冰雪运动政策工具选择评估--基于我国22份政策文本的内容分析

刘 贝，王子朴，张云天，邢学峰

(1.首都体育学院，北京 100191；2.北京中学，北京 100028；3.国家体育总局，北京 100061)

1 问题的提出

政策工具(public policy instrument)是政策主体的一整套既定目标的实施载体[1],或称执行与实现其政策目的的实际手段或措施[2],实质是供给的物品、媒介和制度的总和[3]。而由于行为目标的差异性,政府在某一时期的政策工具选择会呈现出一定的偏好特征[4],即政策工具选择偏好。北京2022年冬奥会的成功举办,让北京成为第一个“双奥之城”,此荣耀是党和国家对体育事业长远规划、系统谋划以及加快推进冰雪强国战略的综合结果。从冬奥会申办成功开始,冰雪运动政策频繁颁布,冰雪运动政策研究与评估成为热点。纵览既有研究,国外学者[5-7]多从自由主义政策理念、可持续发展及政策主体解读等角度展开,并未对政策工具的选择进行深入探讨。我国学者[8-10]则以冬奥会成功举办以及冰雪运动发展策略为导向,围绕公共治理新举措、政策文本量化分析等进行研究。探究冰雪运动政策工具的选择偏好及其对政府绩效标准产生的影响,既是对现有政策实施的客观评价,又是对政府主体选择偏好的理论溯源。鉴于此,本文构建冰雪运动政策工具选择的评估框架,采用“文本编码”的内容分析法[11-13],量化分析我国22份国家级、省级具有代表性的冰雪运动政策文本,深挖政策工具、治理理念以及相关内容,为我国冰雪运动政策的优化提供参考依据。

2 我国冰雪运动政策工具分析框架与数据

2.1 框架设计

对政策工具选择的研究,核心问题是政策工具选择的影响因素以及政策主体如何选择政策工具,这也是整个理论框架建立的依据。莱斯特·M.萨拉蒙认为,根据4个政策工具的关键指标(强制性、直接性、自治性和可见性)以及与之相对应的5个绩效标准(有效性、公平性、效率、易管理性、合法性)可全面考察政策工具的选择与绩效特征[3,14]。目前国内学界以政策工具理论为基础,以萨拉蒙的政策工具框架为依据,评估和考察政策工具选择和绩效特征已成为通行范式[15-17]。具体到体育领域,已有多位学者借助该分析框架深入评估群众体育政策工具的选择[18-20]。为此,本研究借助萨拉蒙的理论框架来评估冰雪运动政策工具选择的偏好。

如图1所示,该框架包含4个维度[3]:①强制性维度,即政策主体对目标客体的干预程度;②直接性维度,即目标客体(群体、个体)参与的数量;③自治性维度,即执行主体的运作程度;④可见性维度,即隐蔽工具的程度[3,21]。该框架的4个维度受政策工具本身特性的影响,会导致各维度的诸多政策子工具在绩效标准层面动态变化[3,14](表1)。一方面,研究其动态分布的变化规律,可明晰冰雪运动政策工具选择的偏好;另一方面,研究各维度偏好对绩效标准的影响,可探讨冰雪运动政策绩效问题,进而实现政策评估。有效性用于衡量政策目标实现的程度,公平性是指利益再分配的公平程度,效率衡量的是效果与成本,合法性是政策实施的吸引力,易管理性反映政策实施的支持程度[3,14]。

图1 4个维度的政策工具属性图[3,21]

表1 政策工具选择评价框架[14,18-20]

2.2 数据来源

样本主要来自我国冰雪运动及产业发展较好的地区。一方面,这些地区的冰雪运动政策文本具有一定的示范性和代表性;另一方面,良好的冰雪运动基础和市场机制是研究对象的适宜选择。样本选择具体步骤如下:①以“冰雪”“冬奥会”“体育”“冰雪产业”“休闲产业”“体育消费”等为主题词,通过中央人民政府、各省市人民政府、教育部、国家体育总局以及“北大法宝”官方网站进行初级检索(时间截至2021年12月1日);②样本清洗。将所收集的政策样本按照完整性、权威性、相关性和唯一性原则[22]进行初步筛选,剔除重复或与主题相关性不高的政策样本;③经专家讨论和小组协商,确定22个核心样本(表2)。

