社区基金会多样态发展成因及其优势比较

原 珂

近年来,社区基金会发展愈发受到党和政府的高度重视。2017年6月,由中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出,鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式,引导社会资金投向城乡社区治理领域。2017年12月,由民政部印发的《关于大力培育和发展社区社会组织的意见》进一步要求,鼓励有条件的地方设立社区发展基金会。2021年7月,由中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出,设立社区基金会等协作载体。截至2023年3月底,我国已登记注册的各类社区基金会共计289家①,覆盖16个省(市、自治区),并已在多地得到快速发展,产生了广泛的社会影响[1]。在社区治理实践中,社区基金会在参与破解社区治理难题、深化社区再造、整合社区资源、营造社区公益慈善氛围、创新社区治理模式、打造基层治理共同体以及促进政府职能转变等方面发挥着越来越重要的独特优势和作用。整体而言,社区基金会不仅在数量上呈快速增长的发展趋势,还因驱动主体不同和区域发展差异越来越呈现出政府发起型、企业发起型、社会组织发起型、居民发起型以及混合发起型等多样态的发展态势。探究不同类型社区基金会的组织运行驱动因素及其发展策略选择差异,对更好发挥其参与基层治理的作用和功能具有重要意义。

一、类型学视角下社区基金会多样态发展实践

作为新时代参与社区治理创新的重要主体,社区基金会是推进我国社区治理体系和治理能力现代化的重要力量。有学者指出,发展社区基金会是“重塑中国社区的公共治理之道”[2]。自2008年我国首家以服务社区为宗旨的深圳桃源居公益事业发展基金会成立至今,社区基金会从最初的企业倡导到后来的政府主导,再到社会组织和社区居民等的自发行动,已日渐呈现出多样态的发展模式和行动策略,不同类型社区基金会在基层治理新格局中的作用与功能亦各有特点(见表1)。

表1 不同类型社区基金会发起主体及主要特征

具体而言,其一,政府发起型社区基金会主要是指由基层政府因应社区需求或自身需求直接推动成立以及由上级政府推动或者要求而“高位”推动成立的社区基金会[3]。换言之,政府发起型社区基金会一般由政府出资或牵头募集注册资金,运营成本主要由政府财政资金负担,项目资金依靠企业和社会捐赠,执行团队基本由政府部门或社区事业单位等人员兼任,或与社区社会组织服务中心等机构合并运作。如深圳、上海、南京等地的大部分社区基金会均是由街道办事处或镇政府推动成立发展起来的,而在成都市目前既有的9家社区基金会中有8家是由市级支持或区级政府直接“高位”推动而成立的。其二,企业发起型社区基金会主要是指企业为践行社会使命或出于自身业务需求而发起成立的社区基金会。其发起资金和后续经费主要来源于发起企业,资金持续性相对较强,执行团队一般有专职人员,项目开展以资助为主。在实践中,这类由企业出资发起成立的社区基金会,通常以房地产企业发起居多,如深圳市桃源居公益事业发展基金会、成都市麓湖社区发展基金会等都是由房地产企业出资发起成立的。其三,社会组织发起型社区基金会主要是指由街镇或社区内的社会组织发起成立的社区基金会。通常在发起成立基金会之前这个或这些社会组织已经在该区域具有一定的基础和资源,而社区基金会的成立则可帮助社会组织转型发展并扩大其在社区中的影响力。如北京市齐化社区公益基金会现由我国颇具影响力的非营利组织——恩派(NPI)运营发展,北京市永诚社区公益基金会是全国首家由专业社工机构——北京市民和社会工作事务所发起成立的。其四,居民发起型社区基金会主要是指由本社区居民出于社区需求或对社区的归属感、责任感而自愿出资发起成立的社区基金会。这类社区基金会大多由本社区居民开展日常运营,且筹款也多来自本社区居民。本质上,居民发起型社区基金会是一种居民主人翁意识的觉醒和回归,且这一做法有助于推进社区治理体系与治理能力现代化。目前,国内完全由社区居民发起成立的社区基金会的数量还不多,其中比较有代表性的主要是深圳市南山区蛇口社区公益基金会和浙江省杭州市良渚文化村社区公益基金会。其五,混合发起型社区基金会主要指由多个资源方共同推动发起,在发起的过程中可能有一个或多个主要推动方或出资方,在基金会成立之后,主要推动方也会持续积极地参与并影响基金会的发展。例如,在深圳市光明新区政府的大力推动和协调下,由华星光电、华强文化等深圳知名企业牵头,办事处、社区和社会各界积极协助参与,于2015年8月筹备成立了深圳市光明社区基金会,注册资金为800万元(其中深圳市光明新区慈善会捐赠500万元、TCL华星光电集团捐赠200万元、华强文化集团捐赠100万元),服务范围覆盖整个光明新区,是全国首个关注公益、关爱社区的区级社区基金会。目前,国内这类社区基金会为数较多,如广东省千禾社区公益基金会、上海市浦东新区陆家嘴社区公益基金会、上海市浦东新区金杨社区公益基金会、北京市思诚社区公益基金会。

