建与基层治理深度融合，积极探索政治引领、组织引领、机制引领的途径和载体，打造公共服务圈、群众自治圈、社会共治圈，把党的领导贯穿到每项工作、各个环节，纵向到底、横向到边，真正做到全覆盖、无死角。

1.基层党组织要横向联动整合社会资源。横向以“联”强化街道、乡镇党组织协调各类主体，通过治理资源整合，加强党组织对辖区内各类组织及事务的领导。广泛吸纳驻区机关事业单位、社会组织、企业等主体单位，以“合”带动党群服务中心、城市基层党建联动中心等平台搭建。组建起由驻地单位、红旗驿站和居民党员、物业人员、楼院门栋长及社区志愿者等组成的网格服务团队，建立起由网格、红旗驿站、业主委员会、物业服务企业四方参与的议事协调服务机制，在社区和网格党支部的统一带领下，组织开展志愿服务活动，形成机关企事业单位党组织联系社区党组织、在职党员到社区报到的机制，整合社会资源，强化党的领导核心作用。

2.基层党建工作要纵向嵌入赋权服务群众。纵向上突出系统性，构建社区党委、网格党支部、楼栋党小组组织体系，服务覆盖全体居民。将基层党建与传统网格化管理相结合，形成各级党组织有关负责人兼任综治中心负责人的制度，以城市居民小区“红旗驿站”建设和乡村多村一社区体制改革为契机，把支部建在网格上，每个网格建立党组织，把同一网格内的党员编入网格党小组，构建“社区党委(党总支)—网格党支部—楼院党小组”三级组织架构，强化党建引领的“主心骨”，充分发挥党的引领力、组织力，确保基层治理始终保持正确政治方向。

(二)深化网格化社会治理机制

党的十八届三中全会提出创新社会治理体制的重大战略任务，强调要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”[5]。党的十九届四中全会进一步强调“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”[6]。

1.重构基层社会治理单元。依照“无盲区、无重叠、避免人为分割”的原则，在街道—社区的基础上，对网格设置进行集中规范整合，对各部门自行划定的网格予以撤销，统筹考虑地域面积、人口分布、发展布局、复杂程度等因素，以行政区划、属地管理、管理重点、人口数量等为标准，参考辖区内物业小区、商务商业区、企事业单位、公共场所以及治安状况、居民生活习惯等逐级划分网格，统一编制编码，统一事项准入，统一运行机制，将治理对象全部纳入社会治理体制中，从源头上有效避免网格重复和网格多头管理，为基层社会治理有效开展奠定基础。确保信息问题及时上报，政策和公共资源准确投放，提高国家实施社会治理的政策、资源与基层社会对接的准确度。

2.深化基层治理组织的整合与协同。基层社会治理复杂、繁琐、综合，治理问题不是一个部门能解决的，需多部门协调。在网格化管理实践中，尤其要强化部门联动与兜底管理机制，实现治理资源的协同运用，打破条块间壁垒。形成平台联动，“实战化”的事务处理运行机制，实现事件办理清单化、事项分流程序化、网上巡查常规化，形成“前段发现报告—网上分流移交—部门联动处置—全程跟踪督办—办结回访问效”工作流程，确保各部门高效联动。

(三)构建和优化综合性社会矛盾纠纷调解机制

创新和加强基层社会治理既需要扎实有效的措施积极预防，还要客观理性地分析各类复杂矛盾，发挥矛盾调解的重要作用，“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”[11]。

1.建立健全基层社会矛盾预警预防机制。对矛盾纠纷处置的被动，反应迟钝，小事拖大、大事拖炸，甚至导致群众上访和群体性事件，既是源于对“源头治理”的重要性认识不充分，也是源于社会矛盾纠纷预警预防机制的缺失。这就需要加强调查研究、运用大数据科学分析，在形成预警预防机制的同时，消除产生问题的根源。

2.建立健全矛盾调解组织体系。建立职责明确的社会矛盾纠纷调处组织机构，形成县、乡、村、村民小组的自上而下的强有力的组织领导和矛盾纠纷调处体系。打造社区党群服务暨社区治理中心，在县乡两级中心，设立法律服务窗口，将“一乡镇一团队、一村居一顾问”系统嵌入网格化系统，确保矛盾第一时间进入法治轨道。成立矛盾“多元化解中心”，设立人民调解室、行政调解室、司法调解室和巡回法庭，探索远程视频调解和专家现场调解相结合的方式，第一时间对接调解。组建心理服务“微信群”，打通心理健康服务团队与综治中心对接渠道。

3.健全调解员队伍选拔任用和培训管理体制机制。通过体制机制的建构健全，提升调解员队伍管理的科学化水平，提升调解员队伍的整体素质，及时总结交流矛盾纠纷调解的经验，探讨新思路、新办法，提高调处矛盾纠纷的工作水平。