表2 我国冰雪运动政策一览表

2.3 单元与编码

单元编码严格按照一级编码(开放编码,open coding),二级编码(主轴登录,axial coding)和三级编码顺序(选择登录,selection coding)的要求进行[23],详细步骤为:①将原始政策样本导入NVivo 12 pro软件中;②研读样本标志词产生的节点并适度优化;③对样本生成的结果按规则进行调整或剔除。

政策文本单元编码形式为“政策序号-单元章节-政策工具序号”。具体解释如下:①政策序号:依据时间先后,按照01～22依次排列;②单元章节:依据文本章节序号,按照01～99顺序排列;③政策工具编号:依据政策工具定义与其所属标志词,按照01～15排列(表3)。

表3 冰雪运动政策单元编码示意表

本研究遵循评分者信度一致性检验,评分检验步骤如下:①选取3位具有编码能力且熟悉评分规则、要求及赋分流程的专业人士;②从22个研究样本中等距抽取5个样本,由3人按照统一的计分标准进行评分,结果显示评分的完全一致率为66.7%,Kappa系数为0.69(Kappa<0.75,两者一致性不足);③经过优化、完善与多次讨论,继续按照上述流程赋分,结果显示完全一致率为82.6%,Kappa系数为0.85(Kappa>0.8,两者一致性较好),表明本文编码具有良好信度。

3 我国冰雪运动政策工具选择偏好分析

通过以上步骤,并结合NVivo 12 Pro层次图,进一步探寻当前冰雪运动政策工具选择的总体特征和四维度偏好情况。

3.1 总体特征分析

理解公共政策的最佳方式就是聚焦当下政府安排和执行的政策工具所表现的特征与性质[24]。图2显示,14种政策工具词的使用频数呈现明显差异。总频数3 096次编码中,占比从大到小依次是社会规制、直接行政、公共信息、政府企业、矫正税、拨款(涵盖补助金、直接贷款)、经济管制等。

图2 冰雪运动各政策工具统计的分离图

整体而言,以社会规制为首的聚类工具承担着当前政府冰雪运动推进工作的首要任务。从政策工具分类来讲,规制、行政、政企等属于直接工具,手段的管控性明显[25](故称“管控类工具”)。例如,《冰雪运动发展规划(2016-2025年)》和《北京市落实〈关于以2022年北京冬奥会为契机大力发展冰雪运动的意见〉的实施意见》政策中多次出现“全力”“大力”“贯彻执行”等指令性词汇。从政策工具属性来讲,管控类工具蕴含着浓郁的计划经济特性,即政府为克服市场失灵,通过法律法规、行政命令等手段对管控对象予以规范和约束[26]。图2表明,当前政府对冰雪运动管理的政策手段具有明确的指向性和较强的约束力,可以明确当前政府以管控类政策手段为首要选择的特征。

3.2 强制性维度偏好的分析

强制性维度被视为衡量政府主导力的重要工具,所采用的指标通常是有效性、效率和管理性[27]。图3显示,高强制性工具面积最大,表明当前政府倾向使用此类工具,即当前政府对冰雪运动的管理、推动和引领作用占据主导地位。冬奥会和冬残奥会的成功举办以及“三亿人参与冰雪运动”的目标实现,离不开党中央一贯坚持“全国一盘棋”的战略部署,反映为社会规制和经济管制的高频使用。当前,我国冰雪运动竞技水平不断提高,但群众性冰雪运动发展不充分的问题制约着人民对美好冰雪运动的向往。显然,通过一个强有力的治理框架保证冰雪运动供给适应大众需求尤为重要,社会规制自然被视为新发展格局下供需两侧改革的利器。从政策驱动力来看,规制工具的内外驱动力对竞技冰雪运动发展效果显著,对冰雪运动市场的效果稍弱。经济管制被视为规制类工具的另一种极端形式,由于内蕴着拉动经济的巨大价值,渐变为政府常用的经济类手段[28]。当前政府迫切需要通过各类经济管制手段,进一步扩大冰雪运动市场内需,加快发展冰雪运动产业。从利润回报率看,经济管制后的冰雪运动产品一部分利润用于服务大众冰雪运动基础设施建设,另一部分用于平衡生产成本;从经济竞争角度看,管制后的经济减少了非约束性政府干预的强度,进一步规范了原有的竞争和协调机制。总体而言,政府采用经济管制要优于其他规制类工具。