由于不同类型社区基金会因发起主体及驱动因素不同而具有不同的特征属性与运行机制,故其实际运作与发展策略也具有不同的内在逻辑与制度蕴含。如表1所示,以深圳市桃源居公益事业发展基金会和成都市麓湖社区发展基金会为代表的企业发起型社区基金会,通常具有强烈的市场导向和企业化的运作色彩;以成都市新都社区发展基金会为代表的政府发起型社区基金会,通常遵循自上而下的行政化运作逻辑;以北京市齐化社区公益基金会为代表的社会组织发起型社区基金会,往往采取社会化的运作方式;以深圳市南山区蛇口社区公益基金会为代表的居民发起型社区基金会,具有显著的自发性、志愿性的草根化运作特色;混合发起型社区基金会则更多地基于核心利益相关方的优势地位及资源而采取优势主导的运作机制,如北京市思诚社区公益基金会因主要发起方为北京市朝阳门街道且具体执行秘书长由行政退休领导干部担任,故其实际运作具有明显的行政色彩。深入探讨不同类型社区基金会的生成原因及核心利益相关方驱动因素,有利于更好地把握不同类型社区基金会的内在发展逻辑及运行策略,引导其在基层治理新格局中充分发挥自身优势,进而为相关政府部门制订促进社区基金会精细化高质量发展规划提供理论借鉴。

二、不同类型社区基金会成因差异及发展定位

差异化、特色化是当前我国社区基金会发展的显著特征。基于不同的驱动力,不同类型社区基金会的服务对象、服务内容、运作风格等大有不同。而且,即使在同一类型的社区基金会范畴内,不同的社区基金会也会因驱动力的强弱差异程度而产生上述不同的差异。整体而言,不论何种类型的社区基金会,都会因其发起主体的不同而存在合法性获取以及社会认可度方面的差异,也会因核心利益相关方构成不同而形成发展定位等方面的差异。

1.合法性获取差异

社区基金会本土合法性的获得是其成立的先决条件。无论对何种类型的社区基金会而言,社区基金会合法性获取的进程都是其赢得不同主体(如政府、企事业单位、同行组织、民众)的一种价值承认,且这些承认主体均是社区基金会合法性系统的重要组成部分②。有学者从需求视角出发认为,我国社区社会组织培育需求、社区社会服务需求与资源供给不足、社区参与活力不足等相互之间的矛盾是催化社区基金会发展的最大需求动机[4]。在此基础上,有学者从政治学视角出发,通过引入“合法性—有效性”概念探究社区基金会本土合法性获取的问题[5]。还有学者通过引入“嵌入性”概念,探讨社区基金会在参与基层治理中的合法性获取问题。另有学者从政治合法性、社会合法性、文化合法性、实效合法性四个方面探讨政府主导型和居民主导型社区基金会在获取合法性上的差异。本研究则进一步探讨政府主导型、居民主导型、企业主导型和社会组织主导型社区基金会在获取合法性方面的差异③。