(四)强化科技支撑社会治理机制

构建基层社会治理新格局，推进基层社会治理体制机制创新，提高社会治理精细化水平，提供科技支撑，互联网、云技术运用是必然趋。以“互联网+治理”打通党政之间、部门之间、政府与民众之间的壁垒，推动治理模式向数字化转型，提升基层治理智能化、科学化水平。

1.强化科技与基层社会治理的融合。“社会化、法治化、智能化、专业化”的四化目标是基层社会治理的必然趋势。为此，要借鉴新时代“枫桥经验”，借助大数据、云计算、互联网、人工智能等现代科技手段，构建“党建+信息技术+社会治理”模式。按照“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的高标准，建设“雪亮工程”智慧网。

2.搭建电子政务平台。进一步拓宽各级党委政府问政于民、问需于民、问计于民的渠道，加强各级党委政府与社会各方交流互动，进一步凝聚社会共识。

3.健全信息互通互联机制。构建“一体化信息系统”，进一步提高政府管理社会事务效率和对社会风险管控能力。以“数据联通、平台联动”为抓手，依托政务外网，结合2.5维全景地图，形成以“人员管理、数据传输、办公应用、信息共享”等功能为一体，涵盖市县乡村网格员“五级联动”数字网格管理信息系统，实现平台全连接、数据全录入，推进视频共享平台建设，实现“出知去向、入知行踪、动知轨迹”，实现“人、事、物、地、组织”等全要素融合，形成及时发现问题、解决问题、管理服务到位的高效精准社会治理新模式。

(五)破除社会组织参与社会治理的机制障碍

社会组织尤其是社区居民和志愿者自发组建的社区“邻里互助社”等社会组织，不仅能够整合分散的社区资源，提升社区服务水平，解决许多家庭的实际困难，而且可以构建相知相识、互帮互助的新型邻里关系，对加强和创新基层社会治理具有基础性作用。

1.强化社会组织参与治理的体制机制。政策层面应从国家治理体系现代化高度，准确定位社会组织的作用，对社会组织从警惕管控走向有效监管条件下的信任、培育与合作，构建社会组织参与社会治理的体制机制，鼓励引导社会组织参与社会治理，确保社会组织有序参与社会治理，提升社会组织参与社会治理的责任感和积极性。

2.健全社会组织参与社会治理渠道。在具体对接上，一要搭建供需对接平台；二要为社会组织提供经费保障；三要落实责任，建立社会组织参与社会治理责任机制。明确社会组织承担的社会责任，并通过诚信评估机构定期对其进行评估认定，促使其认真自觉参与基层社会治理具体事务。

(六)健全基层社会治理的考评机制

考核评价标准和方法直接影响到基层社会治理推进的方向和效果。这就要求形成科学合理的社会治理考核体系、健全分类考核机制、创新考核方法。在基层社会治理绩效评估体系的设计中，要从实效性和战略性出发，体现社会治理以人为本的价值导向，兼顾经济高效、属地管辖等原则，在合理考虑地区差异的前提下，制定出包含“硬指标”和“软指标”在内的综合指标体系及评价机制。形成有效的“工作联评”机制，通过网上评、检查评、群众评来比绩效、比成效、比实效。一方面通过周统计、月通报、明察暗访等形式，倒逼县(市、区)责任落实，另一方面，委托社情民意调查中心对群众满意度进行测评，提升基层治理实效。

(七)完善群众参与基层社会治理的制度化渠道

“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”[6]。这是人民民主的必然也是提升基层治理水平和能力的必须。群众参与基层社会治理的制度化水平不仅直接影响群众的参与意愿、参与效果以及群众参与的可持续性，而且直接影响基层社会治理的水平和效果。

1.健全群众参与基层社会治理的制度体系。落实群众参与基层治理的制度规定，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，建立精细化、规范化、可操作的制度体系，加强群众社会治理的参与力度。应从实际出发、因地制宜，对群众参与基层治理的资格权益、参与内容程度、方式程序及参与组织、协作方式等明确规定，做到有据可依。同时，要不断拓宽群众参与社会治理的范围和途径，确保群众参与的广度和深度。

2.健全群众利益诉求表达体制机制。一是完善群众利益诉求的机制，二是搭建群众参与的平台和载体。完善热线电话、领导接访日、城乡居民座谈讨论、媒体网络讨论、上门交流等民意反馈渠道，推出的“一问到底”“电视问政”等平台载体，设立“两代表一委员工作室”，探索微信、微博等渠道平台建设，推动公众有序参与、规范参与、有效参与。

3.充分发挥协商民主的作用。习近平总书记指出“涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”[12]为此，应借鉴“枫桥经验”“常熟模式”“香樟园经验”等成熟的经验做法，拓展协商的渠道，创新民主协商的方式。