图3 强制性维度政策工具层次图

3.3 直接性维度偏好的分析

直接性维度通常以效率、公平性、可管理性等评价指标为侧重点,评估政府在选择政策工具方面的复杂程度[3]。图4显示,中直接性工具面积最大,表明当前政府倾向使用此类工具。考察河南、河北、广西、宁夏等地政策,其明确提出进一步增加冰雪运动人口、普及冰雪旅游、扩大群众参与主体范围等,反映出社会规制和标准规定的高频次使用特征。在当前“双循环”新发展格局下,政府将持续扩大冰雪运动消费市场,进一步满足大众冰雪运动需求,持续助力冰雪运动产业蓬勃发展。鉴于扩大冰雪运动市场内需的本质在于扩大投资和消费,而冰雪运动经济的增长弹性和政府扶持力度并不能发挥立竿见影的效果,需大力鼓励广大冰雪运动消费主体参与,仅占比37.5%的社会规制和8.2%的矫正税工具的使用比例有待提高。除此之外,政府在冬奥筹办及冰雪运动推广时不免较多利用规制类工具,为社会规制高频使用的缘由。目前,我国大众冰雪健身存在冰雪运动场馆利少亏多,冰雪竞赛、旅游等产业群尚未形成,相关从业人员整体素质不高等一系列问题[29]。税式支出和合同工具的供给与激励属性可有效帮助利益相关者维持平衡,是较受欢迎的工具,可减少落在企业或个人身上的目标行为责任。然而,使用比例不足使该政策工具执行效果受一定程度的影响[2]。

图4 直接性维度政策工具层次图

3.4 自治性维度偏好的分析

经验表明,合理利用自治性政策工具往往能够有效发挥市场和社会力量的作用[30]。图5显示,低自治性工具面积最大,表明当前政府倾向使用此类工具。基于低自治性偏好分析,当前维度体现出“强政府,弱社会”的内在发展逻辑,即“政府权威主体化,社会组织边缘化”的治理格局[31]。其主要特征是科层制或行政发包制。在冰雪运动政策执行过程中,政府严格按照自上而下逐层分权、分级运转以及通过“发包-抓包-打包”过程无形增加下位政府自主决断权[32],也助长了社会规制、标准规定等管控类工具的逐增使用。博兰尼认为,以社会和人为划分标准的单中心秩序易形成“一体化”的权力过度,对利益相关者产生不确定性影响[33]。随着该思想的进一步发展,诸多公共体育服务治理结构尝试跳出由政府垄断供给的单中心治理思路,转向合作、共享以及互为竞争的多中心治理体系。北京、河北、辽宁和黑龙江的冰雪运动政策文本中均对公共信息手段有所体现,其优势在于管理的灵活性和公平性。在规范参与者行为的同时,参与者行为又可以反过来促进政府职能转变。从治理角度看,科层制特征的政府部门可一定程度上规避多元治理主体参与而产生的管理疲怠。从工具维度看,政府企业与公共信息同属单一维度政府工具,对政府依赖程度高,对社会依赖程度低。从工具效益看,较低比例的自治性工具对冰雪运动市场治理不足,因而对政府管理而言,群众回应力低、效率低是潜在问题。