由表2可知,政府发起型社区基金会源于行政体制的内生因素,具有天然的政治合法性。居民主导型和社会组织主导型社区基金会源于社区居民和社会组织天然地存在于社会之中,具有较好的社会基础,社会合法性较强;而且,居民主导型和社会组织主导型社区基金会因扎根于社区,较之以KPI绩效和科层管理文化为主的企业或政府部门发起的社区基金会,具有较好的文化合法性支持。企业发起型社区基金会因其与社会主义市场经济整体氛围下诸多领域的运行逻辑相似,具有最强的实效合法性。由于不同类型社区基金会在合法性获得方面存在显著差异,故其在发展策略以及参与基层治理的作用与功能发挥方面亦呈现一定的差异性。进一步说,这种差异性功能发挥有利于满足多样化、个性化的社会治理需求,也可以在一定程度上回应“各美其美,美美与共”治理愿景。这里需要注意的是,不论何种类型的社区基金会,在其合法性不存在争议的基础上,还应更加注重合法性与有效性的有机融合对社区基金会可持续发展的实质性影响,以促进社区基金会高质量内涵式发展。

表2 不同类型社区基金会的合法性比较

2.核心利益相关方构成及发展定位差异

社区基金会作为一种通过调动本地服务资源、协调本地利益相关者、解决一定区域内社区问题的枢纽型社会公益慈善组织,其核心利益相关方构成是影响社区基金会组织工作有效开展以及发展策略选择的关键性因素。社区基金会的核心利益相关主体涉及其发起方、捐款方、运作方、决策方、管理方、合作方、服务方等,这些不同利益相关主体及其互动关系构成了社区基金会发展的基本社会网络关系(包括正式和非正式的社会网络关系),且这种社会网络关系是一种重要的“高度生产性”的社会资本[6]。在很大程度上,这种社会资本恰恰反映出当前某一社区基金会所能够辐射的活动场域及其所具有的能量层级等核心竞争力要素。当然,这也是社区基金会充分发挥其参与基层治理功能和作用的前置条件。

鉴于不同类型社区基金会的核心利益相关方不同,在具体实践中不同的社区基金会往往存在差异化的发展定位与策略选择。大致而言,因核心利益相关方之间的理念差异及其力量权衡博弈,社区基金会的发展定位主要有三种类型,即资助型、运作型和混合型。如广东省千禾社区基金会作为专家学者与企业家共同发起的混合型社区基金会,将组织明确定位为资助型社区基金会,并作为珠三角地区的社区公益枢纽,主要通过“做NGO背后的NGO”的运作模式,进行战略资助。在实际运作过程中,千禾社区基金会在“聚禾(合)力”理念引导下,更多地发挥着议题引领、战略设计、资源链接的角色功能。而属于政府发起型的成都市新都社区基金会,因需要更多地配合地方政府的社区发展战略和城市发展项目,故通常采用运行型的战略定位,主动参与并承担一些政府购买服务项目以及与政府公共事务密切相关的工作事项。由此推知,不同类型社区基金会因核心利益相关方的运作理念、资源依赖以及发展定位的差异,其在基层治理新格局中所发挥的作用和功能也存在显著差异。此外,还需注意的是,即使是属于同一类型的不同社区基金会,如均属于政府发起型的不同社区基金会,因其核心利益相关方——发起主体的实际介入程度不一,往往使其组织功能发挥表现出差异性,有时甚至是显著的差异性。例如,有研究对同为上海市政府发起的多个社区基金会进行了精准的细分:冷漠旁观型(“只关注、不参与”)、盆景摆设型(“不关注、不参与”“成立了但基本不做事”)、介入干预型(“政府直接干预运作”)和合作伙伴型的社区基金会,并在研究中发现,只有介入干预型和合作伙伴型的社区基金会,才会积极开展项目和参与基层治理[7]。可见,因核心利益相关方的实质性介入程度不同,社区基金会的作用和功能发挥及其发展策略都存在较大的差异。

三、不同类型社区基金会在基层治理新格局中的功能比较

如前所述,厘清不同类型社区基金会的合法性获取以及核心利益相关方构成等方面的成因差异,有利于在把握其内在行动逻辑的基础上,更为精准地理解不同类型社区基金会的策略选择及其背后的制度蕴含。这不仅对于有针对性地剖析不同类型社区基金会在基层治理新格局中的优势作用和功能发挥之异同是十分有必要的,也是指导不同类型社区基金会在实践中合理选择差异化的发展策略与路径的必要理论基础。

1.差异:因禀赋资源发挥各自主导优势

如前所述,不同类型社区基金会因合法性获取、核心利益相关方构成以及发展策略选择等方面的差异,其在内、外部治理结构设置上也必然会有不同的因素考量,但更为重要的是,不同类型社区基金会在实际运作过程中所发挥的作用和功能亦有所侧重。通常来说,得益于丰富的资源加持,政府发起型社区基金会往往具有较为广泛的关注域,并对公共服务、生态环境、医疗卫生、养老等领域特别关注,其在上述领域的作用和功能发挥亦较为突出。而由企业、居民、社会组织发起的社区基金会则往往在艺术文化、教育、公益事业发展以及其他常规类目无法覆盖的领域中表现出显著的优势。混合发起型社区基金会则往往因发起主体的多元化而使其关注领域更综合、全面,具有综合优势,但因其通常难以在单一领域中充分施展拳脚,使其在具体领域的比较优势有时略显不足。然而,无论不同类型社区基金会关注点和服务领域存在多大的差异,只要这些社区基金会能够通过借助优势资源和自身专业特长,发挥其主导优势,就可以在基层治理新格局中发挥自身应有的独特的主体性功能和作用。

调研结果显示,不同类型社区基金会在参与基层治理过程中作用和功能发挥的差异性主要凸显在补位政府公共服务供给、激发社区组织内生动力、培育社区资本、提供全方位优质社区服务、促进社区居民自治及其治理模式创新等方面(详见表3)。

表3 不同类型社区基金会在基层治理中的作用和功能

以补位政府公共服务供给为例,政府发起型社区基金会在此方面的功能作用发挥通常最强,这也契合了政府发起社区基金会的初衷。如有学者就从资源依赖的视角出发认为,相较于企业主导型、社会组织主导型和居民主导型社区基金会,政府主导型社区基金会最能反映我国社区的特点与需求,且其能在政府行政与社区基金会合作共治的治理格局中发挥更大的作用[8]。在此,需要注意的是,在实践中应极力规避“政府直接干预运作”的运作倾向,以避免将社区基金会变成政府的“跑腿儿”[7]。

在促进与提升社区居民自治方面,通过比较不同类型社区基金会,可以发现:首先,居民发起型社区基金会在其中所发挥的作用和功能必然最强;其次,企业发起型的社区基金会基于业主共同利益的维系,在此方面(尤其是共建社区利益共同体)的作用和功能发挥也相对较强;再次,社会组织发起型社区基金会虽然也有在此方面发挥作用和功能的强烈意愿,但因碍于难以找到合适的抓手,而往往表现得力不从心,难以持续;最后,政府发起型社区基金会因具有强有力的行政性路径依赖,使其在实质性地促进居民自治、创新社区治理格局等方面成效甚微。对此,有研究亦从社区嵌入的视角出发认为,相较于政府主导型和企业主导型社区基金会,居民主导型社区基金会在促进社区居民自治和培育基层民主方面具有独特优势,且认为其应是未来社区基金会发展的一种理想模式[9]。更进一步说,未来其他类型(如政府发起、企业发起及混合发起型)的社区基金会最终都应转向以社会组织或居民为主导的社区基金会。当然,这是在短期内难以实现的,但从长远来看,由社会组织或居民为主导的社区基金会应是未来社区基金会发展的一大趋势。