图5 自治性维度政策工具层次图

3.5 可见性维度偏好的分析

可见性政策维度主要考察政策工具使用的隐蔽性,一方面可反映政策工具被注意的程度及其结构变化,另一方面评估人民对其监督的难易程度[3]。图6显示,高可见性工具占比面积最大,表明当前政府倾向使用此类工具。从其政策工具定义出发,高可见性工具体现了政府使用某种工具的曝光度,易于公众探讨和问责[2],也就一定程度导致矫正税等温和性政策工具的高频使用。就其监管程度而言,直接行政和矫正税更易被公众监管和接受。目前,高可见性政策工具的选择特征符合当下我国政府权力下放、促进冰雪运动管理民主化的要求。其内在逻辑仍是利用国家资源、民众意识及诸多治理方式满足大众冰雪运动管理的诉求[13,34]。随着全面深化改革的推进,一系列推动市场公平竞争、促进共同富裕和保障群众消费权益的政策颁布实施,均体现出以人民为中心、以人民健康幸福为出发点的安全、公平、高效的现实需求。当前,民主治理与民主监督互为统一。从多元治理体系出发,执行客体(群众)的广泛参与符合现实要求,但另一面,面对多元参与带来的不同治理机制所导致的治理争议,如何做到有效化解与防患于未然是关键所在。

图6 可见性维度政策工具层次图

4 我国冰雪运动政策工具选择偏好存在的问题

4.1 高强制性维度偏好对应的政府绩效问题

高强制性选择偏好体现为政府发展冰雪运动的引领作用,在有效性、效率、公平性、合法性方面贡献较高,但在易管理性方面贡献偏低。究其原因,高强制性工具对冰雪运动推动和引领占据绝对领导地位,可取得立竿见影的治理效果,也可以在投资成本和统筹协调方面效率显著。但推动体育治理现代化并非“一蹴而就”,特别是以“多元共治”的大众冰雪运动治理模式去克服传统冰雪运动治理中可能出现的功利主义倾向是一个循序渐进的过程。因此辩证来看,一方面,依赖高强制性工具的行为可能助长政府自治性,扩大单一维度治理手段;另一方面,社会“多元共治”下,政策实施的治理弹性和治理空间会受到压缩,易管理性较差。从新治理角度看,新时代体育治理框架初步构成,体育行政部门和社会体育组织的权力重构与格局优化进一步提升[35],政府应严格落实简政放权和“放管服”改革要求。从运作机制看,“三亿人参与冰雪运动”目标的实现很大程度上取决于冰雪运动基建和群众冰雪运动的贡献。若增加群众自治的灵活性以及长效机制间弹性治理存量,可一定程度促进群众冰雪运动组织的再发展。

4.2 中直接性维度偏好对应的政府绩效问题

中直接性选择偏好表明政府治理冰雪运动大众参与的复杂程度较为适中,在效率和易管理性等方面贡献良好,但在公平性和合法性方面贡献有限。其主要原因是“弱多元参与”与“多元治理”间的对立。如上所述,满足人民日益增长的冰雪运动需求,关键在于冰雪运动供给是否下放到市场。当前中直接性政策工具的选择意在实现政府管理、群众参与的均衡。一是适中的多元参与主体(即实现“弱多元参与”)利于实现群众冰雪运动资源倾斜;二是兼顾大众冰雪运动与竞技冰雪运动“两条腿走路”,群众参与冰雪运动的效率难免有所下降;三是“放管服”改革下政府对于“弱多元参与”的治理还需不断完善,即公平性与易管理性仍需不断提升。从公共服务角度看,大众思维中的均等化服务理念被“平等待遇”影响[36],当前政府应持续推进公平治理并适度采取强力措施以实现适度的公平性和较高的治理效率。从多元主体治理角度看,当前民主决策能力和群众冰雪运动自治组织质量(效能)有待提高,反映出社会力量参与治理的复杂性与政府现实可控度之间的暂时性不平衡。一言蔽之,政府在直接性维度须重视多元主体参与的治理机制与自身管理能力的协同提升[20]。