值得注意的是,鉴于企业发起型社区基金会作为我国社区基金会最初的探索模式,其以深圳市桃源居公益事业发展基金会④为典型代表,目前已在实践中成为创新社区治理模式的一种典范。尤其是桃源居社区首创的公益社区模式当前仍在以一种独特的方式向全国其他省市扩张,如重庆、天津、北京、上海等。而且,随着社会主义市场经济深化发展以及住房制度深化改革,城市住宅小区由开发商开发建设的数量将会越来越多,比例也会越来越大,桃源居公益社区模式的价值也将会被更多的开发商学习、复制及加以创新,如成都市麓湖社区发展基金会同样作为由房地产开发商主导发起的社区基金会,就是在借鉴桃源居公益社区模式的基础上进行的进一步创新与发展。总之,相较于政府发起型、社会组织发起型以及居民发起型社区基金会,企业发起型社区基金会因其理事会往往有着较多的企业代表,使其在运作过程中呈现出较多的企业化特征,进而在很大程度上显现出更高的自主性、更好的专业性、更灵活的资助方式以及更强的“造血”功能,能够在参与基层治理创新过程中有效规避其他类型社区基金会运作模式中存在的诸多不足,展现出其他类型社区基金会所没有的治理优势。

此外,还有地域发展差异、专业能力差异以及综合实力差异等,鉴于这些不是本研究关注的重点,加之篇幅所限,故在此不赘述。这里,仅以不同地区社区基金会在基层治理新格局中作用和功能发挥的综合能力为例。既有研究已证明,位于东部沿海发达地区的社区基金会整体专业能力较强,如广东省千禾社区基金会、深圳市桃源居公益事业发展基金会等,而位于中西部欠发达地区的社区基金会整体能力相对较弱。结合上述分析,就不同类型社区基金会的发展趋势而言,未来应进一步鼓励发展社会组织发起型社区基金会,积极扶持居民发起型社区基金会,合理引导企业发起型社区基金会,谨慎发展政府发起型社区基金会。不同类型社区基金会运作机制及其模式背后,蕴含着不同的体制内涵和制度内容,探讨这些不同运作机制(模式)背后的体制和制度因素对社区治理绩效的影响,将为我国社会组织、城市基层治理(特别是社区自治)的建设和研究提供关键的社会变量与制度变量参考。在很大程度上,我国社区基金会作为基层治理的重要补充力量和社会组织的创新形式,在其在地化发展过程中,逐渐形成了一定的理论支撑和独特的发展模式。

2.共性:扎根社区、服务社区

除上述因资源禀赋不同而具有各自主导优势作用和功能外,不同类型社区基金会都具有“扎根社区、服务社区”的共性特征。正所谓,治政之要在于安民,安民之道在于察其疾苦。社区基金会作为新时代创新基层治理格局的重要新生力量之一,其众多公益项目的开展及其社会民生导向是非常明确的,这种眼光向下关注基层与特殊群体的运作方式,通过扎根和服务社区,有利于充分协同各种社区力量以解决社区不断发展的民众需求,在地方资源整合、项目筹款资助、社区营造等方面具有独特优势[10]。尤其是社区基金会作为政府、企业、社会组织、普通居民之间的纽带,对于维系本地的社会团结,增强社区社会资本,解决社会问题,满足群众需求,促进基层稳定与社会和谐等,都发挥着重要的作用与功能[11]。整体来说,不同类型社区基金会都有着“聚智借力,弘慈扬善”的共同组织目标,都旨在推动社区利益共同体、社区慈善共同体和社区治理共同体的形成和发展。

一是根本属性相同。我国不同类型社区基金会都具有“本地资源、本地利益相关方、本地解决方案”的核心属性,且都是通过利用社区资源来解决社区问题,并支持当地社区各类公共活动开展以及社区公益慈善基础设施建设等。

二是使命愿景相似。虽然社区基金会的类型不同,但都旨在为社区提供一个永久性的慈善资金池,并尽可能地满足不断变化着的社区发展需求和居民生活需求。更进一步讲,不同类型社区基金会都旨在通过回应社区需求,促进社区成长,并致力于培育和促进社区公益慈善,帮助居民了解公益慈善事业的价值,积极承担提升所在社区治理能力和治理水平的社会责任。

三是作用功能类似。在实践中,不同类型社区基金会都发挥着支持社区发展、培育社区公益事业的作用,并通过设计与运作项目,支持个人和社区成长,努力解决社区以往自治组织没有解决或没有能力解决的大问题,同时还在平台搭建、资源整合、资金支持、服务供给等方面发挥积极作用和优势功能。以社区基金会发挥资金募集和资助支持的功能为例,作为改革前沿城市,深圳市自2013年起推出系列措施、推进社区基金会发展的目的就很明确,即为社区居民自治补上资金短板。当时,深圳市社区已有社区党委、居委会、社区工作站以及社区服务中心等机构,这些机构一般在政府主导下投入运作,而社区居民议事会则由于缺乏资金,难以对社区自治起到实质性的影响和作用。在此背景下,社区基金会凭其资金专业优势起到资助、培育、发展包括社区居民议事会在内的各类社区自组织的功能和作用。就其根本上而言,社区基金会在以资金支持和培育社区自组织方面最重要的作用和功能就是为社区居民提供“持续且稳定的预期”。唯有如此,才能够让得到社区基金会支持的各类社区自组织对未来保持稳定的预期。当然,这种组织功能和作用对于任何类型的社区基金会来说,都是类似的。

四是具有在地行动性,即激发社区创新活力的组织优势。我国社区基金会在短短的十余年间由深圳市扩展到全国范围,其独特高效的在地组织运作模式和行之有效的监管模式使其获得了令人瞩目的成效。当前我国绝大多数社区基金会都为运作型,即需要开展运作项目,根据组织运作合理规划和安排资产,提高资金利用率。具体而言,各种类型的社区基金会都需要将筹集到的资金直接运用于公益项目的开展和管理,与项目直接受益人保持直接的互动与联系,并全面负责项目管理,尤其侧重于项目研发、策划、执行、管理和评估等环节。在实践中,我国绝大多数发展比较成熟的社区基金会往往都习惯于独立开展公益项目,如从服务对象的遴选、项目的开展与运作到服务效果的评估等都是独立完成,以实现对资源最大限度的整合,保证项目运作的整体性和一致性,从而提高服务效率与质量。当然,这种针对社区的“在地行动”项目开展过程,本身也是激发社区创新活力的过程。

结 语

值得注意的是,无论是何种类型的社区基金会,其都努力在特定的方面保持一定的组织独立性和自主性。其实,在整个基层公共服务与治理创新的大生态体系中,社区基金会本来扮演的就是特定的角色。就这个意义而言,既然社区基金会是破除以往“社区行政化”的一种社区治理创新机制,其自身就一定不能再是行政化色彩的机构,而应具备一定的独立性和自主性,这也是未来社区基金会有效融入基层公共服务与治理创新大生态体系并发挥自身优势功能的有效路径。

注释

①参见《社区基金会的概念内涵及其属性特征》,《中国社区报》2023年9月11日。②社区基金会合法性获取也是追寻一种符合某种价值规则的事实承认,不同类型社区基金会在获得政治、社会、文化、实效合法性的方式与实践路径方面存在差异。参见范斌、朱志伟:《差异性互补:我国社区基金会合法性获取的比较研究——以两个不同类型的社区基金会为例》,《社会主义研究》2018年第3期。③因混合发起型社区基金会具有优势主导的价值倾向与策略选择,其往往与其他四种类型社区基金会中的某一类相似,故在表2、表3中不再单独列出。④深圳市桃源居公益事业发展基金会由深圳市桃源居集团发起,于2008年11月18日经民政部批准成立,是我国第一家,也是唯一在民政部登记注册成立的社区基金会。然而,鉴于桃源居公益事业发展基金会成立之初的定位是培育社会组织,且经过近十余年的发展,已经在全国各地培育了一批社区基金会,如天津市的桃源居社区基金会、深圳市光明新区凤凰社区基金会,基本完成了原计划目标;同时,考虑到当初注册地在北京以及未来转型发展的需要,该基金会已于2020年3月24日注销,但其在我国基层治理领域所开创的诸多先河仍具有时代意义。