4.3 低自治性维度偏好对应的政府绩效问题

低自治性选择偏好聚焦“强政府,弱社会”格局,当前低自治性工具一方面产生了较高的有效性、公平性与合法性,另一方面导致偏低的效率和易管理性。2020年全国体育局长会议指出,要建立和完善政府、社会、市场三者有机统一的协调发展机制,推动社会力量办体育改革向纵深发展[35]。北京冬奥会申办成功以来,各地纷纷强化冰雪运动协会的助力作用,鼓励多层级社会组织共同参与冰雪运动治理[37]。但需要指出的是,传统治理机构和多元主体参与协同机制的建立在短期内难以实现,伴随“强政府”格局的松动和自治性政策工具的“成长”,政府综合治理的效率和易管理性方面还存在不足,尚需长时间的准备和配合。从另一个维度来看,政府采用低自治性工具能够较好保证治理的有效性、公平性与合法性。因为一方面,政府冰雪运动的治理逻辑更多依赖行政机制,体现政府在整个治理体系中的主导作用,可以贡献较高有效性;另一方面,政府在面对复杂问题时,往往将政治价值和社会效益作为首要的考虑条件,因而可以较好保证治理的公平性和合法性[14]。

4.4 高可见性维度偏好对应的政府绩效问题

高可见性选择偏好反映出大众对政策可见度的关注,其对应的政府绩效影响分别是高效率、高公平性、较低的易管理性以及低合法性。原因在于该倾向助推大众对冰雪运动发展的关注和公平分配的监督[3],却忽略了尚未成熟的社会组织共治机制存在效率不足和贡献有限的窘境。目前,治理理论提倡政府、社会、公民等多中心治理,强调政府在治理体系中“不仅要培育各主体、规约各主体,还要促进各主体在体育治理中实现有效的协商对话”,重点体现在政府主体的效率化治理能力[38]。在实践中,一方面在我国体育社会组织数量相对不足、质量有待提升的条件下,如何实现当下冰雪运动治理的多元参与机制以及高效治理是亟待解决的问题;另一方面,冰雪运动治理多元参与的目的是既追求治理效率,又追求贡献卓越,当前政策工具的选择偏好承受着人民监督和新时代体育治理现代化的双重压力,如何保证公平与效率,政府治理体系仍面临诸多障碍。

5 我国冰雪运动政策工具选择的改进策略

5.1 深入推进简政放权,逐步建设扩大低强制性政策工具选择的制度保障

严格按照国家治理体系和治理能力现代化的重要要求部署,进一步规范冰雪运动治理过程中相关政府部门的权力,引导传统“大包干”式管理向多元共治模式转变,科学规避管控类政策工具的过度使用,合理选择二级政策工具,平衡好冰雪运动发展的执行效率和公平自治之间的关系,为制定和选择低强制性工具创造条件,继而构建冰雪运动治理的长效机制。

5.2 树牢均等化服务理念,强调政策工具的优化组合和高效配置

继续深化新时代治理体系的良政善治,进一步夯实冰雪运动公共服务的能力基础,统筹规划执行客体的复杂治理,采用主动帮扶和引导等方式,充分发挥多部门、多资源、多手段的联动效能,最大化体现工具组合的互补优势[39],并依托公平发展原则的体育政策保障机制,有效规避因强制性工具不足而导致的执行公平隐患。

5.3 构建多元主体参与机制,重视“工具理性”的治理选择

坚持以人民为中心的发展思想,积极践行政策协同理念,推进冰雪运动政府、社会、市场多元主体理性共治模式,以“治理”逻辑扭转政府“管理”思维。合理降低冰雪运动自治组织的市场准入门槛,重视政策工具选择的工具理性、价值理性及制度理性的有机融合,循序渐进补足当前工具选择偏好的效率缺失。

5.4 依法管理冰雪运动组织,注重运用公共政策平衡理论

重视高规格冰雪运动政策文件的引领作用,积极引导冰雪运动组织融入政府治理,加大冰雪运动政策的约束力与执行力,构建法律保障、经济助力、技术支持和道德自律的共治格局,同时兼顾政策设计和政策工具之间多要素耦合,促进政策工具选择科学化、管理效率化、治理规范化。